| Resolución N° | 0417-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 382-2021-SUNAFIL/IRE-LAM |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE LAMBAYEQUE |
| Impugnante | Norlab E.I.R.L |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 213-2021- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Lambayeque |
| Fecha | 03 de mayo de 2022 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 591-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 12 de agosto de 2021, notificada el 16 de agosto de 2021, emitido por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lambayeque y la de los sucesivos en el procedimiento sancionador recaído en el expediente sancionador N° 382-2021-SUNAFIL/IRE-LAM, en consecuencia, RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- Devolver los actuados a la Intendencia Regional de Lambayeque, para que proceda de acuerdo a sus atribuciones y conforme a lo señalado en el fundamento 6.31 de la presente resolución. TERCERO.- Notificar la presente resolución a NORLAB E.I.R.L., y a la Intendencia Regional de Lambayeque, para sus efectos y fines pertinentes.
18 TUO de la LPAG, “Artículo 13.- Alcances de la nulidad 13.1 La nulidad de un acto sólo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estén vinculados a él. (…)”
CUARTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 651-2021-SUNAFIL/IRE-LAM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 318-2021-SUNAFIL/IRE-LAM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva.
Que, mediante Imputación de cargos N° 385-2021/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, del 30 de junio de 2021, notificado el 05 de julio de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (Sub materia: Vacaciones), Remuneraciones (Sub materia: Pago de remuneración-Sueldos y salarios). 20555195444 soft 20555195444 soft
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final N° 391-2021/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, de fecha 16 de julio de 2021 (en adelante, el informe final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lambayeque, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 591-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 12 de agosto de 2021, notificada el 16 de agosto de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 2,200.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no facilitar la información requerida por el inspector de trabajo actuante, para el día 22 de abril de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 1,100.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no facilitar la información requerida por el inspector de trabajo actuante, para el día 28 de abril de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 1,100.00.
Con fecha 06 de setiembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 591-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, argumentando lo siguiente:
- Dentro del plazo establecido, cumplió con presentar en formato PDF la documentación solicitada. La información fue remitida desde el correo corporativo: contadores@estudiorosales.com al correo electrónico gchira@sunafil.gob.pe. En ese sentido, no corresponde la aplicación de la sanción.
Mediante Resolución de Intendencia N° 213-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, de fecha 03 de noviembre de 20212, la Intendencia Regional de Lambayeque declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Queda acreditada la existencia de las constancias correspondientes donde el inspector actuante sustenta el haber remitido los requerimientos a la casilla electrónica del sujeto inspeccionado, demostrándose que el procedimiento se siguió en forma regular, ello porque la notificación se entiende como válidamente efectuada con el depósito del documento en la casilla electrónica asignada al usuario.
ii. Se desprende que la inspeccionada, en atención a las medidas de requerimientos de información, notificadas mediante la casilla electrónica los días 19 y 23 de abril de 2021, no presento en el plazo otorgado por el inspector comisionado, la información requerida. Si bien es cierto, que la impugnante señala que presentó la documentación solicitada al correo electrónico gchira@sunafil.gob.pe, resulta precisar que, de acuerdo a los señalado en la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII denominada “DIRECTIVA SOBRE EL EJERCICIO DE LA FUNCION INSPECTIVA” y el PROTOCOLO N° 005-2020- SUNAFIL/INII citados, si el sujeto inspeccionado no cumple con presentar la información requerida en la forma y modalidad solicitada, teniendo en cuenta el
2 Notificada a la impugnante el 08 de noviembre de 2021, véase folio 62 del expediente sancionador.
estado de emergencia sanitaria y nacional vigente, incurre en infracción a la labor inspectiva, tipificada en el presente caso en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
Con fecha 24 de noviembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lambayeque el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 213- 2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE.
La Intendencia Regional de Lambayeque admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorandum-001077-2021- SUNAFIL/IRE-LAM, recibido el 03 de diciembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.
6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RLGIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE NORLAB E.I.R.L.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que NORLAB E.I.R.L., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 213-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE que confirmó la sanción impuesta de S/ 2,200.00 por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 09 de noviembre de 2021.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por NORLAB E.I.R.L.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 24 de noviembre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 213-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE señalando los siguientes alegatos:
- Con fecha 22 de abril de 2021 a las 13:36 horas, se da cumplimiento a lo requerido por el Inspector de trabajo, información que fue enviada desde el correo corporativo del inspeccionado, contadores@estudiorosales.com al correo corporativo del funcionario público de la Intendencia Regional de Lambayeque, gchira@sunafil.gob.pe, con asunto: notificación del requerimiento de información- 0.I. 651-2021-SUNAFIL/IRE-LAM y adjuntándose en PDF la documentación solicitada; nombre del archivo “Documentos Solicitados -SUNAFIL-NORLAB EIRL.pdf”. - En ningún momento se negaron a entregar la información solicitada.
- La información fue enviada en merito a que el mismo Inspector indico su correo corporativo para la entrega de información y en virtud del principio de buena fe, las autoridades y los particulares presumirán el comportamiento leal y fiel de unos y otros en el ejercicio de sus competencias, derechos y deberes. - La resolución de sala plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, en el fundamento 23 establece que “cuando el inspector requiera la exhibición de información bajo una de las Modalidades mencionadas y se le alcance documentación bajo un soporte distinto al requerido, será de cargo del inspector el justificar —de rechazar tal exhibición— porque no resulta satisfactoria para la práctica de la inspección del trabajo”.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre los requerimientos de información
Sobre el particular, el numeral 1.8 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG que regula al Principio de Buena Fe Procedimental establece lo siguiente: “La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”.
De acuerdo al artículo 1° de la LGIT, las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales. Asimismo, “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad.8
Asimismo, conforme al numeral 3 del artículo 5 de la LGIT, en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados están investidos de autoridad y facultados de proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observen correctamente, y en particular, para requerir información al sujeto inspeccionado, situación que se condice con lo dispuesto en el literal d) del artículo 12 del RLGIT que precisa que, en cumplimiento de las ordenes de inspección recibidas, los inspectores de trabajo iniciaran las actuaciones de investigación, entre otras modalidades, mediante el requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica (énfasis añadido).
8 TUO de la LPAG, Título Preliminar, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fi n de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”
Del mismo modo, numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece: “Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.
En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT, “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”. Por lo que, queda entendido que constituye una obligación ineludible de los empleadores, el colaborar con el desarrollo de las actuaciones inspectivas, coadyuvando a que las mismas se logren desarrollar en atención a su finalidad, esto es, la verificación del cumplimiento de las normas sociolaborales y/o en materia de seguridad y salud en el trabajo.
Asimismo, el artículo 11 de la LGIT establece que “Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).
De acuerdo a lo dispuesto en el numeral 7.11.3 del ítem 7.11 “REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN POR MEDIO DE SISTEMAS DE COMUNICACIÓN ELECTRÓNICA” de la directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII denominada “DIRECTIVA SOBRE EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN INSPECTIVA”, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 031-2020- SUNAFIL, del 3 de febrero de 2020, se dispone que: “Si el sujeto inspeccionado no cumple con proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, incurre en infracción a la labor inspectiva, según lo previsto por el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, siempre que haya sido válidamente notificado según lo establecido en el TUO de la LPAG”.
Asimismo de acuerdo a lo señalado en el numeral 7.7.2 de la versión 02 del Protocolo N° 005-2020-SUNAFIL/INII “PROTOCOLO SOBRE EL EJERCICIO DE LA INSPECCIÓN DEL TRABAJO, DENTRO DEL MARCO DE LA DECLARATORIA DE EMERGENCIA SANITARIA Y
NACIONAL POR LAS GRAVES CIRCUNSTANCIAS QUE AFECTAN LAS ACTIVIDADES LABORALES Y ECONÓMICAS A CONSECUENCIA DEL CORONAVIRUS (COVID 19) EN EL TERRITORIO NACIONAL, aprobado por Resolución de Superintendencia N° 103-2020- SUNAFIL, de fecha 12 de julio de 2020, se dispone que, “7.7.2. Si se verifica que el sujeto inspeccionado se niega a proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, incurre en la infracción a la labor inspectiva prevista por el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT”.
Es pertinente recordar que el artículo 36 de la LGIT9 establece que el comportamiento subsumible dentro de las infracciones a la labor inspectiva “puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario” (énfasis añadido).
El tipo administrativo contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, está orientada a sancionar una negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes el facilitar la información y documentación necesaria; no una mera omisión o falta de respuesta, sino una conducta claramente establecida en la que la impugnante o su representante se niegan a entregar la información solicitada.
Así, corresponde analizar el cumplimiento del principio de tipicidad10. Sobre el particular, recuerda la doctrina que “el mandato de tipificación que este principio conlleva, no solo se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad administrativa cuando instruye un procedimiento sancionador y debe realizar la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”11.
En el caso en particular, del expediente inspectivo se verifica que:
9 LGIT, “Artículo 36.- Infracciones a la labor inspectiva Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: 1. La negativa injustificada o el impedimento a que se realice una inspección en un centro de trabajo o en determinadas áreas del mismo, efectuado por el empleador, su representante o dependientes, trabajadores o no de la empresa, por órdenes o directivas de aquél. El impedimento puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario. Constituye acto de obstrucción, obstaculizar las investigaciones del inspector y obstaculizar o impedir la participación del trabajador o su representante o de los trabajadores o la organización sindical (…). 10 TUO de la LPAG, “Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa: La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales (…) 4. Tipicidad. - Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda. En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras”. 11 MORÓN URBINA, “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.” Lima: Gaceta Jurídica Editores. 4 edición. Tomo II., p. 421.
- A folio 02 se aprecia el documento denominado “Requerimiento de información para las actuaciones inspectivas de investigación”, de fecha 19 de abril de 2021, notificado por casilla electrónica; otorgando el plazo máximo de tres (03) días hábiles, bajo apercibimiento de sanción en caso de incumplimiento, para presentar la siguiente documentación: “1) Documento de representación legal; 2) Declaración jurada de correo electrónico y del número designado para los efectos de comunicaciones y notificaciones; 3) Acreditar acogimiento al régimen especial en el que se encuentra; 4) Formularios del PDT 601 - Planilla Electrónica (PLAME) con la información declarada sobre remuneraciones de los trabajadores, así como la constancia de presentación del PDT respectivo, por los períodos de 02/2021 y 03/2021; 5) Formularios R01 y R02 - Planilla Electrónica (PLAME) con la información declarada sobre los trabajadores por los períodos de 02/2021 y 03/2021; 6) Acredite las boletas de pago de los trabajadores por los periodos de 02/2021 y 03/2021; 7) Acredite el pago íntegro y oportuno de la remuneración, a favor de los trabajadores que se detallan por los periodos de 02/2021 y 03/2021; 8) Acredite el pago de las vacaciones a favor de sus trabajadores por el período 2019-2020; 9) Acredite el goce (descanso) de las vacaciones a favor de sus trabajadores por el período 2019-2020; 10) De ser el caso y estar acogido algún régimen especial sírvase acreditar ello”. El plazo para dar cumplimiento al requerimiento de información se cumplía el día 22 de abril de 2021.
- A folio 04 se aprecia el documento denominado “Requerimiento de información para las actuaciones inspectivas de investigación”, de fecha 23 de abril de 2021, notificado por casilla electrónica; otorgando el plazo máximo de tres (03) días hábiles, bajo apercibimiento de sanción en caso de incumplimiento, para presentar la siguiente documentación: 1) De ser el caso y estar acogido algún régimen especial sírvase acreditar ello; 2) Acredite el pago de las vacaciones a favor de sus trabajadores por el período 2019-2020; 3) Acredite el goce (descanso) de las vacaciones a favor de sus trabajadores por el período 2019-2020; 4) Documento de representación legal del apoderado y/o representante o persona encargada de la diligencia (quien remite documentación desde su correo corporativo), con quien se efectuarán las coordinaciones y recepción de información correspondiente. En caso el empleador estar constituida como persona jurídica deberá presentar la vigencia de poder del representante legal; 5) Declaración Jurada del correo electrónico y del número telefónico designado por ustedes, para los efectos de las comunicaciones y notificaciones relacionadas a la orden de inspección comisionada; 6) De ser el caso acredite el acogimiento al régimen especial en el que se encuentre; 7) Formularios del PDT 601 - Planilla Electrónica (PLAME) con la información declarada sobre remuneraciones de los trabajadores, así como la constancia de presentación del PDT respectivo, por los períodos de 02/2021 y 03/2021; 8) Formularios R01 y R02 - Planilla Electrónica (PLAME) con la información declarada sobre los trabajadores por los períodos de 02/2021 y 03/2021; 9) Acredite las boletas de pago de los trabajadores
por los periodos de 02/2021 y 03/2021; 10) Acredite el pago íntegro y oportuno de la remuneración, a favor de los trabajadores que se detallan por los periodos de 02/2021 y 03/2021. El plazo para dar cumplimiento al requerimiento de información se cumplía el día 28 de abril de 2021.
- Asimismo, conforme se verifica del numeral 4.2 del acta de infracción, el inspector comisionado dejo constancia que la impugnante no cumplió con remitir la información solicitada en ambas oportunidades. Asimismo, conforme se verifica del numeral 4.3 de la misma acta, el inspector comisionado dejo constancia de la imposibilidad de poder continuar con las actuaciones inspectivas, dejando a salvo el derecho de los trabajadores afectados en cuanto corresponda, con la finalidad de recurrir a la vía jurisdiccional competente, de ser necesario.
Asimismo, como ha señalado la impugnante en su recurso de revisión y en los descargos presentados en el presente procedimiento administrativo sancionador, cumplió con remitir la información solicitada el día 22 de abril de 2021, mediante correo electrónico, remitido al correo institucional del inspector comisionado12, conforme se verifica de la siguiente figura: Figura N° 01:
Sobre el particular, es oportuno señalar que, mediante Resolución de Sala Plena N° 002- 2021-SUNAFIL/TFL, publicado el 18 de noviembre de 2021, el tribunal ha establecido el siguiente precedente de observancia obligatoria:
“19. Por tanto, teniendo en cuenta las amplias facultades que el ordenamiento jurídico reconoce a los fiscalizadores, la inspección del trabajo podrá requerir al sujeto inspeccionado, mediante una medida de requerimiento, la presentación de información en formato físico o digital. No existiendo una predeterminación obligatoria sobre la forma o modalidad de entrega, por lo que el requerimiento de información, bajo uno u otro soporte, deberá regirse por los principios de razonabilidad y buena fe procedimental. (…)
23. Por consiguiente, cuando el inspector requiera la exhibición de información bajo una de las modalidades mencionadas y se le alcance documentación bajo un soporte distinto al requerido, será de cargo del inspector el justificar —de rechazar tal exhibición— porque no resulta satisfactoria para la práctica de la inspección del trabajo. Asimismo, el administrado deberá expresar las razones por
12 Folio 50 del expediente sancionador.
las cuales presenta la documentación en formato distinto al requerido por el inspector originalmente. En tal supuesto, el inspector actuante deberá explicar las razones operativas por las que el medio elegido por el sujeto inspeccionado, en atención a lo solicitado en la medida de requerimiento de información, no resulta idóneo o, cuando así ocurra, resulte un acto de mala fe procedimental.”
En ese entendido, del acta de infracción no se verifica que el comisionado haya fundamentado porque la información remitida a su correo electrónico no resulta satisfactoria para los fines de sus actuaciones inspectivas; es más, de la verificación del contenido de la referida acta, no se evidencia referencia alguna a dicho correo y a la documentación presentada en el mismo, incumpliéndose con el precedente obligatorio antes referido. Asimismo, de la resolución de Sub Intendencia tampoco se evidencia referencia al referido correo, así como tampoco referencia al precedente antes citado.
En ese entendido, debemos señalar que el debido procedimiento exige la debida motivación del acto administrativo, entendido como una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.
Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.
En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material13.
13 “TUO de la LPAG, “Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.
En esta misma línea, el Tribunal Constitucional precisa lo siguiente en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-PA/TC:
“El derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican”.
Asimismo, Guzmán Napurí14, señala que “la falta de motivación equivale a una falta de fundamentación y afecta la validez del acto, ya que la Administración Pública no puede obrar arbitrariamente. Las decisiones de las entidades deben expresar los motivos de hecho y de derecho que concurren para determinar la legitimidad del acto. Por dicha razón, la ausencia de motivación constituye un vicio transcendente, que no es susceptible de enmienda, no siendo posible la aplicación de la conservación del acto” (énfasis añadido).
En el caso en particular, se advierte la inadecuada motivación de la Resolución de Sub Intendencia N° 591-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, en lo referente a la no referencia ni valoración de los documentos remitidos por la impugnante en el correo de fecha 22 de abril de 2021, así como en la inaplicación del precedente vinculante antes referido.
En consideración a lo señalado, resulta de aplicación lo previsto en el artículo 213° del TUO de la LPAG, que establece:
“Artículo 213.- Nulidad de oficio 213.1 En cualquiera de los casos enumerados en el artículo 10, puede declararse de oficio la nulidad de los actos administrativos, aun cuando hayan quedado firmes, siempre que agravien el interés público o lesionen derechos fundamentales. 213.2 La nulidad de oficio solo puede ser declarada por el funcionario jerárquico superior al que expidió el acto que se invalida. Si se tratara de un acto emitido por una autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad es declarada por resolución del mismo funcionario”.
De la norma señalada se evidencia que la autoridad administrativa, en cualquiera de los supuestos de nulidad previstos en el artículo 10 del TUO de la LPAG, se encuentra facultada para declarar de oficio la nulidad de sus actos administrativos, siempre que, con su concurrencia, agravien el interés público15 o lesionen derechos fundamentales16. Por su
En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”. 14 GUZMÁN NAPURÍ, Christian. Manual del Procedimiento Administrativo General. 3era ed. Lima: Instituto Pacifico, 2017. p. 348. 15 Se ha de entender que al interés público la presencia de intereses individuales coincidentes y compartidos por un grupo cuantitativamente preponderante de individuos, lo que da lugar, de ese modo a un interés público que surge como un interés de toda la comunidad. (Escola, Héctor J. “El interés público como fundamento del Derecho Administrativo. Buenos Aires: ediciones Depalma, 1989. p. 238”) 16 Si el fin último de todo Estado Constitucional es el del reconocimiento y la tutela de los derechos fundamentales, entonces la vulneración de estos derechos no puede quedar indemne y, por ende, debe ser revertida incluso de oficio por la misma Administración Pública. (Exposición de motivos del Decreto Legislativo N° 1272)
parte, el Tribunal Constitucional en el fundamento 4 de la sentencia recaída en el expediente N° 0884-2004-AA/TC establece: “Tal como lo exige el artículo 202° numeral 202.1 de la Ley del Procedimiento Administrativo General. Efectivamente (…) no basta que los actos administrativos objeto de la potestad de nulidad de oficio estén afectados por vicios graves que determinen su invalidez absoluta, sino que, además, deben agraviar el interés público, lo que trasciende el estricto ámbito de los intereses de los particulares destinatarios del acto viciado porque se exige que para ejercer la potestad de nulificar de oficio sus propios actos la Administración determine, previa evaluación, el perjuicio para los intereses públicos que le compete tutelar o realizar”.
Por tanto, verificados los principios del procedimiento administrativo antes referidos, contenidos en el Título Preliminar del TUO de la LPAG, esta Sala ha identificado que la Resolución de Sub Intendencia N° 591-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 12 de agosto de 2021, debe ser declarada nula, en aplicación de lo previsto en el inciso 2 del artículo 10 de la norma en desarrollo17.
Sobre la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo
El artículo 15° de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Complementando lo antedicho, el artículo 14° del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”.
Precisa además que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.
En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del PAS que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.
Según se señaló previamente, es indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral -tanto adjetiva como sustantiva- así como vele por la
17 TUO de la LPAG, “Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14”.
uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo y del procedimiento administrativo sancionador.
Por tanto, al apreciar la vulneración de principios del procedimiento administrativo, según fue invocado por la impugnante, el Tribunal se encuentra en la obligación de revisar el cumplimiento de esta normativa adjetiva en materia sociolaboral. Cabe resaltar que la normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujeto del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídica procedimental establecida en el marco del procedimiento administrativo sancionador.
En consecuencia, esta Sala ha identificado el supuesto de nulidad de la Resolución de Sub Intendencia N° 591-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 12 de agosto de 2021, notificada el 16 de agosto de 2021, debiéndose retrotraer lo actuado hasta la fecha en la cual se producen las actuaciones que derivaron la nulidad invocada, siendo nulas las actuaciones posteriores, de conformidad con el numeral 1 del artículo 13 del TUO de la LPAG18, incluyendo dentro de estos alcances, a la Resolución de Intendencia N° 213-2021- SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE.
Finalmente, corresponde remitir los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo, a fin de que, de estimarlo conveniente, disponga hacer efectiva la responsabilidad del emisor, de acuerdo al TUO de la LPAG.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 591-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 12 de agosto de 2021, notificada el 16 de agosto de 2021, emitido por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lambayeque y la de los sucesivos en el procedimiento sancionador recaído en el expediente sancionador N° 382-2021-SUNAFIL/IRE-LAM, en consecuencia, RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- Devolver los actuados a la Intendencia Regional de Lambayeque, para que proceda de acuerdo a sus atribuciones y conforme a lo señalado en el fundamento 6.31 de la presente resolución. TERCERO.- Notificar la presente resolución a NORLAB E.I.R.L., y a la Intendencia Regional de Lambayeque, para sus efectos y fines pertinentes.
18 TUO de la LPAG, “Artículo 13.- Alcances de la nulidad 13.1 La nulidad de un acto sólo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estén vinculados a él. (…)”
CUARTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
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