| Resolución N° | 0450-2025-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 3100-2020-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Nexa Resources Perú S.A.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 1290-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 09 de mayo de 2025 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto NEXA RESOURCES PERU S.A.A. en contra de la Resolución de Intendencia N° 1290-2022-SUNAFIL/ILM de fecha 27 de julio de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 3100-2020-SUNAFIL/ILM por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 0626-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE3, de fecha 23 de mayo de 2022, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 1290-2022-SUNAFIL/ILM, en el extremo referido a la infracción muy grave a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. -. Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a NEXA RESOURCES PERU S.A.A. y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA Presidente
20250507RZR – HR 141265-2022
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 115-2020-SUNAFIL/INSSI, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 54-2020-SUNAFIL/INSSI (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción grave en materia de seguridad y salud en el trabajo y de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 99-2021-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 15 de enero de 2021, notificada a la impugnante el 19 de enero de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Sistema de Gestión SST en las empresas (Submateria: incluye todas), Identificación de peligros y evaluación de riesgos - IPER (Submateria: prevención de riesgos). 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft
en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT). Sin embargo, mediante Proveído S/N de fecha 09 de agosto de 2021, notificado el 16 de agosto de 2021, la Autoridad Instructora deja sin efecto la Imputación de Cargos N° 99-2021-SUNAFIL/ILM/AI3, así como los actos procedimentales siguientes, determinando la emisión de una nueva imputación de cargos acorde a ley, continuándose con el procedimiento sancionador correspondiente.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 1374-2021-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 23 de agosto de 2021, notificada a la impugnante el 25 de agosto de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT.
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 713-2022-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 12 de abril de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 3 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 0626-2022- SUNAFIL/ILM/SIRE3, de fecha 23 de mayo de 2022, notificada a la impugnante el 25 de mayo de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 270,556.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no acreditar contar con Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos, conforme a ley, tipificada en el numeral 27.3 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole la multa de S/ 89,827.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento del 12 de junio de 2020, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole la multa de S/ 180,729.00.
Con fecha 15 de junio de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 0626-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE3, argumentando lo siguiente:
i. Se le notificó en dos ocasiones distintas una misma Acta de Infracción, precisa que el Acta Infracción fue notificada la primera vez el 19 de enero del 2021, mediante la Imputación de Cargos N° 99-2021-SUNAFIL/ILM/AI3 de fecha 15 de enero del 2021 y la segunda fue el 25 de agosto de 2021, mediante Imputación de Cargos N° 1374-2021-SUNAFIL/ILM/AI3, por lo cual se debe computar el inicio del plazo con la primera notificación. Así, ha transcurrido aproximadamente 16 meses desde la notificación de la imputación de cargos, superándose el plazo de caducidad del procedimiento. ii. En cuanto al incumplimiento en materia de IPER, si bien de conformidad con lo dispuesto en el numeral 7.2.7.7 del Lineamiento 7: Vigilancia de la salud del trabajador en el contexto del covid-19, aprobado mediante Resolución Ministerial N° 239-2020-MINSA, el empleador tiene la obligación de realizar la vigilancia de la
salud de los trabajadores a la exposición a otros factores de riesgo la categorización de estos riesgos, en el documento técnico no establece la obligación de contemplar riesgo vinculados a cada una de las categorías enumeradas en aquel acápite, sino únicamente aquellos que apliquen al caso concreto en función de los hallazgos qué presente el servicio de seguridad y salud en el trabajo. iii. Respecto a la participación de los trabajadores, se ha dejado constancia que si se ha cumplido con comunicar a los representantes de los trabajadores sobre la revisión de la matriz IPERC. Se ha acreditado el envío por correo del 19 de junio de 2020 a los miembros del Comité de Seguridad y Salud Ocupacional, que tuvo como asunto revisión IPERC en cumplimiento del artículo 75 de la Ley 29783, cumpliéndose con la consulta a dichos representantes; que, además, los mismos no emitieron observaciones dentro del plazo estipulado, por lo que se determinó la validación del contenido, aunado a que también se comunicó por la misma vía que se procedería a publicar y a difundir el IPERC. iv. Respecto al incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, queda comprobado que la inobservancia de las normas sociolaborales es inexistente. Por ello corresponde dejar sin efecto la multa impuesta por dicho incumplimiento.
Mediante Resolución de Intendencia N° 1290-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 27 de julio de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Sobre la caducidad del procedimiento, la Imputación de Cargos N° 1374-2021- SUNAFIL/ILM/AI3 ha dado inicio al procedimiento sancionador y otorgado un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de sus descargos, ejerciendo la inspeccionada su derecho a presentar los descargos correspondientes. No es posible contabilizar el plazo de la caducidad a partir de una imputación de cargos que ya no tiene existencia jurídica al haber sido expresamente dejada sin efecto, así como sus actos posteriores. Por ello, tomando en cuenta que el inferior en grado emitió la resolución apelada el día 23 de mayo de 2022, el plazo para resolver el mismo no ha caducado. ii. Sobre el incumplimiento en materia de seguridad y salud en el trabajo, la inspeccionada reconoce que cambió la jornada de trabajo del régimen 14 x 7 a 28 x 14 lo que, conforme se advierte del Glosario de Términos del Reglamento de la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, el RLSST), constituye una modificación en sus condiciones y medio ambiente de trabajo, que se encuentra definido como la organización y ordenamiento de las labores y las
2 Notificada a la impugnante el 01 de agosto de 2022.
relaciones laborales, incluidos los factores ergonómicos y psicosociales; por lo que, lo realizado por la inspeccionada no se condice con el artículo 57 de la Ley N° 29783, que establece que el empleador debe actualizar la evaluación de riesgos una vez al año como mínimo o cuando cambien las condiciones de trabajo. Por tanto, no ha cumplido con la exigencia legal de actualizar la matriz IPERC al haberse variado los factores de riesgo disergonómicos por cambios en las condiciones de trabajo. Al imputarse dicha infracción se ha hecho énfasis en que lo que debió haberse identificado y evaluado eran los riesgos disergonómicos que pudieran afectar a los trabajadores ante la variación de la jornada laboral, duplicando el tiempo de permanencia, por lo que, lo alegado no enerva el incumplimiento de esta obligación, no habiéndose podido adoptar ninguna medida de control adecuadamente determinada, al no existir una previa evaluación de aquel riesgo. iii. Sobre la consulta a los trabajadores, no se ha logrado garantizar la participación activa de los trabajadores respecto de la identificación de los peligros y evaluación de los riesgos toda vez que, a lo largo del presente procedimiento, se ha precisado que las acciones tomadas por la impugnante no acreditan que haya agotado las vías de comunicación para poner en consulta a sus trabajadores de cualquier observación que tuvieran a la matriz IPERC. iv. No cumplió con acreditar haber dado cumplimiento a la medida de requerimiento, emitida el 12 de junio de 2020, dentro del plazo de nueve (9) días otorgado a la misma, toda vez que los medios probatorios aportados en las actuaciones inspectivas y el procedimiento sancionador evidencian que aún la inspeccionada no ha demostrado contar con el IPER donde se considere el factor de riesgo ergonómico y la participación de sus trabajadores, no habiendo demostrado que haya tenido el IPER actualizado hasta antes de que se le haya notificado la Imputación de Cargos si quería verse exonerado de la multa por esta infracción.
Con fecha 22 de agosto de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1290-2022-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-001330- 2023-SUNAFIL/ILM recibido el 23 de mayo de 2023, por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se
4 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 7 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE NEXA RESOURCES PERU S.A.A. 4.1. De la revisión de los actuados, se ha identificado que NEXA RESOURCES PERU S.A.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1290-2022-
8 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017- TR.
SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta, y adecuándola impuso la multa de S/ 270,556.00, por la comisión de, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE a labor inspectiva, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 02 de agosto de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por NEXA RESOURCES PERU S.A.A.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 22 de agosto de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1290-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:
i. El recurso se interpone al amparo de lo establecido en el artículo 14 del RTFL, y se sustenta en la aplicación errónea del artículo 14 de la LGIT y el artículo 20, numeral 20.3 del RLGIT, además de la interpretación errónea de los artículos 77 y 88 del Decreto Supremo N° 005-2012-TR, que aprueba el Reglamento de la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo. ii. En dicho sentido, mediante Resolución de Sala Plena No. 002-2022-SUNAFIL/TFL, se establece que la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas, por inejecución de medidas de requerimientos, se deberá circunscribir a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas. Así, el requerimiento notificado el 12 de junio de 2020, emplaza a la impugnante a desarrollar acciones cuyo cumplimiento se había acreditado durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas. Así, se requiere acreditar contar con la identificación de peligros y evaluación de riesgos — IPERC, conforme a ley; levantando las observaciones sobre la participación de los trabajadores y a la identificación del riesgo de exposición a factores psicosociales/disergonómicos producto del peligro VIRUS SARS-COV-2. iii. Al respecto, durante las actuaciones inspectivas, la Compañía cumplió con garantizar los derechos de participación y consulta de sus trabajadores (en concreto, con los representantes ante el Comité de Seguridad y Salud Ocupacional) de cara a la elaboración del IPERC; tal es así que, en el marco de las referidas actuaciones, se acreditó el envío de una comunicación a los miembros del Comité el 19 de junio de 2020, la cual tenía como asunto “RV: Revisión IPERC” y les otorgaba un plazo razonable y prudencial de cinco (5) días para que formularan las
observaciones que considerasen oportunas con respecto al contenido de este documento. iv. Así, no es razonable que la Autoridad Inspectiva emplace a la Compañía a subsanar el supuesto incumplimiento de estas obligaciones, en un plazo de 9 días, tomando en cuenta que, según los antecedentes antes exhibidos, se cumplió con notificar y promover la participación de los trabajadores en la elaboración del IPER, y han sido sus representantes quienes no objetaron su contenido, pese a haber sido debidamente comunicados del mismo y haber recibido un plazo de 5 días para formular cualquier observación o proponer alguna adición o modificación. v. El plazo de 9 días otorgado por la Autoridad Inspectiva para cumplir con lo ordenado en la medida inspectiva de requerimiento no es razonable, ya que se ha probado que el incumplimiento atribuido no responde a la inacción de la Compañía o al otorgamiento de plazos reducidos, sino a la ausencia de respuesta de los trabajadores ante las comunicaciones vertidas por la Compañía. En otras palabras, el cumplimiento de la medida de requerimiento por parte de la Compañía -en los términos planteados por la Autoridad Inspectiva- no dependía de esta última, sino de que, en un plazo de 9 días, los trabajadores presentaran las respuestas y/u observaciones que no plantearon al momento en que la Compañía puso a su disposición inicialmente el contenido del IPERC. vi. Además, la Autoridad Sancionadora, al momento de emitir la medida inspectiva de requerimiento, ha realizado una interpretación errada y violenta de los artículos 77 y 82 del RLSST, toda vez que pretende forzar sus alcances y desestimar los esfuerzos realizados por la Compañía para canalizar y coordinar la gestión del IPERC con los representantes de los trabajadores ante el Comité de Seguridad y Salud Ocupacional. Así, pese a que comunicaciones remitidas por la Compañía a los miembros del Comité acreditan que dicha consulta sí se efectuó, la Autoridad Sancionadora le asigna una exigencia mayor a la estipulada en la normativa, al afirmar, bajo lineamientos distintos a los expresados por la propia Autoridad Inspectiva durante la inspección, así como por sus predecesoras en el trámite del procedimiento sancionador, que la consulta se tendría que haber realizado a la totalidad de trabajadores de la Compañía. vii. De esta forma, se desprende del numeral 3.12 de la resolución impugnada, que la única manera de acreditar el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento por parte de la Compañía (la misma que constaba de un plazo de 9 días) era demostrando que se había efectuado la consulta a todos los trabajadores, debiéndose además agotar los mecanismos para hacer efectiva la participación activa de estos 611 trabajadores. Por tanto, no es razonable que la autoridad sancionadora exija a la compañía que deba acreditar el cumplimiento de la medida de requerimiento solo si ha demostrado la consulta y participación de la totalidad de los 611 trabajadores supuestamente involucrados en la infracción objeto de imputación. Ello, considerando además que tampoco se ha acreditado la existencia de una obligación legal que requiera la participación de todos y cada uno de los trabajadores de la empresa en la elaboración del IPERC. viii. Tampoco es congruente que dicha exigencia recién se haya expresado en la segunda instancia resolutiva, mas no siendo invocada en dichos términos durante las actuaciones precedentes o durante la etapa inspectiva. Las observaciones formuladas por la Autoridad Inspectiva, la Autoridad Instructora o la Autoridad Sancionadora de primera instancia, en ningún momento se indicó que la única
forma de acreditar el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, era demostrando que esta consulta se efectuó a los 611 trabajadores de la Compañía. ix. Por tales consideraciones, no solo se está ante una exigencia absolutamente arbitraria e irrazonable, sino que la misma demuestra una clara vulneración a los derechos de la Compañía vinculados al debido procedimiento, puesto que el principio de predictibilidad y confianza legítima garantiza que las actuaciones de la Autoridad Administrativa sean congruentes con las expectativas legítimas de los administrados razonablemente generadas por la práctica y los antecedentes administrativos, lo cual no ha ocurrido en el presente caso, al haberse resuelto el recurso de apelación presentado por la Compañía bajo criterios e interpretaciones de la norma absolutamente ajenos a los presentados anteriormente durante la etapa inspectiva y sancionadora.
Análisis Del Recurso De Revisión
De manera previa, precisaremos que esta Sala sólo es competente para resolver las impugnaciones referidas a las infracciones calificadas como Muy Graves. En tal sentido, si bien el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento reposa en el cumplimiento de las disposiciones vigentes en materia de seguridad y salud en el trabajo, referente a la Identificación de Peligros, Evaluación de Riesgos y sus Controles – IPERC, esta última sancionada como infracción grave, esta no será materia de análisis, al carecer de competencia para emitir pronunciamiento.
Sobre ello, es oportuno invocar los precedentes administrativos de observancia obligatoria, establecidos mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, de fecha 22 de abril del 20229, a través de la cual, la Sala Plena del Tribunal emitió los siguientes criterios:
“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada.
9 Publicado en el Diario Oficial El peruano, el 06 de mayo del 2022.
En ciertos casos -como el que es objeto de la presente resolución- el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia.” (énfasis añadido).
Dicho esto, procederemos a evaluar únicamente, los argumentos de la impugnante, que están orientados a cuestionar en estricto, la aplicación de la sanción de multa por la comisión de la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Sobre la infracción a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Ahora bien, conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.
Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece:
“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse” (énfasis añadido).
En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2 que:
“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).
Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).
Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a la identificada dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.
En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, antes citado, cabe resaltar lo señalado respecto a la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento:
“6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).
Respecto de la razonabilidad, el Título Preliminar del TUO de la LPAG reconoce a la misma como un principio del procedimiento administrativo:
“Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho
Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”
Cabe señalar que, este Tribunal mediante Resolución de Sala Plena N° 018-2024 SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, determinó el siguiente criterio:
“6.14 El Tribunal de Fiscalización Laboral recuerda que la aplicación del principio de razonabilidad es vinculante para la actuación de los servidores a cargo de la fiscalización. En ese sentido, de decidirse proceder en un caso con una medida de requerimiento, debe tenerse un análisis concreto ante casos complejos, donde existan diversos comportamientos que sean objeto de la misma medida. Así, es importante recordar a todos los órganos y servidores del Sistema de Inspección del Trabajo que, dentro de una medida de requerimiento, el inspector podría solicitar al sujeto inspeccionado la acreditación cabal del cumplimiento de ciertas reglas objeto de supervisión dentro de la normativa sociolaboral y seguridad y salud en el trabajo, siendo exigible que, ex ante, se establezcan plazos razonables para su ejecución por parte del empleador; o bien que, ex post la Administración del Trabajo valore lo lapsos distinguibles para cumplir con las medidas de requerimiento que comprendan a varios comportamientos exigidos al empleador.” (énfasis añadido).
En el presente caso, la inspectora comisionada emitió la medida inspectiva de requerimiento de fecha 12 de junio de 2020, notificada en la misma fecha, con la cual se otorgó un plazo de nueve (09) días hábiles a fin de proceder a adoptar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de disposiciones vigentes en materia de seguridad y salud en el trabajo, con la debida advertencia de que el incumplimiento de requerimiento constituirá una infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, conforme se puede apreciar a continuación:
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Por otro lado, corresponde invocar el precedente administrativo aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, publicado el 11 de junio de 2022 en el diario oficial El Peruano, referido a los elementos de la medida de requerimiento se dispuso:
“6.26 La medida inspectiva de requerimiento, al ser una “orden dispuesta por la inspección de trabajo para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo”13, debe contener un mandato claro y su entendimiento debe regirse por la razonabilidad, el deber de colaboración y la buena fe procedimental. En ese sentido, la medida de requerimiento debe cumplir con expresar el ámbito subjetivo y objetivo, siendo estos extremos suficientes para producir el resultado esperado por la medida: la rectificación de una situación antijurídica.
a) Ámbito subjetivo: En primer lugar, debe individualizar a los trabajadores afectados por el incumplimiento reprochado al sujeto inspeccionado;
b) Ámbito objetivo: En segundo lugar, a) debe identificar la afectación resultante de un comportamiento imputable al empleador —como ocurre en el caso de autos, al describirse el número de horas en sobretiempo laboradas, así como su incumplimiento en el pago— y, b) establecer cómo es que debe cumplirse dicha medida, es decir, qué acciones debe ejecutar el inspeccionado a fin de revertir la conducta reprochada. En ese sentido, el ámbito objetivo de la medida de requerimiento no se agota con la mención de la normativa legal vigente afectada o inobservada por el sujeto inspeccionado, sino que incluye el mandato de su cumplimiento, en la forma y modo esperado. (…)” (énfasis añadido).
Así, en tanto el objeto de la medida inspectiva de requerimiento es la de revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado, esta debe cumplir con los principios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad para su emisión y de cumplir con expresar el ámbito subjetivo y objetivo, ello en concordancia a lo dispuesto en los precedentes administrativos contenidos en Resolución de Sala Plena N° 008-2023 SUNAFIL/TFL y Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL.
Del examen de la medida inspectiva de requerimiento que sustenta la infracción muy grave a la labor inspectiva (materia de imputación), se puede advertir que la misma hace referencia a acreditar la identificación de peligros y evaluación de riesgos – IPERC, conforme a ley, indicando que se deberá levantar las observaciones señaladas en el
primer hecho verificado de la citada medida. En relación al primer hecho verificado, el inspector de trabajo desarrolla lo siguiente:
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Del presente caso el personal inspectivo señala que en la identificación de peligros y evaluación de riesgos – IPERC: i) no se ha identificado el riesgo de exposición a factores psicosociales/disergonómicos producto del peligro VIRUS SARS- CV-2, tal como se establece en la RM 239-2020-MINSA, en el ítem 7.2.7.7.; y ii) no se acredita la participación de los trabajadores en la misma la cual, señala, deberá estar documentada.
Sobre la falta de identificación del riesgo de exposición a factores psicosociales / disergonómicos, del análisis efectuado por esta Sala, no se observa que la medida dictada haya precisado, de manera idónea, el ámbito objetivo conforme el precedente de la Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL. Ello considerando que el ítem 7.2.7.7. de la RM 239-2020-MINSA establece múltiples factores de riesgo, entre ellos los de tipo ergonómicos (jornadas de trabajo, posturas prolongadas, movimientos repetitivos y otros), psicosocial (condiciones de empleo, carga mental, carga de trabajo, doble presencia y otros), entre otros. Por tanto, dada la falta de precisión en la Medida de Requerimiento, no resulta comprensible el o los extremos del incumplimiento imputable al empleador y, por tanto, la identificación de la afectación resultante y las acciones que deben ser ejecutadas por este a fin de revertir la conducta reprochada.
Sobre dicho punto, he de advertirse que, a diferencia de la Medida Inspectiva de Requerimiento, en el numeral 4.6 del Acta de Infracción, el inspector de trabajo si ha precisado que el comportamiento imputable se circunscribía a no haber identificado el riesgo de exposición al factor disergonómico, en específico “jornada de trabajo” (que incluso se encuentra resaltado en negrita), y que ello estaba vinculado a la modificación del sistema de trabajo de la impugnante, de 14 X 7 a 28 X 14, conforme se observa de la siguiente imagen:
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Conforme a lo analizado hasta este punto, no es posible concluir que el inspector de trabajo, al momento de emitir la Medida Inspectiva de Requerimiento, haya cumplido con expresar el ámbito objetivo necesario para producir el resultado esperado con dicha medida, concluyéndose que la misma resulta inidónea para que el inspeccionado cumpla con adoptar las acciones tendientes a emendar el incumplimiento advertido.
Además de lo analizado, en cuanto al cumplimiento de la Medida Inspectiva de Requerimiento, el personal inspectivo comisionado sumó la exigencia de acreditar la participación de los trabajadores de la impugnante en la identificación de peligros y evaluación de riesgos, añadiéndose que la misma debía encontrarse documentada. Debe señalarse que, conforme la información descrita en la misma medida de requerimiento, el personal informado por la empresa alcanzaba la suma de seiscientos once (611) trabajadores, conforme la relación brindada en correo electrónico de fecha 22 de mayo de 2020 y que se describe en la medida de requerimiento.
Sobre esta última exigencia, en el tercer párrafo del numeral 4.6 del Acta de Infracción, el personal inspectivo deja constancia que la inspeccionada presentó, entre otros, el correo electrónico de fecha 19 de junio de 2020, mediante el cual la impugnante pone de conocimiento, a los miembros del comité paritario de la empresa, el IPERC Línea Base para sus comentarios y aportes, habiéndose otorgado un plazo de cinco días para dicho fin. En dicho párrafo, además, los inspectores dejan constancia del correo electrónico remitido por el Sr. Erwin Auccapure, representante de los trabajadores ante el comité paritario, quién señala: “Gracias por la información se está comunicando hoy a los representantes para que brinden sus aportes para temas de mejora de nuestro IPER Base”. Finalmente, se describe el correo de fecha 24 de junio de 2020, donde la impugnante deja constancia que no se ha recibido comentarios u
observaciones a la fecha del vencimiento del plazo otorgado y que procederá a la publicación y difusión del IPERC base en las áreas.
De los hechos descritos en la presente resolución, se puede determinar que los requerimientos del personal inspectivo estuvieron orientados a que el sujeto inspeccionado reformule el contenido del documento denominado “IDENTIFICACIÓN DE PELIGROS, EVALUACIÓN DE RIESGOS (IPER BASE)”, en los alcances señalados y detallados en la Medida Inspectiva de Requerimiento, habiéndose otorgado un plazo de nueve (9) días hábiles para tal fin. Sin embargo, para esta Sala, el término concedido por los inspectores comisionados no resulta razonable ni proporcional en atención a la complejidad de las acciones demandadas a ejecutar en la medida de requerimiento. Así, no solo no resultaba acorde con las complejidades propias de la modificación de un IPERC, sino que tampoco se condice con la exigencia, impuesta por el personal comisionado, de acreditar de manera documentada la participación de los trabajadores en dicha identificación de peligros y evaluación de riesgos.
Sobre este punto, resulta significativo que las autoridades del procedimiento sancionador no hayan interpretado, como una falta de proporcionalidad y razonabilidad, el plazo otorgado en la medida inspectiva de requerimiento para acreditar la participación de los trabajadores en el presente caso. Ello tomando en considerando no solo las exigencias contenidas en la misma, sino el que no resultó suficiente, para el personal inspectivo, el envío de las comunicaciones electrónicas descritas en el tercer párrafo del numeral 4.6 del Acta de Infracción. De este modo, un análisis en conjunto de los actuados permitía arribar a la conclusión que el estándar probatorio exigido por los inspectores, que implica la acreditación de las acciones en concreto de cada trabajador de la inspeccionada (611 en total), no se podía conseguir dentro del plazo de nueve (9) días hábiles otorgado, resultando con ello no razonable ni proporcional.
Por las razones que anteceden, y atendiendo que existen cuestionamientos en el recurso de revisión que objetan la razonabilidad del plazo otorgado por los inspectores comisionados para el cumplimiento de la Medida Inspectiva de Requerimiento, corresponde acoger en parte el recurso de revisión, dejando sin efecto la sanción impuesta por la infracción muy grave tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT; y precisar, en virtud del numeral 6.3 del artículo 6 del TUO de la LPAG, que no constituye causal de nulidad la apreciación distinta de la valoración de los medios probatorios y de la aplicación del derecho por parte de las instancias anteriores en el presente caso.
Por último, carece de sentido pronunciarnos sobre los demás alegatos invocados en el escrito de revisión en el sentido de que el recurso ha sido declarado fundado en parte.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Seguridad y Salud en el Trabajo No acreditó contar con Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos, conforme a ley. Numeral 27.3 del artículo 27 del RLGIT GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto NEXA RESOURCES PERU S.A.A. en contra de la Resolución de Intendencia N° 1290-2022-SUNAFIL/ILM de fecha 27 de julio de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 3100-2020-SUNAFIL/ILM por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 0626-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE3, de fecha 23 de mayo de 2022, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 1290-2022-SUNAFIL/ILM, en el extremo referido a la infracción muy grave a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. -. Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a NEXA RESOURCES PERU S.A.A. y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA Presidente
20250507RZR – HR 141265-2022
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Defensa SUNAFIL para empresas →Documento de carácter público reproducido con fines informativos y de análisis jurídico. Los datos de los trabajadores aparecen anonimizados por la propia autoridad. La fuente oficial y vinculante es la publicada por SUNAFIL.