Nexa Resources Cajamarquilla S.A — Res. 157-2023

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Discriminación en el trabajo (Sub materia: por filiación sindical), Relaciones colectivas (Sub materia: Libertad sindical (licencia sindical, cuota sindical, entre otros). soft Erwin FAU 20555195444 soft 09:14:07-0500

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por incumplir disposiciones laborales relacionadas a la libertad sindical, con el objetivo de prohibir el ejercicio del derecho de huelga, afectando a un total de 676 trabajadores, tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT.

i. Solicita la nulidad del procedimiento sancionador al haberse vulnerado el principio de legalidad, toda vez que la resolución sancionadora no ha desarrollado una secuencia lógico-jurídica que permita concluir que el otorgamiento de la bonificación por paz laboral es un hecho sancionable por atentar contra la libertad sindical. Asimismo, alega la vulneración del principio de debida motivación, pues no se ha demostrado cómo su conducta (hacer entrega de una bonificación) generó como consecuencia la afectación a la libertad sindical, ya que su única finalidad era priorizar el dialogo entre las partes. Esto, señala, ha quedado demostrado en el año 2017, pues a pesar de que se pagó ese monto, los trabajadores llevaron a cabo la huelga, sin que se descontara lo pagado.

ii. Recalca que el tipo infractor señalado en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT, que sanciona los actos que afectan la libertad sindical del trabajador o de la organización de trabajadores, no incluye en ningún extremo el presunto supuesto de hecho identificado, que es el otorgamiento de una bonificación que supuestamente obstaculiza el ejercicio del derecho de huelga, por lo que se vulnera también el principio de tipicidad.

iii. La Sub Intendencia pretende desacreditar los medios probatorios al señalar que no le causa certeza que el pago de la bonificación especial corresponda al pago del bono de paz laboral, obviando el principio de presunción de licitud. En tanto no se ha presentado prueba a contrario que refute lo señalado por la empresa respecto al pago

del bono de paz laboral en años previos, señala que las boletas presentadas deben ser consideradas como verídicas.

iv. Del Acta de Infracción, no se desprende en ningún momento los motivos específicos del por qué la entrega de una liberalidad configura un atentado contra la libertad sindical. Por ende, sostiene que la infracción imputada no se ajusta a la conducta tipificada y no se advierte el nexo de causalidad.

v. A través del Comunicado N° 09-2019 de fecha 11 de junio de ese mismo año, se otorgó a la totalidad de sus trabajadores el beneficio “liberalidad extraordinaria de paz laboral”. Esta tiene antecedentes en la empresa, dado que, en oportunidades anteriores, su entrega fue consignada en actas suscritas con los sindicatos. El concepto bajo análisis nunca ha sido parte de un convenio colectivo y su finalidad ha sido siempre priorizar el diálogo con los trabajadores buscando mantener la armonía laboral. En la sentencia del Tribunal Constitucional (Exp. N° 2974-2010-PA/TC), se precisó que, para acreditar la vulneración a la libertad sindical, el sindicato o la autoridad que lo invoque deberá probar tal vulneración; sin embargo, la Sub Intendencia solo se ha limitado a precisar que no es precedente vinculante, más no precisa porque no podía ser aplicado pese a ser pertinente.

vi. Mediante Resolución de Intendencia N° 283-2015-SUNAFIL/ILM, se resolvió un procedimiento sancionador, en el que se investigó la supuesta infracción consistente en la entrega de una bonificación que habría ocasionado desafiliaciones al sindicato, llegándose a la conclusión de que, aun cuando en el laudo arbitral se estableció que la bonificación extraordinaria sólo puede entregarse a los trabajadores afiliados, se consideró que dicha cláusula arbitral no limita la facultad del empleador de conceder, a título de liberalidad, cantidades idénticas o similares de bonificaciones a sus trabajadores. Sin embargo, la Sub Intendencia solo se ha limitado a señalar que lo resuelto en dicha Resolución de Intendencia no resulta aplicable ya que se trataría de hechos distintos al presente caso, sin detallar en qué consisten tales diferencias.

vii. La Sub Intendencia debió de acreditar cuál fue el daño o la afectación concreta a la libertad sindical. En ninguna parte del expediente, obran declaraciones de los trabajadores o de los representantes de la organización sindical que evidencien que la aceptación de este bono les impidió llevar a cabo la huelga.

viii. La impugnante precisa de la existencia de un hecho trascendental que acredita que no se está ante una afectación a la libertad sindical, ya que en el año 2017, pagó el bono

por paz laboral a sus trabajadores en el mes de mayo; sin embargo, en el mes de abril de ese mismo año, el Sindicato de Trabajadores de Refinería Zinc Cajamarquilla (en adelante, SITRAZINC) presentó su comunicado de huelga (habiéndose pagado también el bono de paz laboral en el año 2016). Ante este ejemplo concreto, quiere evidenciar la impugnante que: a) el sindicato y sus afiliados pudieron ejercer libremente su derecho de huelga y la empresa, a pesar de haber entregado la liberalidad de paz laboral, por los años 2016 y 2017, que no tuvo como consecuencia el descuento a los trabajadores; y b) pese a que la resolución sancionadora, puso este hecho como referencia no hizo mención a por qué dicho antecedente vulnera la libertad sindical.

ix. La autoridad de fiscalización se limita a hacer mención al Informe Técnico N° 81-2019- MTPE/2/15.1, en el que se precisa que ninguna cláusula de paz laboral puede limitar el derecho de huelga. Sin embargo, la impugnante señala que ha quedado acreditado incluso con antecedentes que ese no es el fin del bono que otorgó. Asimismo, la Sub Intendencia sostiene que se habría vulnerado la libertad sindical, por la única razón de que se ha hecho entrega de un bono que condiciona su actuar en la negociación colectiva; no obstante, el pronunciamiento no es consecuente, pues a pesar de ocurrida las huelgas, se ha pagado el bono.

i. La Intendencia precisa, en el cuarto hecho verificado del Acta de Infracción, que la inspectora de trabajo verificó la existencia del acta de instalación de negociación colectiva por el período 2019-2021, entre la impugnante y SITRAZINC (sindicato mayoritario), de fecha 6 de diciembre de 2018, la que culminó a través del Acta de Acuerdo en Reunión de Conciliación por el período 2019-2021, realizada ante el MTPE, de fecha 22 de agosto de 2019.

También dejó constancia, en el quinto hecho verificado del Acta de Infracción que, antes de que se concluyera la negociación colectiva con SITRAZINC, la impugnante y el sindicato minoritario (Sindicato de Trabajadores Técnicos y Profesionales de Votarantim Metais – Cajamarquilla – SITTPVOMEC) suscribieron un Acuerdo de Paz Laboral, de fecha 11 de junio de 2019 estableciendo lo siguiente: i) En la Cláusula 1, se pactó que el empleador otorgará de manera libre, extraordinaria, voluntaria y sin que genere ningún precedente de obligatoriedad, una liberalidad, a fin de reconocer el esfuerzo, dedicación y compromiso de los trabajadores en asegurar y velar por el normal desarrollo de sus labores, así como los objetivos operacionales de la empresa; ii) en su cláusula 2, se indicó que el SITTPVOMEC, en representación de todos sus afiliados, reconoce la naturaleza del concepto que se otorga y está de acuerdo en respetar las condiciones que fijó el empleador, priorizando el diálogo frente a toda situación de naturaleza laboral y operacional que origine cualquier duda, reclamo o cuestionamiento de cualquier índole; comprometiéndose a mantener y preservar la estabilidad del centro de labores, así como la armonía y/o paz laboral; iii) en su cláusula 4, se indicó que tal liberalidad se entregará a cada uno de los afiliados del SITTPVOMEC, por única vez y de forma extraordinaria, y que ascenderá a cuatro (04)

2 Notificada a la impugnante el 24 de enero de 2022, véase folio 148 del expediente sancionador.

sueldos básicos mensuales, los cuales serán computados teniendo en cuenta la remuneración básica mensual percibida en diciembre de 2018, el cual será abonado a partir del día 12 de junio de 2019, previa recepción de las actas individuales suscritas; iv) en la cláusula 6, se estableció que, en caso de incumplimiento por parte del SITTPVOMEC y/o cualquier trabajador afiliado que acceda a la presente liberalidad respecto a cualquiera de las condiciones establecidas por el empleador, que ponga en riesgo la estabilidad operacional y/o laboral de la empresa, así como de cualquier acción, manifestación, paralización u omisión, en el que intervengan directa o indirectamente algún afiliado del gremio sindical o trabajador afiliado que acceda a la liberalidad, por medio del cual ponga en riesgo o quebrante la armonía y/o paz laboral de cualquier índole y por cualquier medio, el empleador procederá a realizar el descuento de forma íntegra y total, aplicando dicho descuento respecto de cualquier ingreso, remuneración, bonificación, utilidades y/o beneficios sociales que corresponda pagar a los trabajadores contados desde el mes siguiente de constatado el incumplimiento, en la forma y modo que ésta crea conveniente, hasta agotar dicha suma; v) en la cláusula 7, se dispuso que SITTPVOMEC manifiesta conocer y ser consciente de la naturaleza del concepto que se abonará a sus afiliados, de las condiciones aplicables al mismo y de las consecuencias de incumplir dichas condiciones; asimismo, se indica que debe haber informado a sus afiliados respecto a lo señalado y está de acuerdo con ello; y, vi) en la cláusula 8, se ha mencionado que SITTPVOMEC declara conocer que el empleador aplicará también la presente liberalidad a los trabajadores que tenga condición de no sindicalizados a la fecha de suscripción del Acuerdo de Paz laboral.

ii. Por otra parte, indica que en el sexto, sétimo y octavo hechos verificados del Acta de Infracción, se pudo comprobar que la impugnante emitió el Comunicado N° 09-2019 de fecha 11 de junio de 2019 a fin de otorgar una liberalidad extraordinaria de paz laboral a todos los trabajadores de la empresa (y ya no solo a los afiliados al SITTPVOMEC), en similares términos y condiciones que en el Acuerdo de Paz Laboral antes referido, señalando que dicha liberalidad no forma parte de la negociación colectiva o del convenio colectivo y que se había informado a los sindicatos que este concepto sería tratado fuera de las reuniones de negociación colectiva. La inspectora pudo identificar que se entregó a 676 trabajadores de la empresa el referido bono de paz laboral, salvo a los señores David Campos Peralta y Dennis Carbajal Clemente, ambos dirigentes sindicales del sindicato mayoritario.

iii. Además refiere que, en el noveno hecho constatado, la inspectora actuante concluyó que: “(…) se desprende de las cláusulas de acuerdo de paz laboral, que tal acuerdo ha sido asumido por la organización sindical minoritaria y se hizo extensiva a cualquier trabajador de cualquier sindicato y no sindicalizados, prueba de ello es que han firmado dicha documentación de aceptación para percibir el beneficio; precisando que

la liberalidad por acuerdo de paz laboral se ha otorgado durante la negociación colectiva. Del tenor de las cláusulas se desprende, que se encuentran enmarcadas dentro de las limitaciones que afecta el derecho fundamental de la libertad sindical, afectando a los sindicatos, afiliados y trabajadores no sindicalizados, máxime aún si el empleador pactó de manera individual el acuerdo de paz laboral, sabiendo que pertenecen a un sindicato. El empleador no podía establecer acuerdos individuales de paz laboral con los derechos de los trabajadores al margen del proceso de negociación colectiva, con el objetivo de prohibir el ejercicio del derecho de huelga, condicionando frente a la representación sindical, situación distinta se produce que, para operativizar un acuerdo colectivo de paz laboral, el empleador requiera el asentimiento escrito de los trabajadores referidos a la aceptación de las consecuencias económicas del incumplimiento de las cláusulas de acuerdo de paz laboral, previamente fijado en un convenio colectivo.”

iv. De igual forma, determina que los hechos antes expuestos han sido recogidos por la autoridad sancionadora en los considerandos 12 a 15 de su resolución, que han servido para describir la secuencia lógica de los actos realizados por la impugnante que llevaron a concluir, tal como lo hizo la autoridad inspectiva, que el acuerdo de paz laboral constituye una práctica antisindical a fin de comprometer, presionar y condicionar a los trabajadores a recibir los bonos de paz laboral con el objeto de evitar el ejercicio del derecho a la huelga al encontrarse sujeto a la condición de ser descontados, lo que se hizo cuando aún estaba en trámite la negociación colectiva del periodo 2019-2021, tal como se ha expresado en el considerando 19 de la resolución sancionadora. Por ende, considera que la autoridad sancionadora sí ha explicado por qué los hechos narrados constituyen actos contrarios a la libertad sindical, no siendo solo el parecer de la misma que lo llevó a aplicar la sanción correspondiente.

v. En relación al principio de tipicidad, refiere que la redacción del tipo del numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT, aun cuando no señala expresamente que el otorgamiento de un bono de paz laboral constituya un acto antisindical, no es una lista cerrada de supuestos, en tanto que para subsumir un hecho en este ilícito administrativo basta que se evidencie la realización de actos que afecten la libertad sindical de los trabajadores o de la organización sindical, siendo una de dichas modalidades la realización de actos de interferencia en la organización del sindicato.

vi. Al respecto, tomando en cuenta el artículo 4 del TUO de la LRCT, la Intendencia concluye que el otorgamiento de un bono de paz laboral, en un contexto en que aún no culmina la negociación colectiva con el sindicato mayoritario de la impugnante, constituye un acto de interferencia en la organización del sindicato al restringir a los trabajadores que puedan decidir ejercer la huelga como medida de presión, al verse condicionados a devolver la liberalidad que les ha otorgado la impugnante en caso de materializarse. Y este condicionamiento, también se extendió a otros trabajadores (del sindicato minoritario y no sindicalizados) al existir la posibilidad de que deban plegarse a una medida de fuerza que haya sido convocada por la organización sindical, en su condición de mayoritaria al no haber culminado la negociación colectiva del periodo 2019- 2021 cuando se otorgó los bonos; por lo que, estima que la conducta infractora que se analiza se encuentra adecuadamente subsumida en dicho tipo infractor.

vii. Refiere que a lo largo de los hechos plasmados en el Acta de Infracción, se ha expuesto los medios de investigación utilizados por la autoridad inspectiva que han tenido como objeto acreditar la existencia de práctica antisindical por su parte al entregar un bono

de paz laboral en una negociación colectiva que aún no había culminado, conforme se desprende del Acta Extraordinaria de Acuerdo de Paz Laboral, del Comunicado de Liberalidad Extraordinaria de Paz Laboral y la Aceptación del Otorgamiento de la Liberalidad firmada por los trabajadores. Así, manifiesta que este bono de paz laboral fue dado para que no se materialicen paralizaciones, manifestaciones y huelgas, bajo pena de ser descontada la liberalidad otorgada a los trabajadores (sean sindicalizados o no), lo que implicó un condicionamiento a los mismos para que no ejerzan su derecho a la huelga que era posible hacerlo al no haberse cerrado la negociación colectiva del periodo 2019-2021; motivo por el cual debe desestimarse que no se haya demostrado la existencia de acto antisindical cometido por la impugnante.

viii. Trae a colación el hecho que la impugnante reconoce que esta liberalidad extraordinaria de paz laboral se ha pactado no solo en la negociación colectiva del periodo 2019-2021 sino en oportunidades anteriores fuera de un convenio colectivo, lo que ha sido resaltado por la autoridad sancionadora como un atentado contra la libertad sindical, ya que éstos solo pueden realizarse durante la vigencia de los convenios colectivos (y, por ende, no durante la negociación colectiva), además que se encuentran proscritos los contratos individuales de paz laboral con los trabajadores al margen del proceso de negociación colectiva, conforme a la opinión técnica emitida por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo en el Informe N° 81-2019- MTPE/2/15.1 de fecha 4 de setiembre de 2019.

ix. Aclara que los atentados contra la libertad sindical para que sean sancionables no requieren la materialización de daños, como el que haya ocurrido un impedimento real a llevarse a cabo una huelga por la aceptación del bono de paz laboral en los hechos, pues basta que se haya dado la posibilidad de que ello pueda desencadenarse para que sea merecedora de sanción administrativa.

x. Puntualiza que no se advierte ninguna irregularidad en la decisión por haberse usado, entre las razones jurídicas para sancionarle, lo expuesto en el Informe Técnico N° 81- 2019- MTPE/2/15.1, expedido por el MTPE, mediante el cual se absuelve una consulta sobre la legalidad de los denominados acuerdos de paz laboral, en tanto no se ha cumplido con los parámetros adoptados en opinión especializada del Sector para que la liberalidad otorgada por la impugnante en el presente caso tenga validez.

xi. Concluye que, sobre la base de lo actuado por la inspectora actuante, se ha acreditado objetivamente una serie de actos que conllevaron a que se condicione el ejercicio del derecho de huelga durante la negociación colectiva del periodo 2019-2021 con el descuento de los bonos de paz laboral, a través del acuerdo de paz laboral y las aceptaciones suscritas por los trabajadores, y con ello se afectó la libertad sindical de los trabajadores sindicalizados; máxime si en esta negociación la organización sindical

afectada (la mayoritaria) no ha hecho uso de la medida de fuerza para forzar que la impugnante arribe a una solución sobre su pliego de reclamos.

xii. Finalmente, indica que el presente procedimiento administrativo sancionador ha sido tramitado respetando el Principio de Observación del Debido Proceso, establecido en el artículo 44 literal a) de la LGIT, garantizándose que la impugnante goce de todos los derechos y garantías inherentes al presente procedimiento, de tal manera que se le permitió exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho; por lo que no existen vicios que acarrean la nulidad de la resolución sancionadora, al no encontrarse en ninguno de los supuestos establecidos en el artículo 10 del TUO de la LPAG.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL

Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14. 9 Ver, por ejemplo, las Sentencias recaídas en los Expedientes N° 3741-2004-PA, 615-2009-PA/TC, 6136-2009-PA/TC, 6785-2006-PA/TC, 2608-2009-PA/TC, 6132-2008-PA/TC, 3792-2009-PA/TC y 2597-2009-PA/TC.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 14 de febrero de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 065-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:

i. Alega que el bono de paz laboral no tenía como objetivo prohibir el libre ejercicio del derecho a la huelga, sino que era un incentivo que promovía el diálogo y la negociación previa a cualquier medida de fuerza. Tal es así, que no se ha llegado a solicitar la devolución a los trabajadores que ejercen su derecho a huelga.

ii. Sostiene la vulneración al debido procedimiento regulado en el numeral 1.2. del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG; así como, la realización de interpretaciones erróneas del artículo 4 del TUO de la LRCT y numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT, al considerar no haber afectado la libertad sindical de sus trabajadores y considerar que se ha vulnerado los principios de tipicidad y legalidad al imputársele dicha conducta infractora, respectivamente.

iii. Indica que se ha inobservado el numeral 10 del artículo 248 del TUO de la LPAG, pues no ha existido daño ni culpabilidad.

iv. Señala que se ha inobservado el inciso 5 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú, pues no se ha establecido, en la resolución impugnada, cuál ha sido la afectación a la libertad sindical, por lo que se ha configurado una motivación inexistente o aparente, deviniendo, como consecuencia, que se declare su nulidad.

v. Finalmente, señala que se ha aplicado incorrectamente el artículo 48.1-B del RLGIT, pues no se ha considerado correctamente el número de trabajadores presuntamente afectados.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la tipificación de la infracción imputada

10 Morón Urbina, J. (2019). “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General”, 14va ed., Editorial Gaceta Jurídica S.A., Lima, Perú, p. 421. 11 Ibid., p. 423. 12 Nieto, A. (1994). “Derecho Administrativo Sancionador”, 2da ed. ampliada, Editorial Tecnos, p. 297.

acuerdo de paz laboral se ha otorgado durante la negociación colectiva. Del tenor de las cláusulas se desprende, que se encuentran enmarcadas dentro de las limitaciones que afecta al derecho fundamental de la libertad sindical; afectando a los sindicatos, afiliados y trabajadores no sindicalizados; máxime aún si el empleador pactó de manera individual el acuerdo de paz laboral, sabiendo que pertenecen a un sindicato. El empleador no podía establecer acuerdos individuales de paz laboral con los derechos de los trabajadores al margen del proceso de negociación colectiva, con el objetivo de prohibir el ejercicio del derecho a huelga, condicionando a la representación sindical. Situación distinta se produce que, para operativizar un acuerdo colectivo de paz laboral, el empleador requiera el asentimiento escrito de los trabajadores referidos a la aceptación de las consecuencias económicas del incumplimiento de las cláusulas de acuerdo de paz laboral, previamente fijado en un convenio colectivo” (énfasis añadido). Posteriormente, en el acápite VI Calificación de la infracción, el inspector señala que “se califica como infracción muy grave, estipulado en el artículo 25.10 del artículo 25 del Decreto Supremo N°019-2006-TR”, para posteriormente, citar textualmente el contenido del artículo 25.10 del RLGIT.

elementos que garantizan el cumplimiento de los requisitos de validez para aplicar la facultad de integración desplegada por el Tribunal de Fiscalización Laboral:

N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y clasificación Trab. Afectados Multa impuesta Relaciones Laborales El Administrado incumplió las disposiciones laborales relacionadas a la libertad sindical que afectaron a 676 trabajadores.

Numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR

MUY GRAVE

36 UIT (*) S/ 151,200.00 + Sobretasa del 50% S/ 75,600.00 S/ 226,800.00

MULTA IMPUESTA S/ 226,800.00 (*) Vigente al momento de configurar la falta, conforme el Decreto Supremo Nº 298-2018-EF, es de S/ 4,200.00.

Sobre el derecho al debido procedimiento administrativo

análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).

“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8 de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo, la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suyo este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N. º 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier

tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis añadido).

Sobre la presunta vulneración a la motivación de las resoluciones

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:

“[…] [E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]

La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.

13 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.

El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de Derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).

Adicionalmente, se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido).

debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material14 (énfasis añadido).

“La falta de motivación equivale a una falta de fundamentación y afecta la validez del acto, ya que la Administración Pública no puede obrar arbitrariamente. Las decisiones de las entidades deben expresar los motivos de hecho y de derecho que concurren para determinar la legitimidad del acto. Por dicha razón, la ausencia de motivación constituye un vicio transcendente, que no es susceptible de enmienda, no siendo posible la aplicación de la conservación del acto”16(énfasis añadido).

14 “TUO de la LPAG, Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”. 15 GUZMÁN NAPURÍ, C. (2017). Manual del Procedimiento Administrativo General. 3era ed., Lima: Instituto Pacifico, p. 348. 16 El subrayado no es del original.

administrativo y el respeto por los derechos constitucionales de los trabajadores; correspondiendo desestimar los argumentos expuestos por la impugnante en este extremo.

Sobre la afectación a la libertad sindical

Dicha protección deberá ejercerse especialmente contra todo acto que tenga por objeto: (a) sujetar el empleo de un trabajador a la condición de que no se afilie a un sindicato o a la de dejar de ser miembro de un sindicato; (b) despedir a un trabajador o perjudicarlo en cualquier otra forma a causa de su afiliación sindical o de su participación en actividades sindicales fuera de las horas de trabajo o, con el consentimiento del empleador, durante las horas de trabajo”.

17 Villavicencio Ríos, A. (1999). La Libertad Sindical en el Perú. OIT Documento de Trabajo N° 114, Lima, p.27.

actividad sindical. En tal sentido, la libertad sindical individual positiva contiene el derecho a la libre constitución de organizaciones sindicales y el derecho de libre afiliación. Por otro lado, la libertad sindical individual negativa consiste en el derecho de los trabajadores a no ser obligados a afiliarse a una organización sindical; es decir, que los trabajadores tienen derecho a elegir, libre y voluntariamente, si desean afiliarse, no afiliarse o desafiliarse a un sindicato, no pudiendo estar condicionada su decisión por la amenaza de perder el empleo, sufrir cualquier tipo de represalia durante la relación laboral, entre otros similares que condicionen una decisión libre y voluntaria.

“7. Sin embargo, además de los dos planos de la libertad sindical antes mencionados, debe también considerarse la garantía para el ejercicio de aquellas actividades que hagan factible la defensa y protección de los propios trabajadores. En tal sentido, el contenido esencial de este derecho no puede agotarse en los aspectos orgánico y funcional, sino que a este núcleo mínimo e indisponible deben añadirse todos aquellos derechos de actividad o medios de acción que resulten necesarios, dentro del respeto a la Constitución y la ley, para que la organización sindical cumpla los objetivos que a su propia naturaleza corresponde, esto es, el desarrollo, la protección y la defensa de los derechos e intereses, así como el mejoramiento social, económico y moral de sus miembros. Por consiguiente, cualquier acto que se oriente a impedir o restringir de manera arbitraria e injustificada la posibilidad de acción o la capacidad de obrar de un sindicato resultará vulneratorio del derecho de libertad sindical”.

infracción muy grave en materia de relaciones laborales, la cual es pasible de una sanción económica (énfasis añadido).

- Se pactó que la inspeccionada otorgará de manera libre, extraordinaria, voluntaria y sin que genere ningún precedente de obligatoriedad, una liberalidad, a fin de reconocer el esfuerzo, dedicación y compromiso de los trabajadores en asegurar y velar por el normal desarrollo de sus labores, así como los objetivos operacionales de la empresa. - Por su parte, el SITTPVOMEC, en representación de todos sus afiliados, reconoce la naturaleza del concepto que se otorga, comprometiéndose a mantener y preservar la estabilidad del centro de labores, así como la armonía y/o paz laboral. - En su cláusula 4, se indicó que tal liberalidad se entregará a cada uno de los afiliados del SITTPVOMEC, por única vez y de forma extraordinaria, y que ascenderá a cuatro (04) sueldos básicos mensuales, previa recepción de las actas individuales suscritas. - Sin embargo, en la cláusula 6, se estableció que en caso de incumplimiento por parte del SITTPVOMEC y/o cualquier trabajador afiliado que acceda a la presente liberalidad respecto a cualquiera de las condiciones establecidas por la inspeccionada, que ponga en riesgo la estabilidad operacional y/o laboral de la empresa, así como de cualquier acción, manifestación, paralización u omisión, en el que intervengan directa o indirectamente algún afiliado del gremio sindical o trabajador afiliado que acceda a la liberalidad, por medio del cual ponga en riesgo o quebrante la armonía y/o paz laboral de cualquier índole y por cualquier medio, la inspeccionada procederá a realizar el descuento de forma íntegra y total, aplicando dicho descuento respecto de cualquier ingreso, remuneración bonificación, utilidades y/o beneficios sociales que corresponda pagar a los trabajadores contados desde el mes siguiente de constatado el incumplimiento, en la forma y modo que ésta crea conveniente, hasta agotar dicha suma. - En la cláusula 8, se ha mencionado que SITTPVOMEC declara conocer que la inspeccionada aplicará también la presente liberalidad a los trabajadores que tenga condición de no sindicalizados a la fecha de suscripción del Acuerdo de Paz laboral.

derecho de sindicalización de los trabajadores, así como de intervenir en modo alguno en la creación, administración o sostenimiento de las organizaciones sindicales que éstos constituyen. Por lo tanto, que la impugnante haya acordado otorgar este bono de paz laboral, condicionando a los trabajadores a que no puedan realizar cualquier “acción, manifestación, paralización u omisión, en el que intervengan directa o indirectamente algún afiliado del gremio sindical o trabajador afiliado que acceda a la liberalidad, por medio del cual ponga en riesgo o quebrante la armonía y/o paz laboral de cualquier índole y por cualquier medio”, pues en caso de realizarla se le descontaría en sus remuneraciones dicho bono, resulta claro para esta Sala, un acto que afecta la libertad sindical.

De la vulneración del principio de culpabilidad

18 LGIT, “Artículo 16.- Actas de Infracción Las Actas de Infracción por vulneración del ordenamiento jurídico sociolaboral, así como las actas de infracción por obstrucción a la labor inspectiva, se extenderán en modelo oficial y con los requisitos que se determinen en las normas reguladoras del procedimiento sancionador. Los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos sin perjuicio de las pruebas que en defensa de sus respectivos derechos e intereses puedan aportar los interesados (…)”. 19 LGIT, “Artículo 47.- Carácter de las Actas de Infracción Los hechos constatados por los servidores de la Inspección del Trabajo que se formalicen en las Actas de Infracción observando los requisitos establecidos, merecen fe, sin perjuicio de las pruebas que puedan aportar los sujetos responsables, en defensa de sus respectivos derechos e intereses.”

Por lo tanto, al afectar la libertad sindical incumplió con el artículo 4 del Texto Único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2003-TR, por lo que estaríamos, frente a una responsabilidad subjetiva. Por lo tanto, no se ha inobservado el numeral 10 del artículo 248 del TUO de la LPAG.

Información Adicional

Finalmente, es pertinente indicar a modo de información que la multa subsistente en el presente procedimiento administrativo sancionador sería la siguiente:

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Relaciones Laborales Incumplir las disposiciones laborales relacionadas a la libertad sindical que afectaron a 676 trabajadores.

Numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT

MUY GRAVE

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley

20 MORON URBINA, J. (2019). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Nuevo Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444. Lima: Gaceta Jurídica, Tomo II, págs. 861 .

General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar, por mayoría, INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por NEXA RESOURCES CAJAMARQUILLA S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 065-2022- SUNAFIL/ILM, de fecha 20 de enero de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 4148-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 065-2022- SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

CUARTO. - Notificar la presente resolución a NEXA RESOURCES CAJAMARQUILLA S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Presidente

VOTO EN DISCORDIA DEL VOCAL LUIS GABRIEL PAREDES MORALES

Con el debido respeto por la opinión de mis colegas vocales, discrepo de la posición mayoritaria con la que se ha resuelto el recurso de revisión interpuesto por la impugnante, en cuanto a la tipificación de la infracción impuesta a la impugnante, en el siguiente sentido:

1. De la debida motivación y la tipificación a la infracción contenida en el numeral 10 del artículo 25 del RLGIT, para fundamentar la afectación a la libertad sindical

“Artículo 28.- Derechos colectivos del trabajador. Derecho de sindicación, negociación colectiva y derecho de huelga El Estado reconoce los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga. Cautela su ejercicio democrático: 1. Garantiza la libertad sindical. 2. Fomenta la negociación colectiva y promueve formas de solución pacífica de los conflictos laborales. La convención colectiva tiene fuerza vinculante en el ámbito de lo concertado. 3. Regula el derecho de huelga para que se ejerza en armonía con el interés social. Señala sus excepciones y limitaciones”.

PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20555195444 soft

21 Villavicencio Ríos, A. (1999). La Libertad Sindical en el Perú. OIT Documento de Trabajo N° 114, Lima, p.27.

“7. Sin embargo, además de los dos planos de la libertad sindical antes mencionados, debe también considerarse la garantía para el ejercicio de aquellas actividades que hagan factible la defensa y protección de los propios trabajadores. En tal sentido, el contenido esencial de este derecho no puede agotarse en los aspectos orgánico y funcional, sino que a este núcleo mínimo e indisponible deben añadirse todos aquellos derechos de actividad o medios de acción que resulten necesarios, dentro del respeto a la Constitución y la ley, para que la organización sindical cumpla los objetivos que a su propia naturaleza corresponde, esto es, el desarrollo, la protección y la defensa de los derechos e intereses, así como el mejoramiento social, económico y moral de sus miembros. Por consiguiente, cualquier acto que se oriente a impedir o restringir de manera arbitraria e injustificada la posibilidad de acción o la capacidad de obrar de un sindicato resultará vulneratorio del derecho de libertad sindical”.

“Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda (…)” (énfasis nuestro).

“Dicha exigencia se sustenta en la necesidad de preservar la autonomía de los administrados, representada por la capacidad de elegir y ejecutar libremente sus actividades sociales y económicas con la garantía y seguridad de ser lícitas, y no ser pasibles de sanciones inadvertidas previamente. Con una tipificación exhaustiva no solo los administrados tienen mejor posibilidad de decidir suficientemente informados sobre la regularidad de su actuación, sino que también estarán menos expuestos a autoridades administrativas con amplia discrecionalidad para determinar aquello que es lícito o típico. Por el contrario, la ausencia de tipificación o una tipificación no exhaustiva, conlleva inseguridad jurídica para el ciudadano y mayor exposición a arbitrariedades administrativas”.

“(…) Cuando acude a fórmulas demasiado generales, por el recelo a no incluir supuestos reprochables, se propicia la posibilidad de sobre incluir conductas menores o simplemente que no deberían ser sancionables. Por el contrario, cuando

22 Morón Urbina, J. (2019). “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General”, 14va ed., Editorial Gaceta Jurídica S.A., Lima, Perú, p. 421.

se acuden a fórmulas más específicas y detalladas, se asume el riesgo de reprochar menos supuestos de los debidos, por ser igualmente indebidos (…)”23.

23 Ibid., p. 423. 24 Nieto, A. (1994). “Derecho Administrativo Sancionador”, 2da ed. ampliada, Editorial Tecnos, p. 297.

Lo anterior se evidencia, en la Resolución de Sub Intendencia N° 898-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE3, y en la Resolución de Intendencia N° 065-2022-SUNAFIL/ILM, puesto que no se ha motivado adecuadamente de qué forma la impugnante afectó la libertad sindical de los trabajadores con el objetivo de prohibir el ejercicio del derecho de huelga, vulnerándose con ello los principios de tipicidad y debida motivación de las resoluciones, y, como consecuencia, el debido procedimiento.

2. De la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

Por estos fundamentos, mi voto es porque el recurso de revisión se declare FUNDADO EN PARTE y, en consecuencia, se declare NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 898-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE3, de fecha 04 de octubre de 2021; y, en consecuencia, RETROTRAER el procedimiento sancionador al momento en el cual se produjo el vicio, esto es, la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 898-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE3, a fin que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento, considerando los alcances señalados previamente.

LUIS GABRIEL PAREDES MORALES

20230208JCR