Municipalidad Provincial la Convención — Res. 940-2024

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Remuneración (sub materias: Pago de la remuneración y bonificaciones), Equipos de Protección Personal (sub materia: incluye todas), y Verificación de Regímenes Especiales y Grupos Específicos (sub materia: Construcción Civil). 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft

- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con pagar integra y oportunamente la remuneración, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/28,079.00

- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no pagar la bonificación unificada de construcción – BUC, bonificación por movilidad acumulada y escolaridad, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/28,079.00

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 13 de noviembre de 2020, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/49,708.00

S/77,787.00 por los mismos hechos. Ello en mérito a que la Segunda Sala Laboral de la Corte Superior de Justicia de Cusco emitió la Resolución N° 09 de fecha 25 de abril de 2023, en el Exp. 01551-2021-0-1001-JR-LA-02, mediante la cual declaró fundada la demanda contenciosa administrativa interpuesta por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE LA CONVENCIÓN contra la INTENDENCIA REGIONAL DEL CUSCO DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL, y en mérito a ello se declaró la NULIDAD PARCIAL de la Resolución de Intendencia N° 095-2021-SUNAFIL/IRE CUS de fecha 06 de mayo del 2021, únicamente en el extremo que declaró infundado el recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 229-2021-SUNAFIL-IRE-CUSCO-SIRE, que a su vez declaró infundado el recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia N°145-2021-SUNAFIL/IRE CUSCO, que impuso a su representada la sanción de multa de S/ 56,158.00, en el extremo de las dos infracciones graves, y DECLARO LA NULIDAD PARCIAL de la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 229-2021- SUNAFIL/IRE, así como de la Resolución N° 145-2021-SUNAFIL/IRE-CUS, respecto al extremo que impone la sanción de dos infracciones graves, y finalmente DISPONE que la entidad demandada emita un nuevo pronunciamiento.

- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con pagar integra y oportunamente la remuneración, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. - Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no pagar la bonificación unificada de construcción – BUC, bonificación por movilidad acumulada y escolaridad, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. - Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 13 de noviembre de 2020, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/49,708.00.

i. Alineados al principio de predictibilidad se considerará los pronunciamientos resolutivos emitidos por el Tribunal de Fiscalización Laboral siendo uno de ello el contenido de la ii. Corresponde señalar las normas y criterios jurisprudenciales destinado a aclarar el régimen laboral respecto a los obreros municipales, así de acuerdo a lo establecido en el artículo 85 del Decreto Legislativo N° 728 se tiene que los trabajadores de regímenes especiales se seguirán rigiendo por las propias normas, con lo cual se reconoce la existencia de regímenes especiales, como el de construcción civil; el artículo 12 del Decreto Legislativo N° 727 señala que aquella construcción de obra que no supera las 50 UIT se encontrará dentro del régimen laboral general, entendiéndose a partir de ello que, las obras que superes dicho monto se hallan sujetas a lo dispuesto en dicho cuerpo normativo. iii. Los acuerdos establecidos a través de Plenos Jurisdiccionales como en el VI Pleno Jurisdiccional Supremo en materia Laboral y Previsional, se acordó “Cuando una entidad pública ejecuta obras de construcción civil bajo la modalidad de administración directa, a los trabajadores obreros contratados para realizar dicha obra de construcción se les aplicará el régimen laboral especial de construcción civil”. iv. La dos obras fiscalizadas por su monto de ejecución no se encontraban excluidas del Decreto Legislativo N° 727, resultando por tanto legal la exigibilidad de cumplimiento realizado mediante medida inspectiva de requerimiento, en el sentido que, se cumpla con acreditar el reintegro del pago de las remuneraciones de los meses de agosto y setiembre de 2020 conforme al régimen laboral especial de construcción civil de los

2 Notificada a la impugnante el 16 de febrero de 2024.

trabajadores afectados y el pago de las bonificaciones aplicables a cada trabajador conforme la categoría dad dentro del régimen de construcción civil. v. En el caso en particular, se verificó que en el grupo de trabajadores identificados en el acta de infracción que tenían la condición de peón, operario y oficial, que nos circunscribe a remitirnos a la verificación de condiciones laborales bajo el régimen de construcción civil. vi. El actuar en observancia de lo acordado en un pleno jurisdiccional aun siendo instancia administrativa, supone alinear un razonamiento dentro de un sistema jurídico integrado, de forma que, lo resuelto en sede administrativa, no resulte contradictorio a los criterios ya establecidos en sede jurisdiccional. vii. De acuerdo a lo corroborado respecto a la modalidad de ejecución de las obras inspeccionadas (administración directa) y las actividades realizadas en las obras verificadas, no corresponde lo alegado por el recurrente al indica que solo se encontraba realizando labores de mejoramiento que en si son labores menores, que por su naturaleza no implica mayor riesgo para la vida o la salud, la impugnante aun en condición de entidad pública, la Municipalidad Provincial de La Convención puede realizar obras de infraestructura, lo que justifica la aplicación del régimen especial de construcción civil para aquellos trabajadores que desarrollen labores en dicha actividad. viii. Se observa que la exigibilidad de obligaciones respecto del apelante deriva de la normatividad que se encuentra vigente en nuestra legislación nacional, además de lo acordado en el VI Pleno Jurisdiccional Supremo en materia Laboral y Previsional.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Del Recurso De Revisión

4 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 7 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De Municipalidad Provincial La Convención

8 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 26 de febrero de 2024, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 065-2024-SUNAFIL/IRE CUS, señalando los siguientes alegatos:

i. Indica que interpone recurso de revisión únicamente respecto del extremo que confirma la infracción muy grave tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del Decreto Supremo N° 019-2006-TR, con una multa ascendente a la suma de S/ 49,708.00 (Cuarenta y nueve mil setecientos ocho con 00/100 soles). ii. La infracción se interpuso por el incumplimiento de la obligación del pago de remuneraciones y beneficios sociales, se sancionó por dos conductas infractoras independientes, por no pagar integra y oportunamente la remuneración, no pagar la bonificación unificada de construcción BUC, bonificación por movilidad acumulada y escolaridad, imponiendo una multa por cada conducta infractora pero debió subsumir estas tres conductas dentro de la infracción tipificada, según el Expediente N° 01551- 2021-0-1001-JR-LA-02 expediente con calidad de cosa juzgada. iii. Durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, se acredito que el régimen laboral que corresponde a sus trabajadores obreros es el Régimen Laboral establecido por el Decreto Legislativo N° 728 y el Régimen Laboral Especial de Construcción Civil regulado por el Decreto Legislativo N° 727 corresponde a las empresas privadas que tienen como objeto la actividad de la construcción. iv. El parámetro de que una obra de las 50UIT fue específicamente dispuesta para las empresas dedicadas exclusivamente al rubro de la construcción. v. La multa se ha incrementado respecto de la primera resolución de subintendencia que se emitió en el procedimiento, la cual fue materia de cuestionamiento judicial en el proceso N° 01551-2021-0-1001-JR-LA-02, en ese entender hay que tener encuentra que dicho proceso se declaró fundada la demanda, y en la sentencia se dejó claro que solo se exhorta a la entidad demandada para emitir nuevo pronunciamiento solo la parte que declaró nulidad parcial y esto es la Resolución de Intendencia N° 229-2021- SUNAFIL/IRE CUS, así como la Resolución N° 145-2021-SUNAFIL/IRE CUS respecto al extremo que impone la sanción de dos infracciones graves, por lo que el monto primigenio de S/ 28,079.00 debería mantenerse y seguir el procedimiento administrativo correspondiente, ya que la Resolución Judicial del proceso antes mencionado, no se pronuncia respecto a la infracción MUY GRAVE, únicamente se pronuncia respecto a las infracciones graves. vi. Se tiene otro expediente judicial N° 15110-2021-0-1801-JR-LA proceso mediante el cual la impugnante tiene como pretensión principal la declaratorio de nulidad de la postulatoria y no se idónea que se modifique el monto de la multa por la infracción muy grave. vii. La medida inspectiva de requerimiento emitida por el Inspector contravenía frontalmente lo previsto por el artículo 37 de la Ley Orgánica de Municipalidades, puesto que disponía el reconocimiento de derechos y beneficios laboral de un régimen laboral no previsto por ley para los obreros municipales, es decir, la medida de requerimiento contenía un mando ilegal no sustentado en norma jurídica, por lo cual hay causa de nulidad por violación del principio de legalidad y debido procedimiento.

viii. Las municipalidades no son organizaciones destinadas exclusivamente a la construcción, como exige el artículo 3° del Decreto Legislativo N° 727, para que se comprenda a sus trabajadores dentro del referido régimen laboral especial de construcción civil. ix. El parámetro cuantitativo referido al valor de las obras (50UIT) para la aplicación del régimen especial de construcción civil no está dirigido a cualquier persona jurídica sino está orientado a las empresas constructoras de inversión limitada, no siendo la impugnante una empresa constructora. x. Se viene incurriendo en vicio de nulidad insalvable al pretender elevar un acuerdo plenario a la categoría de ley, y de ese modo, exigir su cumplimiento fuera del ámbito jurisdiccional, tampoco se tomó en cuenta la posición de Servir que los obreros que prestan servicios en las municipalidades son servidores públicos sujeto al régimen laboral de la actividad privada xi. Hubo una indebida interpretación del artículo 48-A del Decreto Supremo N° 019-2006- TR, respecto a la configuración del concurso de infracciones ya que solo debería imponérsele una sanción.

Análisis Del Recurso De Revisión

De la afectación al Principio Non bis in ídem 6.1 El numeral 11 del artículo 248° del TUO de la LPAG precisa:

11. Non bis in idem. - No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7.

9 Por todas, consúltese en la Sentencia del Tribunal Constitucional del 16 de abril de 2003, recaída en el Expediente N° 2050-2002-AA/TC.

sucesiva) tiene que acreditarse que entre ella y la primera deba apreciarse una triple identidad de “sujeto, hecho y fundamento”, dado que, si no apareciera alguno de estos elementos comunes, si sería posible jurídicamente la acumulación de acciones persecutorias en contra del administrado. Por ello, en todos los casos, los presupuestos de operatividad para la exclusión de la segunda pretensión sancionadora son tres:

▪ La identidad subjetiva o de persona (eadem personae) consistente en que ambas pretensiones punitivas sean ejercidas contra el mismo administrado, independientemente de cómo cada una de ellas valore su grado de participación o forma de culpabilidad imputable. No se refiere a la identidad del agraviado o sujeto pasivo (…)

▪ La identidad de hecho u objetiva (eadem rea) consiste en que el hecho o conducta incurridas por el administrado deba ser la misma en ambas pretensiones punitivas, sin importar la calificación jurídica que las normas les asignen o el presupuesto de hecho que las normas contengan. No es relevante el nomen juris o como el legislador haya denominado a la infracción o título de imputación que se les denomine, sino la perspectiva fáctica de los hechos u omisiones realizados.

▪ Finalmente, la identidad causal o de fundamento (eadem causa petendi) consiste en la identidad en ambas incriminaciones, esto es, que exista superposición exacta entre los bienes jurídicos protegidos y los intereses tutelados por las distintas normas sancionadoras, de suerte tal que si los bienes jurídicos que se persiguen resultan ser heterogéneos existirá diversidad de fundamento, mientras que, si son iguales, no procederá la doble punición (…)”10 (énfasis añadido).Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto, respecto de la debida motivación de las resoluciones.

10 MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica, 2015, p. 790.

Imagen N° 01

Imagen N° 02

1. Declarando FUNDADA la demanda contenciosa administrativa interpuesta por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE LA CONVENCIÓN, contra la INTENDENCIA REGIONAL DEL CUSCO DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL representado por su Intendente Regional, con citación de la Procuraduría Pública de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral; en consecuencia:

- DECLARO LA NULIDAD PARCIAL de la Resolución de Intendencia N° 095- 2021- SUNAFIL/IRE CUS de fecha 06 de mayo del 2021, únicamente en el extremo que declaró infundado el recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 229-2021-SUNAFIL-IRE-CUSCO-SIRE, que a su vez declaró infundado el recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia N° 145-2021-SUNAFIL/IRE CUSCO, que impuso a su representada la sanción de multa de S/56,158.00, en el extremo de las dos infracciones graves. − DECLARO LA NULIDAD PARCIAL de la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 229-2021-SUNAFIL/IRE, así como de la Resolución N° 145- 2021-SUNAFIL/IRE-CUS, respecto al extremo que impone la sanción de dos infracciones graves. − DISPONGO que la entidad demandada emita nuevo pronunciamiento tomando en cuenta las observaciones contenidas en los considerandos de la presente resolución; mandato que debe ser cumplido en el plazo del QUINTO DÍA de consentida o ejecutoriada que quede la presente resolución, y en caso de incumplimiento bajo apercibimiento de ponerse en conocimiento del Ministerio Público tal actitud, ello de conformidad a lo dispuesto por el artículo 40.4 del Decreto Supremo N° 011-2019-JUS, debiendo INFORMAR la entidad demandada a este Despacho sobre su cumplimiento (subrayado agregado).

Imagen N° 03: Cuadro de multas extraído de la Resolución de Sub Intendencia de Sanción N° 856-2023-SUNAFIL/IRE CUSCO-SISA

Imagen N° 04: Parte resolutiva de la Resolución de Sub Intendencia de Sanción N° 856-2023-SUNAFIL/IRE CUSCO-SISA

Imagen N° 05: Parte resolutiva de la Resolución de Intendencia N° 065-2024-SUNAFIL/IRE CUS

PRIMERA SANCIÓN SEGUNDA SANCIÓN SUJETO MUNICIPALIDAD PROVINCIAL LA CONVENCIÓN

MUNICIPALIDAD PROVINCIAL LA CONVENCIÓN

HECHO Incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento emitida el 13 de noviembre de 2020 Incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento emitida el 13 de noviembre de 2020 FUNDAMENTO Sancionar la infracción muy grave tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT Sancionar la infracción muy grave tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

ESTADO DE LA SANCIÓN Agotada la vía administrativa por Resolución N° 157-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala de fecha 2 de agosto de 2021. Resolución de Intendencia impugnada mediante recurso de revisión de fecha 26 de febrero de 2024. MONTO MULTA S/ 49,708.00 S/ 49,708.00

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE: PRIMERO. - Declarar FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por MUNICIPALIDAD PROVINCIAL LA CONVENCIÓN contra la Resolución de Intendencia N° 065-2024-SUNAFIL/IRE CUS, de fecha 14 de febrero de 2024, emitida por la Intendencia Regional de Cusco, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 302-2020- SUNAFIL/IRE-CUS por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. – DEJAR SIN EFECTO, la sanción impuesta mediante la Resolución de Sub Intendencia de Sanción N° 856-2023-SUNAFIL/IRE CUSCO-SISA de fecha 13 de noviembre de 2023, confirmada por Resolución de Intendencia N° 065-2024-SUNAFIL/IRE CUS, de fecha 14 de febrero de 2024. TERCERO. – Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia. CUARTO. - Notificar la presente resolución a MUNICIPALIDAD PROVINCIAL LA CONVENCIÓN y a la Intendencia Regional de Cusco, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA