Obras de Ingeniería S.A.C — Res. 1062-2022

Mediante Orden de Inspección N° 19147-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1372- 2019-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, una (1) infracción muy grave en materia de relaciones laborales y una (1) infracción muy grave a la labor inspectiva.

Mediante Imputación de Cargos N° 912-2020-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 21 de agosto de 2020, notificado el 14 de octubre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 243-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 04 de febrero de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó proponer la suspensión de la exigibilidad de las obligaciones referidas al pago de gratificaciones, bonificación extraordinaria, CTS, remuneración vacacional, remuneración convencional y medida inspectiva de requerimiento, recomendando archivar los actuados seguidos en la orden de inspección N° 19147-2019-SUNAFIL/ILM.

Mediante Proveído s/n de fecha 07 de julio de 20212, notificado el 07 de julio de 2021, la Sub Intendencia de Resolución 4 de la Intendencia de Lima Metropolitana, se dispuso ampliar, excepcionalmente, por tres (03) meses el plazo para resolver el procedimiento administrativo sancionador.

Por otro lado, Mediante Proveído s/n de fecha 14 de julio de 20213, notificado el 30 de julio de 2021, la Sub Intendencia de Resolución 4 de la Intendencia de Lima Metropolitana determinó que, en el presente caso, las infracciones atribuidas se conocieron antes del 08 de abril de 2019, fecha en que fue publicada la Resolución N° 3910-2019/CCO-INDECOPI. En ese sentido, corresponde a la autoridad sancionadora, determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa por la comisión de tales infracciones, en base a las conclusiones de la autoridad instructora como resultado de sus actuaciones de instrucción, siendo que, la inexigibilidad de la sanción económica, de ser el caso, correspondería ser evaluado por la autoridad competente para la ejecución de la sanción. En consecuencia, devolvió el expediente sancionador con todos los actuados a la Autoridad instructora 1, a fin de que proceda conforme a ley.

En ese sentido, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1453- 2021-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 27 de julio de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana la que mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 708-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE3, de fecha 27 de agosto de 2021, notificada el 31 de agosto de 20214, determinó que si bien la Autoridad instructora constato incumplimientos de las disposiciones laborales por parte del Administrado, sin embargo, estando a la Resolución de Declaración de situación de concurso preventivo, puesto a conocimiento, corresponde declarar la suspensión de la exigibilidad de tales obligaciones, dejando a salvo el derecho del ex trabajador afectado, para que, de considerarlo conveniente, lo haga valer en la vía legal pertinente. Por tanto, decide NO ACOGER obligaciones referidas al pago de la remuneración convencional, bonificación extraordinaria, gratificaciones, remuneración vacacional y CTS, contenidas en el Informe final de instrucción emitido por la Autoridad instructora.

Posteriormente la Sub Intendencia de Resolución 03 de la Intendencia de Lima Metropolitana mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 708-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE3, de fecha 27 de agosto de 2021, notificada el 31 de agosto de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 9,450.00 por haber incurrido en una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificado en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Con fecha 20 de septiembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 708-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE3.

Mediante Resolución de Intendencia N° 1819-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 29 de diciembre de 20215, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación en contra de la Resolución de Sub Intendencia N° 708-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE3.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas

De la revisión de los actuados, se ha identificado que OBRAS DE INGENIERIA S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1819-2021- SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/. 9,450.00, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 05 de enero de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por OBRAS DE INGENIERIA S.A.C.

El ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Administración Pública se encuentra sujeta – entre otras condiciones – a su tramitación dentro de un plazo preestablecido, sancionándose la superación de este con la figura de la caducidad.

Así, el artículo 259 del TUO de la LPAG, establece lo siguiente respecto de la caducidad:

Asimismo, Juan Carlos Morón Urbina, señala que la caducidad tiene las siguientes características:

Así, al identificarse un supuesto de caducidad, le corresponde a esta instancia excepcional efectuar el análisis correspondiente relacionado con la caducidad del expediente sancionador N° 1767-2020-SUNAFIL/ILM, de la Intendencia de Lima Metropolitana.

Sobre el particular, esta Sala ha sostenido, desde la primera resolución emitida8 declarando la caducidad de un procedimiento administrativo sancionador (recaído en el expediente N° 2155-2018-SUNAFIL/ILM), que las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo en ejercicio (fundamento 3.3.5) deben verificar el cumplimiento de cinco (5) condiciones con relación a la eventual caducidad del procedimiento:

Desarrollándose, en los distintos procedimientos posteriores, la posición de esta Sala respecto de la autoridad competente (órgano de segundo nivel organizacional), la cual, a través de una resolución debidamente sustentada y fundamentada, debía de pronunciarse sobre el pedido de ampliación presentado antes del vencimiento del plazo de nueve (9) meses, por la autoridad solicitante que se encontraba a cargo de las actuaciones que requerían el plazo adicional.

Con posterioridad a esto, esta Sala tomó conocimiento del contenido de la Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR, de fecha 15 de diciembre de 2021 emitida por la Dirección General de Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (en adelante, DGDNCR)9 respecto de la consulta planteada por la SUNAFIL en torno a la autoridad u órgano competente y otros alcances vinculados con el pronunciamiento sobre la caducidad. Por tanto, corresponde complementar la postura de esta Sala con dicho pronunciamiento en el análisis del presente procedimiento.

El procedimiento administrativo sancionador se desarrolló en el siguiente periodo:

Por consiguiente, de la norma acotada, se desprende que la caducidad del procedimiento sancionador no se computa desde la fecha de emisión de la imputación de cargos, sino desde su notificación, porque así se da inicio al procedimiento sancionador. Por ende, una vez transcurrido el plazo para resolver, sin que se haya notificado le resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado el procedimiento.

Sobre el particular, de lo señalado en el numeral 1.2 de la presente resolución se aprecia que el procedimiento inició el 14 de octubre de 2020, por lo que, de conformidad con el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG la autoridad sancionadora (Sub Intendencia de Resolución), tenía hasta el 14 de julio de 2021 para emitir y notificar la resolución de sanción.

No obstante, con fecha 07 de julio de 2021, se emitió el Proveído S/N, ampliando el plazo para resolver el procedimiento administrativo sancionador por tres (03) meses.

Sobre la ampliación dispuesta, conforme lo señalado en el TUO de la LPAG, el plazo de 09 meses para resolver el procedimiento puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento.

De una revisión literal del TUO de la LPAG y la referencia al término “órgano”, esta Sala identificó inicialmente que conforme al Anexo N° 01 del Glosario de Términos del Decreto Supremo N° 054-2018-PCM, Decreto Supremo que aprueba los Lineamientos de Organización del Estado, se entiende por “órgano” únicamente a las unidades de organización de primer y segundo nivel en una estructura; siendo en el caso de SUNAFIL, concluyéndose que:

Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala evidencia que la propia DGDNCR en la Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR, contempla la necesidad de evitar que exista una conducta arbitraria por parte de la Administración y, consecuentemente, la necesidad de garantizar la imparcialidad del órgano que conoce y decide el pedido de ampliación del plazo de caducidad.

Esta Sala ha sostenido desde un inicio, en clara referencia al concepto de imparcialidad objetiva establecido en el fundamento 48 de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente N° 6149-2006-AA/TC, que en aquellos supuestos en los cuales la tramitación del procedimiento y a su vez la resolución o ampliación del plazo de caducidad recaen en la misma autoridad, se produce una vulneración a la figura de separación de autoridades que se ha venido impulsando a través de las modificatorias a la Ley del Procedimiento Administrativo General, a través del Decreto Legislativo N° 1272, plasmada a través del numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG. Cabe señalar que la propia exposición de motivos del decreto en mención sostiene que la separación de autoridades “deviene en absolutamente indispensable en la realidad, por los múltiples problemas existentes al respecto […]”10.

Este criterio también es recogido de la Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR, al señalarse en el punto 39 que “no podría considerarse que quien instruye el procedimiento sancionador solicite y decida sobre su propia petición de plazo”, en clara referencia en la separación de estos dos órganos; y concluyéndose en el punto 50 de la referida opinión jurídica que “la potestad para declarar la ampliación del plazo del procedimiento sancionador, y por ende del plazo de caducidad a que se refiere el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG, debe recaer en el órgano resolutor o decisor de cada entidad”, sin contemplarse en esta conclusión a aquellos supuestos en los cuales las actuaciones del procedimiento administrativo sancionador se encuentran bajo los alcances del propio órgano resolutor.

Estando a lo expuesto, si la Sub Intendencia de Resolución pudiese prorrogar el propio plazo que ostenta para evitar la caducidad, tendría todos los incentivos para prorrogar

En ese sentido, se aprecia que, si bien el Proveído S/N (que amplía el plazo del procedimiento sancionador) fue notificado de manera previa al vencimiento del plazo para resolver el procedimiento, debe tenerse en cuenta que éste debe ser emitido por un órgano imparcial. La posterior “subsanación” del Proveído por medio de la Resolución de sanción no solo conlleva a mantener esta situación de imparcialidad, sino que contraviene el principio de legalidad y debido procedimiento invocado por la impugnante, al pretender fundamentar a posteriori y otorgarle la formalidad de “resolución” a un acto administrativo debidamente notificado.

Consecuentemente, se aprecia por un lado que el Proveído S/N, que dispuso la ampliación del plazo, no ha sido emitido respetando el principio de imparcialidad, como una manifestación del debido procedimiento, conforme a lo expresado en los numerales precedentes, por lo que incurre en la causal de nulidad dispuesta en el numeral 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG11.

Ahora bien, tomando en cuenta la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo, y evidenciándose que el Proveído S/N, incurre en causal de nulidad, corresponde a esta instancia declarar su nulidad.

Esta Sala ha sostenido uniformemente que la autoridad competente que resuelva el pedido de ampliación de plazo debe emitir una resolución debidamente motivada y fundamentada, no siendo suficiente las fórmulas retóricas referidas a la “excesiva carga” o “la necesidad de un análisis minucioso”.

La Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR, confirma esta postura, al señalarse en el punto 31 que “el órgano competente (debe) emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento”, reiterándose en el punto 49 que “la Administración tiene el deber de sustentar debidamente las

En ese sentido, Proveído S/N, de fecha 07 de julio de 2021, emitido por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, tampoco se encontraría conforme con estos alcances, al contravenir lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG.

Sobre la nulidad, cabe precisar que el artículo 213 del TUO de la LPAG, dispone que en cualquiera de los casos enumerados en el artículo 10 de dicha norma puede declararse de oficio la nulidad de los actos administrativos, aun cuando hayan quedado firmes, siempre que agravien el interés público o lesionen derechos fundamentales. Además de declarar la nulidad, la autoridad puede resolver sobre el fondo del asunto de contarse con los elementos suficientes para ello.

En este caso, este extremo sólo puede ser objeto de reconsideración. Ahora, cuando no sea posible pronunciarse sobre el fondo del asunto, se dispone la reposición del procedimiento al momento en que el vicio se produjo. En caso de declaración de nulidad de oficio de un acto administrativo favorable al administrado, la autoridad, previamente al pronunciamiento, le corre traslado, otorgándole un plazo no menor de cinco (5) días para ejercer su derecho de defensa.

La facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos prescribe en el plazo de dos (2) años, contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos, o contado a partir de la notificación a la autoridad administrativa de la sentencia penal condenatoria firme, en lo referido a la nulidad de los actos previstos en el numeral 4 del artículo 10 del TUO de la LPAG.

En consecuencia, tomando en cuenta la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo, y evidenciándose que el Proveído S/N, incurre en causal de nulidad y no constituye un acto favorable al administrado, además de no haber transcurrido dos (02) años desde su emisión o fecha que haya quedado consentido, corresponde a esta instancia declarar su nulidad, no resultando procedente la ampliación de plazo contenida en la misma, y como consecuencia, pronunciarse sobre el fondo del asunto de contarse con los elementos suficientes para ello.

Cabe precisar que la Resolución de Sub Intendencia N° 708-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE3, fue notificada con fecha 31 de agosto de 2021, cuando el procedimiento

En efecto, la Resolución de Sub Intendencia N° 708-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE3, de fecha 27 de agosto de 2021, que resuelve en primera instancia administrativa el presente procedimiento, fue notificada a la impugnante, el 31 de agosto del 2021, esto es, con posterioridad al plazo máximo, señalado en el párrafo precedente.

Al respecto, el ítem 7.1.1.6 del punto 7.1 del numeral 7 de la Directiva 001-2017- SUNAFIL/INII17, Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo, aprobado mediante Resolución de Superintendencia N° 171- 2017- SUNAFIL, señala que la caducidad es declarada de oficio o a pedido de parte, siendo que en el supuesto que la infracción no hubiera prescrito, la autoridad competente evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador.

(Se notifica la Imputación de cargos y Acta de Infracción) 14.07.2021 Culmina el plazo máximo para resolver el procedimiento sancionador

Se notifica la Resolución de Sub Intendencia Fin del cómputo del plazo 9 meses al 14.07.2021 Inicio del cómputo de plazo 15.07.2021 La caducidad operó (al día siguiente hábil del plazo máximo para resolver)

Por tanto, corresponde declarar la caducidad del procedimiento administrativo sancionador recaído en el presente expediente sancionador, disponiendo su archivo; careciendo de objeto pronunciarse sobre los demás argumentos esgrimidos por la impugnante en su recurso de revisión.

Se debe precisar que la declaración de caducidad que efectúa la Sala no supone la nulidad de toda la actuación realizada por las instancias precedentes, sino que, en virtud de los numerales 4 y 5 del artículo 259° del TUO de la LPAG, determinadas actuaciones mantienen su validez. En concreto, la declaración de caducidad no afecta las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios actuados.

Así también las medidas preventivas, correctivas y cautelares dictadas se mantienen vigentes durante el plazo de tres (3) meses adicionales en tanto se disponga el inicio del nuevo procedimiento sancionador, luego de lo cual caducan, pudiéndose disponer nuevas medidas de la misma naturaleza en caso se inicie el procedimiento sancionador. Además, la autoridad competente conforme al Sistema, en caso la infracción no hubiera prescrito, evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador.

Finalmente, evidenciándose la causal de nulidad en el Proveído S/N, de fecha 07 de julio de 2021, corresponde remitir los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo, a fin que disponga hacer efectiva la responsabilidad del emisor de conformidad con el TUO de la LPAG.