Norex Energía S.A — Res. 922-2026

Mediante Orden de Inspección N° 273-2021-SUNAFIL/INSSI, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia de seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SST), que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 095-2021-SUNAFIL/INSSI (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del literal c) del artículo 12° de la Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 586-2022-SUNAFIL/ILM/AI2, notificada el 14 de marzo de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la Autoridad Instructora II emitió el Informe Final de Instrucción N° 1121-2022-SUNAFIL/ILM/AI2, notificado el 09 de junio de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción 2 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 1449-2022-SUNAFIL/ILM/SISA2, notificada el 14 de diciembre de 2022, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 03 de enero de 2023, la impugnante presentó recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1449-2022-SUNAFIL/ILM/SISA2.

Mediante Resolución de Intendencia N° 1050-2023-SUNAFIL/ILM, notificada el 14 de agosto de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante y confirmó la sanción contra la administrada.

Con fecha 05 de setiembre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1050- 2023-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, recibido el 03 de mayo de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 206° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 006-2026-JUS y modificatorias (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de

Así, el artículo 49° de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55° del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17° del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico- procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional8.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que NOREX ENERGIA S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1050-2023-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por NOREX ENERGIA S.A.

Debe observarse la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 207 del TUO de la LPAG, establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, el artículo 49 con la siguiente redacción:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT, establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en los puntos 3.4 de la presente resolución.

Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, establece que éste tiene por finalidad:

Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre estas se han producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente.

De acuerdo al artículo 1 de la LGIT, las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan para garantizarse el cumplimiento de las normas sociolaborales.

Por su parte, el numeral 1 del artículo 4 de la LGIT, establece lo siguiente:

Asimismo, el numeral 1 del articulo 5 de la LGIT, establece lo siguiente

Cabe precisar que, los empleadores tienen la obligación de prestar colaboración a la tarea de los Inspectores de Trabajo en cuanto les sea requerido, a fin de que puedan cumplir con la finalidad de las actuaciones inspectivas, conforme lo establece el literal c) del articulo 9 de la LGIT.

En tal sentido, resulta claro para esta Sala, que el inspector actuante tiene la potestad otorgada por ley, de desarrollar sus actuaciones en los lugares donde se ejecute la prestación laboral. Y en virtud de esta atribución, la visita de inspección se realiza sin necesidad de previo aviso, a cualquier hora del día o de noche. Además, podrá efectuarse más de una visita sucesiva, conforme al artículo 11 de la LGIT y el literal a) del numeral 12.1 del artículo 12 del RLGIT. Y en ellas, debe contar con la colaboración por parte de los empleadores.

En el presente caso, el inspector comisionado ha dejado constancia en el numeral 4.5 del acta de infracción, sobre la falta de colaboración con la inspección del trabajo, en el siguiente detalle:

Sobre lo anterior, la impugnante argumenta en su recurso de revisión y en el transcurso del procedimiento sancionador, que no hubo una obstrucción a la labor inspectiva, en tanto la empresa contaba con un protocolo para el ingreso a las plataformas de trabajo. El protocolo Sanitario (OI-HS-49) justifico la adopción de medidas por parte de la empresa para salvaguardar la integridad de sus instalaciones y la integridad del personal y terceros que accedan a las instalaciones.

En este punto, es pertinente citar que el Tribunal de Fiscalización Laboral ha emitido la Resolución de Sala Plena N° 001-2022-SUNAFIL/TFL, publicada en el diario oficial El Peruano en fecha 04 de febrero de 2022, la cual contiene los siguientes criterios de observancia obligatoria:

Del citado precedente citado anteriormente, podemos determinar como criterio relevante que en las visitas inspectivas, los inspectores pueden ingresar sin previo aviso y son los propios inspectores quienes determinan los riesgos, la necesidad de inducciones, equipos de protección personal y/o acompañamiento; por ello, el empleador no puede condicionar o negar el acceso alegando protocolos internos o falta de personal. Si el ingreso se niega o se dilata directa o indirectamente, se configura obstrucción a la labor inspectiva (infracción muy grave); y aun cuando el inspector posponga la visita, si luego se comprueba que no hubo justificación real o documentada para impedir el ingreso, también hay obstrucción. La decisión sobre requerir acompañamiento es del inspector y la visita es válida incluso sin la presencia del empleador.

Así pues, corresponde señalar que el empleador se encuentra facultado para implementar medidas internas de seguridad y salud en el trabajo dirigidas a prevenir riesgos dentro de sus instalaciones. No obstante, dichas medidas deben ejercerse de manera compatible con las facultades legalmente atribuidas a la Inspección del Trabajo y no pueden constituirse en un mecanismo que impida, restrinja o condicione el ejercicio de la función inspectiva.

En ese sentido, el numeral 46.1 del artículo 46 del RLGIT tipifica como infracción muy grave los actos que impliquen impedir el ingreso o permanencia de los inspectores de trabajo en los centros o lugares sujetos a inspección, afectando el ejercicio de las facultades conferidas por la Ley General de Inspección del Trabajo.

Asimismo, mediante la Resolución de Sala Plena N.º 001-2022-SUNAFIL/TFL, precedente de observancia obligatoria, el Tribunal de Fiscalización Laboral ha establecido que corresponde al propio inspector de trabajo, en atención a la formación técnica y especializada que posee para el ejercicio de sus funciones, evaluar las condiciones de seguridad existentes y determinar si resulta procedente ingresar al centro de trabajo o adoptar las medidas necesarias para el desarrollo de la actuación inspectiva. En consecuencia, el sujeto inspeccionado no puede sustituir dicho juicio técnico ni impedir el ingreso del inspector bajo el argumento de aplicar protocolos internos de seguridad.

Las facultades de ingreso, permanencia y verificación reconocidas a los inspectores de trabajo por la LGIT son potestades de derecho público, indisponibles para el administrado. En consecuencia, ninguna disposición interna de la empresa —sea un protocolo sanitario, un reglamento interno o una política corporativa— puede restringir, modificar o condicionar el ejercicio de dichas potestades, pues ello implicaría subordinar el ejercicio de una competencia legalmente atribuida a la Administración a la voluntad unilateral del inspeccionado, en abierta contradicción con el principio de legalidad y con la eficacia de la función inspectiva

Bajo dicho criterio, la implementación de un protocolo sanitario o de seguridad no habilita al empleador para restringir el acceso del inspector a las instalaciones ni para supeditar el ejercicio de la función inspectiva a una evaluación unilateral realizada por la propia empresa respecto de los riesgos existentes. En consecuencia, la negativa de ingreso del inspector al centro de trabajo sustentada en la aplicación del Protocolo Sanitario OI-HS-49 resulta injustificada, por tanto, configura una obstrucción al ejercicio de la función inspectiva y se subsume en la infracción muy grave prevista en el numeral 46.1 del artículo 46 del RLGIT.

Respecto del argumento del recurso de revisión referido a la presunta afectación al debido procedimiento por no haberse determinado adecuadamente el número de trabajadores afectados, corresponde señalar que dicho agravio carece de sustento. Ello, por cuanto el numeral 48.1-C del artículo 48 del RLGIT establece expresamente que, tratándose de la infracción muy grave prevista en el numeral 46.1 del artículo 46 del RLGIT, para efectos del cálculo de la multa se considera como número de trabajadores afectados al total de trabajadores de la empresa.

En ese sentido, la propia norma ha establecido una regla especial para la cuantificación de la sanción, en atención a la naturaleza de la conducta infractora. En consecuencia, para la configuración de la infracción y la determinación de la sanción no resulta jurídicamente exigible identificar el número de trabajadores existentes en el centro de trabajo objeto de inspección, pues la propia disposición reglamentaria sustituye dicho criterio por el total de trabajadores de la empresa. Por ello, no se advierte vulneración alguna al debido procedimiento ni a las reglas para la determinación de la multa, correspondiendo desestimar el agravio formulado.

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece lo siguiente:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2 que “si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a la identificada dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

Así las cosas, corresponde indicar que la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una disposición ordenada por el servidor -inspector de trabajo- que puede tener como objeto el revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador (medida de requerimiento en modalidad de subsanación de una infracción determinada por la inspección del trabajo), existiendo otra variante por la que los inspectores conminan al sujeto inspeccionado a adecuar su comportamiento a lo prescrito en las normas de trabajo (medida de requerimiento en modalidad de rectificación de una infracción determinada por la inspección del trabajo).

Por ello, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicada el 06 de mayo de 2022, en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

En este caso, parte de los argumentos del recurso de revisión resumidos en el numeral V de la presente Resolución, se refieren al cumplimiento de obligaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo; el cual, conforme a lo precisado por el precedente de observancia obligatoria, no es posible invadir una competencia administrativa vedada, por cuanto, tales infracciones están calificadas como “graves” y han adquirido firmeza con la notificación de la Resolución de Intendencia.

Es oportuno señalar que, este Tribunal mediante Resolución de Sala Plena N° 001-2021- SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, señalando: “Los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Por lo que, su configuración se efectúa independientemente de las infracciones al ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de seguridad y salud en el trabajo, que se detecten.

Estando a lo señalado, se debe tener en cuenta que, respecto a las infracciones que son materia de corrección de las conductas antijurídicas en la medida inspectiva de

Ahora bien, de autos se observa que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 24 de mayo de 2021, ordenó a la inspeccionada que cumpla en un plazo máximo de tres (03) días hábiles, con la adopción de las medidas requeridas, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento, ordenando subsanar el incumplimiento de las normas en materia de seguridad y salud en el trabajo respecto a la materia Plan para la vigilancia, prevención y control del Covid19 en el trabajo.

Conforme consta de los hechos constatados del acta de infracción, la impugnante no acreditó el cumplimiento total de la medida inspectiva de requerimiento adoptada con fecha 24 de mayo de 2021. Por tanto, conforme a lo constatado por el inspector comisionado, se configuró la infracción al numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

En este punto corresponde invocar el precedente administrativo aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, publicada el 11 de junio de 2023 en el diario oficial El Peruano, referida a los elementos de la medida de requerimiento se dispuso:

En efecto, aunque la medida inspectiva de requerimiento pueda comprender diversos mandatos específicos, cada uno de éstos responde a un incumplimiento específico y constituye una obligación autónoma que debe ser cumplida de manera independiente. La eventual invalidez o cuestionamiento de alguno de los mandatos no compromete, por sí misma, la exigibilidad de los demás, siempre que éstos hayan sido emitidos conforme a la razonabilidad, el deber de colaboración y la buena fe procedimental; sin embargo, dicha autonomía no habilita a la Administración a exigir el cumplimiento de mandatos cuyo contenido resulte defectuoso, irrazonable o de imposible ejecución, pues ello afectaría la propia finalidad de la medida inspectiva de requerimiento. En esa línea, el administrado mantiene vigente su deber de colaboración previsto en el artículo 9° de la LGIT, lo que implica dar cumplimiento a las obligaciones válidamente dispuestas, incluso cuando pueda discrepar sobre algún extremo individual. Esta interpretación razonable y proporcional garantiza que la medida sea cumplida con su objetivo sin que la discusión sobre un mandato específico afecte la efectividad y validez de los demás.

En el presente caso, del análisis integral de la medida inspectiva de requerimiento se advierte que, si bien el personal inspectivo consignó las obligaciones en materia de relaciones laborales incumplidas cuyo cumplimiento debía acreditarse, así como las disposiciones normativas vinculadas, se omitió identificar de manera expresa y concreta el tipo infractor previsto en el RLGIT que resultaba aplicable frente a los incumplimientos advertidos. Tal individualización normativa constituye un elemento esencial de la medida, en tanto el artículo 14° de la LGIT dispone que tal medida se reflejará por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, lo que implica la observancia estricta de estándares contenidos en la reglamentación aplicable.

En esa línea, la exigencia de consignar el tipo infractor no se deriva únicamente de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII Versión 2, denominada “Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva” aprobada por la Resolución de Superintendencia N° 216-2021- SUNAFIL10 (en adelante, la Directiva), sino que emana directamente del Principio de Legalidad y de lo establecido en el artículo 14° de la LGIT y del artículo 17° del RLGIT, los cuales supeditan la emisión de una medida a la comprobación previa de una infracción subsanable. La Directiva no introduce exigencias autónomas, sino que desarrolla el mandato legal de asegurar que toda medida de requerimiento detalle los hechos constitutivos del incumplimiento, las normas vulneradas y el tipo infractor por el cual el RLGIT tipifica dicha conducta infractora. En tal virtud, la observancia de la Directiva constituye una manifestación concreta del principio de legalidad y no un requisito meramente formal o accesorio.

En consecuencia, la omisión de identificar el tipo infractor aplicable impide que el administrado conozca de manera íntegra y clara la ilicitud que se le atribuye y, por ende, limita su posibilidad de anticipar las consecuencias jurídicas derivadas de un eventual incumplimiento. La ausencia de dicho elemento afecta directamente los Principios de

Debe considerarse que el encuadramiento jurídico preliminar —esto es, la identificación del tipo infractor en el que podría subsumirse la conducta advertida— constituye una actuación de especial relevancia, en tanto proyecta de manera inmediata los efectos de la potestad inspectiva sobre la esfera jurídica del administrado y define el marco jurídico de su eventual responsabilidad. La emisión de una medida inspectiva de requerimiento presupone que el personal inspectivo cuenta, al menos de manera indiciaria, con una hipótesis de antijuricidad susceptible de ser revertida por el sujeto inspeccionado. Por ello, no resulta compatible con el debido procedimiento que el tipo infractor sea incorporado recién en el Acta de Infracción, sin haber sido previamente comunicado al sujeto inspeccionado, pues ello lo expone a una imputación de responsabilidad sobre hechos cuyo encuadre jurídico desconocía al momento de evaluar el cumplimiento del mandato contenido de la medida.

En atención a lo expuesto, la omisión del tipo infractor sustantivo constituye un vicio trascendente que afecta el contenido y validez de la medida inspectiva de requerimiento, al impedir conocer la causa jurídica que justifica su emisión y, en consecuencia, desnaturalizar su finalidad preventiva y correctiva. Una medida carente de tipificación no permite al administrado identificar las ilicitudes previamente constatadas ni comprender las conductas cuya subsanación se le exige, careciendo así de la estructura mínima requerida para generar efectos jurídicos válidos.

Bajo dicho escenario, la medida inspectiva de requerimiento se configura como un mandato genérico desprovisto de los elementos esenciales que exige el principio de legalidad para dotarlo de validez y exigibilidad. En tal sentido, no resulta jurídicamente viable atribuir responsabilidad por su presunto incumplimiento, por cuanto la imposición de la infracción muy grave prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT depende de la validez de la medida que se afirma transgredida.

En consecuencia, corresponde dejar sin efecto la multa impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, al verificarse que esta se sustentó en una medida inspectiva emitida en contravención del principio de legalidad y carente de los elementos mínimos necesarios para su exigibilidad.

Respecto al exceso de plazo en el inicio del procedimiento administrativo sancionador, debemos precisar que el numeral 17.5 del artículo 17 del RLGIT precisa que una vez finalizadas las actuaciones de investigación o comprobatorias, y siempre que se concluya con la emisión de un acta de infracción, el expediente debe ser remitido a la autoridad a cargo del procedimiento sancionador en un plazo no mayor de quince (15) días hábiles contados desde la emisión de dicha acta.

Es importante recalcar lo dispuesto en el artículo 15 del TUO de la LPAG, que señala lo siguiente: “Los vicios incurridos en la ejecución de un acto administrativo, o en su notificación a los administrados, son independientes de su validez”, y lo consignado en el numeral 140.3 del artículo 140 del mismo cuerpo legal que precisa: “El vencimiento del plazo para cumplir un acto o cargo a la Administración, no exime de sus obligaciones establecidas atendiendo al orden público. La actuación administrativa fuera de término no queda afecta de nulidad, salvo que la ley expresamente así lo disponga por la naturaleza perentoria del plazo”.

Cabe señalar que, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado respecto de aquellos procesos en los cuales se exceda el plazo razonable, siendo una consecuencia de éste no la nulidad o la invalidez de la emisión del pronunciamiento o actividad esperada de acuerdo a derecho, sino que por el contrario; se exige que el órgano que conoce de la tramitación a actuar y cumplir con sus funciones de acuerdo a derecho en el plazo más breve posible, sin desmedro de las responsabilidades funcionales por la demora imputable al mismo.11

Por lo tanto, la inobservancia del plazo legal no impide que las autoridades competentes que están a cargo del trámite del procedimiento administrativo sancionador, realicen las actuaciones que sean necesarias a efectos que se proceda con la notificación del Acta de Infracción, máxime si la LGIT y el RLGIT no disponen como consecuencia jurídica la nulidad del acto administrativo por efectuar actuaciones fuera del plazo legal. En consecuencia, la demora en la notificación de la imputación de cargos que anexa el acta de infracción, no afecta su validez. Sin embargo, el retraso existente en el caso examinado es notable y permite a esta Sala recordar a las instancias administrativas correspondientes que tal situación puede suponer un desafío a la seguridad jurídica de administrados y terceros con interés por igual, por lo que deben tomarse medidas pertinentes para evitar tales dilaciones.

En atención a lo expuesto, se concluye que los argumentos planteados por la impugnante carecen de sustento, correspondiendo desestimar los mismos, precisando que los plazos procedimentales previstos en el RLGIT son de carácter obligatorio y su incumplimiento no afecta la validez de los actos administrativos emitidos, sino que genera, en su caso, responsabilidad administrativa y/o civil para el funcionario encargado. Por tanto, corresponde desestimar el recurso de revisión en este extremo.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

A su vez, el numeral 2 del artículo 230 del TUO de la LPAG señala que:

Por otro lado, el Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA/TC:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no solo existe base constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto, respecto de la debida motivación de las resoluciones.

El Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo criterios jurisprudenciales que deben ser tenidos en cuenta por quienes deban administrar justicia, al momento de resolver, de acuerdo al artículo VII del Código Procesal Constitucional12. A este entender, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA, estableció una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señalando, además, lo siguiente:

Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material13.

Además, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 08 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 1449-2022-SUNAFIL/ILM/SISA2, como la Resolución de Intendencia N° 1050-2023-SUNAFIL/ILM, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Cabe precisar que, respecto del argumento referido a la determinación del número de trabajadores afectados por la infracción tipificada en el numeral 27.7 del artículo 27 del RLGIT, corresponde señalar que este Tribunal carece de competencia material para emitir pronunciamiento sobre dicho extremo, conforme a lo expuesto en los fundamentos 6.1 al 6.5 de la presente resolución. Asimismo, debe tenerse en cuenta que, respecto de dicha infracción, la vía administrativa ya se encuentra agotada, por lo que el agravio formulado excede el ámbito de conocimiento de esta Sala. En consecuencia, corresponde abstenerse de emitir pronunciamiento sobre dicho extremo.

Asimismo, se aprecia que, se ha cumplido con observar los cuatro elementos antes referidos sobre el deber de motivación conforme al expediente 349-2021-PA/TC, pueden ser satisfactoriamente comprobados; toda vez que, de la resolución impugnada, se verifica que se han absuelto todos los extremos alegados por la impugnante en su recurso de apelación, de manera suficiente y congruente. Del mismo modo, atendiendo al desarrollo de la resolución impugnada, se advierte que la Intendencia de Lima Metropolitana establece la fundamentación jurídica que respalda su decisión; asimismo, efectuó el análisis detallado de los medios probatorios que respaldan la misma, así como los hechos constatados en el acta de infracción.

Por las razones que anteceden, no se verifica vulneración alguna al debido procedimiento ni al deber de motivación; en consecuencia, los alegatos dirigidos a cuestionar este extremo, deben ser desestimados, así como el pedido de nulidad conforme a lo argumentado, al no evidenciarse que el presente procedimiento haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG.

Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en la sentencia recaída en el Expediente N° 00789-2018-PHC/TC, en el literal d) del fundamento 9 señala que:

En similar sentido, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, se ha determinado:

Por consiguiente, esta Sala considera que cuenta con elementos suficientes para resolver el caso, pudiendo prescindir del informe oral solicitado.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho y de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.