Natural Gas Company S.A.C — Res. 544-2021

Mediante Orden de Inspección N° 2331-2020-SUNAFIL/IRE-LAM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 338-2020-SUNAFIL/IRE-LAM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (1) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales y una (01) infracción MUY GRAVE a labor inspectiva.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 94-2021/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI de fecha 12 de febrero de 2021, y notificada el 17 de febrero de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 089-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI de fecha 19 de febrero de 2021 (en adelante, el Informe Final), a través del cual llegó a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 222-2021- SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE de fecha 26 de marzo de 2021 y notificada con fecha 12 de abril de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 36,120.00 (Treinta y seis mil ciento veinte con 00/100 soles), por haber incurrido, entre otras, en:

Con fecha 28 de abril de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 222-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, argumentando lo siguiente: - La autoridad de trabajo exige que los documentos presentados se encuentren firmados al no bastarle la constancia bancaria de depósito, lo cual es erróneo, pues no valora que nos encontramos en una época de cuarentena en el contexto de la pandemia del Covid 19; por lo que, exigir las firmas de sus trabajadores hubiera quebrado lo dispuesto por el D.S. N° 044-2020-PCM. - Respecto a la Compensación por Tiempo de Servicios de noviembre de 2019 a abril de 2020, indica que sí cumplió con el pago respectivo, conforme a la constancia de depósito presentada.

Mediante Resolución de Intendencia N° 142-2021-SUNAFIL/IRE-LAMBAYEQUE, de fecha 20 de agosto de 20212, la Intendencia Regional de Lambayeque declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar que:

Con fecha 13 de setiembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lambayeque el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 142-2021- SUNAFIL/IRE-LAMBAYEQUE.

La Intendencia Regional de Lambayeque admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 825-2021- SUNAFIL/IRE-LAMBAYEQUE, recibido el 17 de setiembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RLGIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por NATURAL GAS COMPANY S.A.C.

Respecto de la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, el artículo 49 con la siguiente redacción:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en los puntos 3.4 de la presente resolución.

Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad lo siguiente:

Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

La inspeccionada ha denunciado la causal de una vulneración a su debido proceso contenido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución Política del Estado; por lo que, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse la inobservancia del debido proceso; por tanto, corresponde analizar previamente si la Resolución de Intendencia N° 142-2021-SUNAFIL/IRE- LAMBAYEQUE, cumple con los estándares de motivación y congruencia procesal, necesarios para conformar una resolución válida.

Este derecho se irradia en el proceso administrativo sancionador, conforme se advierte del numeral 48.1 del artículo 48 de la LGIT el cual señala que: “La resolución que impone una multa debe estar fundamentada, precisándose el motivo de la sanción, la norma legal o convencional incumplida y los trabajadores afectados”.

Por su parte, el artículo 38 del TUO de la LPAG refiere, como uno de los requisitos de validez de los actos administrativos, el estar debidamente motivado. En el mismo cuerpo legal, el numeral 6.1 del artículo 6 establece que “6.1 La motivación debe ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado”.

Bajo ese contexto, la referida causal de vulneración al inciso 3 del artículo 139 de la Constitución Política del Estado, se configura en el procedimiento administrativo sancionador, entre otros supuestos, en los casos en los que, en el desarrollo del proceso, la administración deja de motivar sus decisiones o lo hace en forma incoherente, en clara trasgresión de la normatividad vigente y de los estadios superlativos del procedimiento.

En efecto, el deber de tutela del debido proceso administrativo incluye el deber de la administración a motivar sus razonamientos. Derecho que consiste en la certeza para el administrado, el cual supone que en la resolución que contiene el acto administrativo, se exprese el razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. Esta motivación, no puede ser ligera o aparente, sino que constituye en una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos.

Este deber de motivación por parte de la administración, ha sido recogido por el Tribunal Constitucional en las sentencias números 00091-2005-PA/TC, fundamento jurídico 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en las SSTC 294-2005-PA/TC, 5514-2005-PA/TC, 01485- 2018-PA/TC9, en los que precisa que:

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material10. 6.12. Como se puede apreciar, de la Resolución de Intendencia N° 142-2021-SUNAFIL/IRE- LAMBAYEQUE que confirma en sus propios términos, la Resolución de Sub Intendencia N° 222-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE que establece que la inspeccionada, incurre en dos conducta infractoras tipificadas como graves por el no pago de los beneficios sociales de cancelación de la compensación por tiempo de servicios y de las gratificaciones truncas; así como en una infracción muy grave a las relaciones laborales, por no cumplir con el pago de las vacaciones truncas a favor del trabajador inspeccionado; y, una infracción muy grave contra la labor inspectiva, por no cumplir con la medida de requerimiento; conforme se aprecia de sus argumentos expuestos en los numerales 3.13 al 3.24 de la Resolución de Intendencia, materia de revisión.

En tal sentido, examinando los actuados en el procedimiento sancionador e inspectivo, se aprecia que los argumentos que sustentan la Resolución de Intendencia N° 142-2021- SUNAFIL/IRE-LAMBAYEQUE, no se condicen con los medios probatorios presentados en el presente procedimiento administrativo, por cuanto se aprecia que obran las constancias de depósito por concepto de compensación por tiempo de servicios, así como por las gratificaciones legales correspondientes al periodo de julio 2020; y el goce al descanso vacacional anual, así como el adelanto de vacaciones que solicitó el propio trabajador

En efecto, se evidencia de los actuados que la autoridad inspectiva dejó de valorar de forma conjunta los medios probatorios presentados por la inspeccionada, pues se evidencia lo siguiente:

De otro lado, debe indicarse que si bien en el decurso de la resolución impugnada se hace referencia a las boletas de pago del trabajador supuestamente afectado; no obstante, las instancias de mérito han señalado que estas no le generan convicción, por cuanto no cuenta con la rúbrica del trabajador.

Al respecto, debe indicarse que estando a que los hechos del presente procedimiento, giran entre las fechas de marzo y junio de 2020, periodo en el que nos encontrábamos en pandemia; además de ordenarse una cuarentena obligatoria a nivel nacional; debido a la

Por su parte, la SUNAFIL a través de la Resolución de Superintendencia N° 74-2020-SUNAFIL, en su artículo 4, aprueba el Protocolo N° 003-2020-SUNAFIL/INII, denominado “Protocolo sobre el ejercicio de la función inspectiva, frente a la emergencia sanitaria y estado de emergencia nacional para prevenir la propagación de coronavirus (COVID - 19) en el territorio nacional”, que forma parte de su Anexo, el cual en su numeral 7.1.2. establece que, en el Sistema de Inspección de Trabajo ejercen sus funciones de manera virtual y presencial restringida, privilegiando su accionar preventivo y asesoría técnica, mediante el uso de las tecnologías de la información y comunicaciones, tales como llamadas telefónicas, correos electrónicos. Contexto que guarda relación, con lo dispuesto por el artículo 4 del Decreto Legislativo N° 1499, Decreto Legislativo que establece diversas medidas para garantizar y fiscalizar la protección de los derechos socio laborales de los/as trabajadores/as en el marco de la Emergencia Sanitaria por el COVID - 19. Todo esto, evidencia que en este periodo producto de la pandemia provocada por el COVID 19, hubo una preferencia por la comunicación por medio del uso de las tecnologías.

Bajo este contexto extraordinario, se justificaría la no suscripción física de las boletas de pago como de la liquidación de los beneficios sociales, puesto que por tales circunstancias resultaba evidente que no era posible cumplir con dichas formalidades. Más aún, si conforme se evidencia de los actuados, la inspeccionada habría mostrado que sí existió una comunicación con el trabajador supuestamente afectado, a través de los medios electrónicos, específicamente de su correo electrónico personal, en cuyas comunicaciones incluso se evidencia que éste respondió, por ejemplo de forma afirmativa al adelanto de vacaciones; circunstancias y hechos que debieron ser valorados en forma conjunta y atendiendo a las circunstancias extraordinarias en las que nos encontrábamos.

En ese sentido, se evidencia que no se ha efectuado un análisis de la documentación presentada, así como de su pertinencia para acreditar los incumplimientos advertidos, ni se ha hecho una valoración de los argumentos de forma conjunta con los medios probatorios presentados, por la inspeccionada, así como tampoco ha sustentado cuáles son los elementos de juicio y probatorios que acrediten la infracción respecto al incumplimiento de sus obligaciones laborales como el pago de la compensación por tiempo de servicios, la gratificación trunca y vacaciones truncas; cuando de los medios probatorios aportados se evidencian estos hechos y además la autoridad inspectiva debió valorar también el contexto social en que se desarrollaron los hechos materia de inspección; a efectos de poder

Así como tampoco ha efectuado un análisis de las consecuencias que implicaba la aprobación por parte del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, de la suspensión perfecta de labores a favor de la ahora impugnante.

En consecuencia, esta Sala encuentra fundamentada la vulneración al debido procedimiento, sustentado en una deficiente motivación al momento de valorar los argumentos y medios probatorios aportados por el sujeto inspeccionado, lo que determinó la existencia de vicios al momento de sancionar al sujeto inspeccionado con la Resolución de Sub Intendencia N° 222-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 26 de marzo de 2021 y confirmada por la Resolución de Intendencia N° 142-2021-SUNAFIL/IRE-LAMBAYEQUE de fecha 20 de agosto de 2021. Dicho incumplimiento se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el numeral 10.2 del artículo 10 del TUO de la LPAG:

El artículo 15° de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.

De forma complementaria, el artículo 14° del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa además que el recurso de revisión se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo, es decir la Resolución de Intendencia N°142- 2021-SUNAFIL/IRE-LAMBAYEQUE de fecha 20 de agosto de 2021, que confirma la Resolución de Sub Intendencia N° 222-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE.

Según las consideraciones precedentes, es indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral —tanto adjetiva como sustantiva— velando por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo. Por tanto, al apreciar la vulneración de principios del procedimiento administrativo (general y sancionador), el Tribunal se encuentra en la obligación de afirmar el cumplimiento de esta normativa adjetiva en materia sociolaboral. Aquella garantiza a los administrados constituirse como sujeto del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo.

De lo antes expuesto, se advierte que tanto la Resolución de Intendencia N° 142-2021- SUNAFIL/IRE-LAMBAYEQUE, como la Resolución de Sub Intendencia N° 222-2021- SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, contienen una motivación defectuosa; por tanto, resulta evidente que la Resolución de Sub Intendencia N° 222-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, no se encuentra conforme a ley, al no estar debidamente motivada (no valoración conjunta de los medios probatorios presentados); lo que vulnera el derecho al debido proceso de la inspeccionada. Por lo expuesto, esta Sala estima pertinente declarar la nulidad de la Resolución de Sub Intendencia N° 222-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, resultando nulas las actuaciones posteriores, de conformidad con el numeral 1 del artículo 13 del TUO de la LPAG11, es decir es nula por consecuencia la resolución impugnada que confirmó la resolución de sub intendencia en todos sus extremos.

En ese sentido, la Resolución de Sub Intendencia N° 222-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 26 de marzo de 2021, ha sido emitida vulnerando el derecho a la debida motivación de los actos administrativos, es decir, apartándose del estándar constitucionalmente establecido para el debido procedimiento, y contraviniendo el numeral 4 del artículo 3°, el artículo 6° del TUO de la LPAG.

De conformidad con el numeral 1 del artículo 12 del TUO de la LPAG, los efectos de la declaración de nulidad retrotraen lo actuado hasta la fecha del acto declarado nulo, esto es, 26 de marzo de 2021, siendo nulas las actuaciones posteriores, de conformidad con el numeral 1 del artículo 13 de la norma en mención. En ese sentido, al ser nulo todo lo actuado en etapa posterior a la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 222-2021- SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 26 de marzo de 2021. Por tanto, tal Resolución carece de efectos y, en consecuencia, no permite la determinación de responsabilidad administrativa de las infracciones que tuvieron lugar en el PAS, así como de la resolución impugnada.

Se deja a salvo el derecho de cualquiera de las partes para que lo haga valer en la vía legal que corresponda, debido a que el presente pronunciamiento incide en la tramitación del procedimiento, y no sobre el fondo del asunto.

De otro lado, corresponde remitir los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo, a fin de que, de estimarlo conveniente, disponga hacer efectiva la responsabilidad del emisor, de acuerdo a lo dispuesto en el TUO de la LPAG.

Finalmente, por las consideraciones antes dichas, no corresponde pronunciarse sobre los otros alegatos planteados en el recurso de revisión.