Opecovi S.A.C — Res. 889-2024

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Hostigamiento y actos de hostilidad (Sub materia: Otros hostigamientos). 2 Véase folios 186 (reverso) y 187 del expediente inspectivo. 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por actos de hostilización, tipificada en el numeral 25.15 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,450.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por el incumplimiento de la medida de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,450.00.

i. Refieren que, conforme a la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII, la Autoridad Sancionadora debe recepcionar y valorar las pruebas de descargo presentadas por el sujeto responsable en la oportunidad que corresponda, a fin de determinar la existencia o no de la infracción; no obstante, en el presente caso, el Informe Final de Instrucción, no consideró los descargos formulados ni valoró los documentos presentados; por lo que, no se encuentra debidamente motivado, conforme lo señaló el Tribunal de Fiscalización Laboral en la Resolución N° 317-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, asimismo en la Resolución N° 327-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala; por lo que, dicha garantía no ha sido respetada por la Autoridad Instructora.

ii. Alegan que no era razonable emitir la medida de requerimiento, toda vez que los supuestos actos ya no existían al momento de emitirse, por tanto, no existía infracción por subsanar, en tanto que, el trabajador se encontraba laborando en Piura – Bayovar; por lo que, debe dejarse sin efecto dicha medida.

iii. Reconocen que, si bien se produjo en un primer momento un cambio de lugar de trabajo (del Peaje Sullana al Peaje Chicama), esto fue ejecutado en razón a lo establecido en el contrato de trabajo del colaborador, lo cual, fue constatado por el inspector; por tanto, tenía pleno conocimiento que sus labores se desarrollarían en el tramo vial Trujillo – Sullana, conforme a sus contratos, y no fue producto de la decisión unilateral de la empresa, siendo que, el 08 de julio de 2019, mediante Memorándum N° 148-2019-OP- CH, se dispuso que el trabajador preste servicios en el Peaje Bayovar (Piura), lugar donde

reside; por tanto, no se configuran actos de hostilidad, toda vez que en la medida inspectiva y el Acta de Infracción se dispuso que el trabajador desempeñe sus funciones en dicho lugar.

iv. Precisan que debe considerarse el análisis desarrollado por el jurista Carlos Blancas Bustamante, referido al artículo 50 del Decreto Supremo N° 001-96-TR, por el cual se descarta que pueda considerar como acto de hostilidad, el cambio de lugar del trabajador del mismo centro de trabajo, así como el cambio a otro centro dentro del mismo ámbito geográfico, siendo que, en el caso, el trabajador ya se encontraba laborando en Bayovar.

v. Invocan la Casación N° 505-2012-LIMA, respecto al elemento subjetivo del cese de acto de hostilidad, el propósito de ocasionarle perjuicio al trabajador, que se satisface ofreciendo indicios y medios de prueba idóneos que permitan advertir que el ejercicio de dirección o ius variandi, no se ha sujetado a los límites; no obstante, en el caso, no se ha presentado ningún medio de prueba que hubiera tenido la finalidad de vulnerar los derechos del trabajador, siendo que nunca se tuvo dicho ánimo oculto en contra del trabajador, en tanto que, dicha decisión fue temporal y por razones de servicios, prueba de ello es que antes del requerimiento, se dispuso su traslado al lugar de su residencia.

vi. Por último, manifiestan que debe considerarse la presunción de licitud, conforme a lo señalado en la Resolución N° 106-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala (numeral 6.23); por tanto, señalan, no se estaría configurando el inciso g) del mismo cuerpo legal, ya que no se ha visto afectado o denigrado la moral y dignidad del trabajador.

i. Sobre la presunta falta de motivación del Informe Final de Instrucción, si bien no se precisó detalladamente sobre cada uno de los argumentos de defensa del administrado, ni detalló cada uno de los medios probatorios presentados; sin embargo, del contenido del mismo, se verifica que señaló que, de todo ello, el administrado no acreditó el motivo del traslado del trabajador; por lo que, de manera general, emitió pronunciamiento al respecto.

ii. Que, el Informe Final de Instrucción no es un acto administrativo que genere derechos o imponga obligaciones, sino que se trata de un documento técnico mediante el cual la Autoridad Instructora recomienda o no a la Autoridad Sancionadora, la continuación del procedimiento sancionador; en tal sentido, si bien, no está exento del deber de

3 Notificada a la impugnante el 16 de enero de 2023. Véase folio 176 del expediente sancionador.

motivación; no obstante, detalló de manera general el pronunciamiento, lo cual, no lo invalida ni lo deja sin efecto; considerándose además que, la primera instancia sí se pronunció sobre cada uno de los argumentos, así como evaluó y analizó cada uno de los medios probatorios presentados.

iii. Respecto de la obligación del sujeto inspeccionado de no realizar actos de hostilidad contra el trabajador, de acuerdo a lo verificado por el personal inspectivo comisionado, si bien el contrato del trabajador detallaba que las labores podían realizarse en el tramo Vial Trujillo – Sullana de la Carretera Panamericana Norte; sin embargo, considerando que el trabajador reside con su familia en el distrito de Piura, provincia de Piura y departamento de Piura; sin embargo, fue trasladado por el empleador, en un primer momento a la ciudad de Trujillo, y posteriormente a Bayovar de la provincia de Sechura, del departamento de Piura, mediante Memorándum N° 148-2019-OP-CH.

iv. Por otro lado, debe considerarse que el apelante no negó los gastos adicionales ocasionados al trabajador afectado, ni el hecho que desconocía el lugar de residencia del trabajador y de su familia; y, por el contrario, señaló que no se afectó la dignidad del trabajador, limitándose a lo consignado en el contrato del trabajador y adicionalmente, señaló que el traslado del trabajador a Bayovar, que queda en la provincia de Sechura del departamento de Piura, no sería un acto de hostilidad, en tanto que está ubicado en la misma jurisdicción; sin embargo, existe una distancia considerable entre Bayovar y el distrito de Piura.

v. Conforme a ello, obviamente genera inconvenientes al trabajador, tanto en lo económico como en lo familiar, en tanto que, el trabajador realiza consumos y gastos adicionales a los gastos que asume la empresa, hecho que de por sí, ya genera un perjuicio al trabajador, de lo cual se puede verificar que, dicho traslado genera un gasto económico adicional para el trabajador.

vi. Respecto del presente supuesto de acto de hostilidad, se debe establecer que la configuración de este se dará en tanto el traslado del trabajador a un lugar distinto de aquel en el que preste habitualmente servicios no esté debidamente motivado y no se encuentre dentro del criterio de razonabilidad, y se efectúe con el propósito de ocasionar perjuicio al trabajador.

vii. Que, el propósito de ocasionar perjuicio al trabajador implica la ausencia de razonabilidad o las necesidades de la empresa, expresadas o mencionadas con claridad, lo que concuerda con cualquier modificación irrazonable o desproporcional de los acuerdos arribados en el contrato de trabajo.

viii. Respecto a la infracción sobre la cual se han tipificado los hechos constatados, es pertinente indicar que el administrado presentó durante el procedimiento administrativo sancionador, documentos que acreditarían el pago de las condiciones de trabajo, lo cual podría evidenciar una subsanación en asumir el costo generado a partir del traslado efectuado por este, lo que se traduce en que el administrado, procedió a adoptar las medidas necesarias para cesar el acto de hostilidad antes descrito; no obstante, al no sustentarse ni acreditarse las razones o motivos objetivos y razonables que motivaron la decisión del administrado de trasladar de centro de trabajo, no es factible concluir en la subsanación de la infracción detectada y por ende, en la aplicación de la reducción prevista en el artículo 40 de la LGIT. ix. De la infracción a la labor inspectiva, conforme se desarrollo de los numerales precedentes, se verificó que el administrado realizó actos de hostilidad al trabajador

afectado. Asimismo, se verificó que, respecto del traslado realizado a Bayovar, también afectó al trabajador denunciante; por tanto, la emisión de la medida de requerimiento fue realizada conforme a ley; asimismo, al haberse verificado que, no se dio cumplimiento a lo requerido en la misma; por tanto, se verifica en estricto su incumplimiento.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 5 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.

Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 8 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 9 Artículo 14 del Decreto Supremo N° 016-2017-TR.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 03 de febrero de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 018-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, señalando los siguientes alegatos:

i. Refieren que existe falta de motivación del Informe Final de Instrucción, contraviniendo lo dispuesto por el artículo IV del TUO de la LPAG, así como el numeral 6.4.1.1. de la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII, en tanto que, la Autoridad Instructora debió considerar el Acta de Infracción, los descargos y demás actuaciones, a fin de determinar o no responsabilidad administrativa.

ii. No obstante, advierten del contenido del Informe Final N° 220-2022-SUNAFIL/IRE- LIB/SIAI-IF, que la Autoridad Instructora no ha considerado los descargos y pruebas presentadas, lo que ha sido corroborado por la Intendencia, consignando ello en los considerandos 6 y 7 de la resolución que se impugna; en tanto que, no se analiza cada uno de los argumentos de defensa, ni se detalla la evaluación de cada uno de los medios probatorios presentados; sin embargo, la Intendencia valida que, de manera general, la Autoridad Instructora haya emitido pronunciamiento al respecto, lo que es contrario a lo dispuesto en el numeral 6.1 del artículo 6 del TUO de la LPAG, el mismo que precisa, “la motivación debe ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico (…)”. Asimismo, en el numeral 6.3, se regula que “no son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto. En consecuencia, el Informe Final adolece de una debida motivación.

iii. Por otro lado, sostienen que, en el considerando 7, la Intendencia señala que el Informe Final no está exento del deber de motivación, y de manera equivocada, alega que es un documento técnico que no genera derechos y obligaciones; sin embargo, de conformidad con el artículo 6.2 del TUO de la LPAG, los actos administrativos pueden motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se les identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto.

iv. Al respecto, invocan la Resolución N° 327-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, emitida por el Tribunal de Fiscalización Laboral, con relación a la motivación de los actos administrativos.

v. En consecuencia, manifiestan que, la Resolución de Intendencia N° 018-2023- SUNAFIL/IRE-LIB, ha sido emitida vulnerando el principio del debido procedimiento, el derecho a la debida motivación como requisito de validez de los actos administrativos.

vi. Sobre el supuesto acto de hostilidad, advierten que, la Intendencia confirma lo resuelto por la primera instancia, toda vez que señalan que no se han cumplido con desvirtuar los argumentos expuestos en el Acta de Infracción, ni en la Resolución de Sub Intendencia. En ese contexto, si bien se produjo en un primer momento un cambio de lugar de trabajo, del Peaje Sullana al Peaje Chicama, esto fue ejecutado en razón a lo establecido en el contrato de trabajo del colaborador, lo cual, fue constatado por el inspector; por tanto, el trabajador tenía pleno conocimiento que sus funciones se desarrollarían en el tramo Vial Trujillo – Sullana, conforme a sus contratos y no fue producto de la decisión unilateral de la empresa.

vii. Sin perjuicio de lo expuesto, refieren que, en el presente procedimiento sancionador, no se ha acreditado con ningún medio de prueba objetivo, ni mucho menos con indicios, que la decisión (en el primer traslado, que además cesó antes de la medida inspectiva), haya tenido como finalidad vulnerar los derechos del trabajador. Es decir, aducen que, nunca tuvieron un ánimo oculto o flagrante de perjuicio en contra del trabajador, pues siempre le brindaron las condiciones de trabajo necesarias para la ejecución. Además, precisan que la decisión de la empresa fue temporal y por razones de servicios, prueba de ello es

que, con fecha anterior a la emisión del requerimiento, dispuso su traslado al lugar de su residencia.

viii. Respecto al traslado del trabajador al Peaje de Bayovar, este tampoco constituye acto de hostilidad; para lo cual, se debe tener en cuenta el análisis que realiza el jurista Carlos Blancas Bustamante, referido al artículo 50 del Decreto Supremo N° 001-96-TR, por el cual se descarta que pueda considerar como acto de hostilidad, el cambio de lugar del trabajador del mismo centro de trabajo, así como el cambio a otro centro dentro del mismo ámbito geográfico.

ix. En el caso concreto, debe tenerse en cuenta que mediante Memorando N° 148-2019-OP- CH, de fecha 08 de julio de 2019, se dispuso que el trabajador preste servicios en el Peaje Bayovar (Piura), el cual, geográficamente, se encuentra en la ciudad de Piura, lugar de residencia del trabajador. No obstante, la Intendencia ha precisado que existe una distancia considerable entre Bayovar y el distrito de Piura. Sin embargo, la Intendencia no ha tomado en cuenta que el trabajador no labora en la ciudad de Bayovar sino en el peaje de Bayovar; por lo que, no existe una distancia considerable entre el Peaje Bayovar, y el lugar de residencia del trabajador (Piura ciudad), toda vez que la distancia entre ambos es de aproximadamente 26 minutos.

x. Al respecto, debe tenerse en cuenta que, en el marco del procedimiento administrativo sancionador, el administrado tiene derecho a la presunción de inocencia, contemplada en el literal e) del inciso 24 del artículo 2 de la Constitución Política.

xi. Sobre la supuesta infracción a la labor inspectiva, alegan que, no era razonable emitir una medida inspectiva por los supuestos “actos hostiles”, toda vez que el traslado del trabajador al Peaje Chicama no constituye un acto de hostilidad, pues el trabajador tenía pleno conocimiento que sus funciones iban a ser desarrolladas en el tramo Vial Trujillo- Sullana, tal como consta en los contratos suscritos.

xii. Advierten que, aun cuando se considerase que el traslado del trabajador al Peaje de Chicama constituía un acto de hostilidad, ya no era razonable emitir una medida inspectiva, toda vez que los “actos hostiles” ya no existían, pues, en la fecha de emisión de la medida inspectiva de requerimiento, el trabajador ya se encontraba laborando en el Peaje de Bayovar, ubicado en la ciudad de Piura; en tanto que, a la fecha de la emisión de la medida inspectiva de requerimiento y el Acta de Infracción, mediante Memorándum N° 148-2019-OP-CH, el trabajador desde el 08 de julio de 2019, ya desempeñaba sus funciones en el Peaje de Bayovar (Piura).

xiii. Manifiestan que, respecto de esta infracción la Intendencia en los considerandos 58 y 59 de su resolución, utiliza fórmulas generales que no se ajustan al deber de motivación que exige la autoridad administrativa al momento de emitir decisiones. Asimismo, precisan que el análisis es deficiente; sin embargo, en el Acta de Infracción no se constata ninguna afectación relacionada con el traslado del trabajador a Bayóvar, lo que evidencia el grave error en la fundamentación de la Intendencia.

xiv. Consideran que la Resolución de Intendencia es nula, de acuerdo a lo dispuesto por el numeral 1.2 del artículo 1 del TUO de la LPAG, en tanto que se ha vulnerado el principio del debido procedimiento y el derecho a la debida motivación como requisito de validez de los actos administrativos. Asimismo, los hechos se enmarcan en el supuesto de nulidad regulado en el inciso 2, toda vez que el inspector omite requisitos de validez en la emisión de los actos administrativos. En consecuencia, la Resolución de Intendencia es nula, debiendo revocarse la decisión impugnada y dejar sin efecto la sanción impuesta.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre el derecho al debido procedimiento administrativo

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en

condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139° de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del PERU, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N.º 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis añadido)

“6. Debe recordarse, correlativamente, que las garantías constitucionales consagradas en el artículo 139° de la Constitución y en el artículo 4° del Código

Procesal Constitucional, son de aplicación, en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza, a los procedimientos administrativos sancionadores. Entre dichas garantías cabe incluir específicamente el derecho a la defensa, que proscribe cualquier estado o situación de indefensión; el derecho a conocer los cargos que se formulan contra el sometido a procedimiento administrativo sancionador; el derecho a no declarar contra sí mismo; el derecho a la asistencia de letrado o a la autodefensa; el derecho a utilizar los medios de prueba adecuados para la defensa; el derecho a la última palabra, entre otros.

7. Con respecto del derecho de defensa este Tribunal en reiterada jurisprudencia ha precisado que este derecho tiene una doble dimensión: una material, referida al derecho del imputado de ejercer su propia defensa desde el mismo instante en que toma conocimiento de que se le atribuye la comisión de determinado hecho delictivo; y otra formal, que supone el derecho a una defensa técnica, esto es, al asesoramiento y patrocinio de un abogado defensor de su elección desde que la persona es citada o detenida por la autoridad y durante todo el tiempo que dure la investigación preliminar o el proceso mismo. En ambos casos se garantiza el derecho de no ser postrado a un estado de indefensión en cualquier etapa del proceso, inclusive, como ya se dijo, en la etapa preliminar. Así, las garantías mínimas que se exigen en el proceso penal son extrapolables, con matices atendiendo a las propias circunstancias de cada caso, al proceso administrativo sancionador, sobre todo en lo que respecta al derecho de defensa (cfr. STC 2050- 2002-AA/TC, fundamento 12)” (énfasis añadido).

Sobre la presunta vulneración a la motivación de las resoluciones

10 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.

con el artículo 6 del citado instrumento, en virtud del cual todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:

“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […] La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional. El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional. Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de Derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa. En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras). Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de

quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido).

“La falta de motivación equivale a una falta de fundamentación y afecta la validez del acto, ya que la Administración Pública no puede obrar arbitrariamente. Las decisiones de las entidades deben expresar los motivos de hecho y de derecho que concurren para determinar la legitimidad del acto. Por dicha razón, la ausencia de motivación constituye un vicio transcendente, que no es susceptible de enmienda, no siendo posible la aplicación de la conservación del acto”13(énfasis añadido).

11 “TUO de la LPAG Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”. 12 GUZMÁN NAPURÍ, Christian. Manual del Procedimiento Administrativo General. 3era ed. Lima: Instituto Pacifico, 2017. p. 348. 13 El subrayado no es del original.

Sobre los presuntos vicios de motivación en el procedimiento administrativo sancionador

Figura N° 1:

Figura N° 2:

Figura N° 3:

Figura N° 4:

Figura N° 5:

Figura N° 6:

hecho y de derecho; así como sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los precedentes o jurisprudencia constitucionalmente establecidos.

“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales.

Así, en el Exp. Nº 3943-2006-PA/TC y antes en el voto singular de los magistrados Gonzales Ojeda y Alva Orlandini (Exp. Nº 1744-2005-PA/TC), este Colegiado Constitucional ha precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos:

a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico.

b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. Se trata, en ambos casos, de identificar el ámbito constitucional de la debida motivación mediante el control de los argumentos utilizados en la decisión asumida por el Juez o Tribunal; sea desde la perspectiva de su corrección lógica o desde su coherencia narrativa.

c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica. Esto ocurre por lo general en los casos difíciles, como los identifica Dworkin, es decir, en aquellos casos donde suele presentarse problemas de pruebas o de interpretación de disposiciones normativas. La motivación se

presenta en este caso como una garantía para validar las premisas de las que parte el Juez o Tribunal en sus decisiones. Si un Juez, al fundamentar su decisión: 1) ha establecido la existencia de un daño; 2) luego, ha llegado a la conclusión de que el daño ha sido causado por “X”, pero no ha dado razones sobre la vinculación del hecho con la participación de “X” en tal supuesto, entonces estaremos ante una carencia de justificación de la premisa fáctica y, en consecuencia, la aparente corrección formal del razonamiento y de la decisión podrán ser enjuiciadas por el juez [constitucional] por una deficiencia en la justificación externa del razonamiento del juez.

Hay que precisar, en este punto y en línea de principio, que el hábeas corpus no puede reemplazar la actuación del juez ordinario en la valoración de los medios de prueba, actividad que le corresponde de modo exclusivo a éste, sino de controlar el razonamiento o la carencia de argumentos constitucionales; bien para respaldar el valor probatorio que se le confiere a determinados hechos; bien tratándose de problemas de interpretación, para respaldar las razones jurídicas que sustentan determinada comprensión del derecho aplicable al caso. Si el control de la motivación interna permite identificar la falta de corrección lógica en la argumentación del juez, el control en la justificación de las premisas posibilita identificar las razones que sustentan las premisas en las que ha basado su argumento. El control de la justificación externa del razonamiento resulta fundamental para apreciar la justicia y razonabilidad de la decisión judicial en el Estado democrático, porque obliga al juez a ser exhaustivo en la fundamentación de su decisión y a no dejarse persuadir por la simple lógica formal.

d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. Si bien, como ha establecido este Tribunal en reiterada jurisprudencia, no se trata de dar respuestas a cada una de las pretensiones planteadas, la insuficiencia, vista aquí en términos generales, sólo resultará relevante desde una perspectiva constitucional si es que la ausencia de argumentos o la “insuficiencia” de fundamentos resulta manifiesta a la luz de lo que en sustancia se está decidiendo.

e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). Desde luego, no cualquier nivel en que se

produzca tal incumplimiento genera de inmediato la posibilidad de su control. El incumplimiento total de dicha obligación, es decir, el dejar incontestadas las pretensiones, o el desviar la decisión del marco del debate judicial generando indefensión, constituye vulneración del derecho a la tutela judicial y también del derecho a la motivación de la sentencia (incongruencia omisiva). Y es que, partiendo de una concepción democratizadora del proceso como la que se expresa en nuestro texto fundamental (artículo 139º, incisos 3 y 5), resulta un imperativo constitucional que los justiciables obtengan de los órganos judiciales una respuesta razonada, motivada y congruente de las pretensiones efectuadas; pues precisamente el principio de congruencia procesal exige que el juez, al momento de pronunciarse sobre una causa determinada, no omita, altere o se exceda en las peticiones ante él formuladas.

f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de la libertad. En estos casos, la motivación de la sentencia opera como un doble mandato, referido tanto al propio derecho a la justificación de la decisión como también al derecho que está siendo objeto de restricción por parte del Juez o Tribunal” (énfasis agregado).

“Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14” (énfasis añadido). 6.25 Por tanto, resulta imposible convalidar la incongruencia advertida por parte de la Resolución de Intendencia, que debió de evaluar de manera adecuada los hechos alegados por la impugnante.

Resolución de Intendencia N° 018-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 13 de enero de 2023, incurre en vicio de nulidad y se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, dada la existencia de un vicio en el acto administrativo constituido por la motivación aparente.

Sobre la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por OPECOVI S.A.C., y, en consecuencia, NULA la Resolución de Subintendencia N° 307-2022-SUNAFIL/IR-LL/SIRE, de fecha 04 de abril de 2022, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de La Libertad; y nulos también los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 379-2019-SUNAFIL/IRE-LIB.

SEGUNDO. - RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio, esto es, la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 307-2022-SUNAFIL/IR- LL/SIRE, a fin que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento, considerando los alcances señalados en la presente Resolución.

TERCERO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional de La Libertad y a la Gerencia General de SUNAFIL, a fin que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.32 de la presente resolución.

CUARTO. - Notificar la presente resolución a OPECOVI S.A.C., y a la Intendencia Regional de La Libertad, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil)..

MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA

20240925MCR – HR 60970-2019