Municipalidad Provincial General Sánchez Cerró — Res. 564-2022

Mediante Orden de Inspección N° 283-2021-SUNAFIL/IRE-MOQ, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 159-2021-SUNAFIL/IRE-MOQ (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, por no proporcionar información conforme a los requerimientos de información, de fechas 03 y 22 de junio de 2021.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 168-2021-SUNAFIL/IRE.MOQ/SIAI, de fecha 05 de agosto de 2021, notificada el 13 de agosto de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 185-2021-SUNAFIL/IRE.MOQ/SIAI-IF, de fecha 02 de setiembre de 2021, (en adelante, el Informe Final), a través del cual se determina la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Moquegua, la que mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 207-2021-SUNAFIL/IRE.MOQ/SIRE, de fecha 07 de octubre del 2021, notificada a la Procuraduría el 25 de octubre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 69,344.00 por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 09 de noviembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Moquegua el recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 207-2021- SUNAFIL/IRE.MOQ/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 118-2021-SUNAFIL/IRE.MOQ, de fecha 30 de noviembre de 2021, notificada el 02 de diciembre de 2021, la Intendencia Regional de Moquegua declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por los siguientes argumentos:

Con fecha 22 de diciembre de 2021 la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Moquegua el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 118-2021- SUNAFIL/IRE.MOQ.

La Intendencia Regional de Moquegua admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorandum N° 1302-2021- SUNAFIL/IRE-MOQ, recibido el 23 de diciembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017- TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias” 7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que, con fecha 23 de diciembre de 2021, la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL GENERAL SANCHEZ CERRO presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 118-2021-SUNAFIL/IRE.MOQ, de fecha 30 de noviembre de 2021 y notificada el 02 de diciembre de 2021, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/. 69,344.00 por la comisión de dos (2) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL GENERAL SANCHEZ CERRO.

El debido proceso ha sido reconocido en el numeral 3) del artículo 139 de la Constitución Política del Perú, como una garantía de la administración de justicia que se aplica a todo procedimiento. En esa misma línea, el Tribunal Constitucional, ha establecido, que “el derecho al debido proceso, y los derechos que contiene son invocables, y por tanto, están garantizados, no solo en el seno de un proceso judicial sino también en el ámbito del procedimiento administrativo”9. En otra oportunidad, el máximo intérprete de la Constitución, ha señalado: “(...) en todo procedimiento administrativo resultan plenamente aplicables los criterios jurisprudenciales relacionados con el debido proceso, así como los derechos y principios que lo conforman” y que “toda autoridad administrativa se encuentra en la obligación de observar y respetar el contenido del derecho a la tutela procesal efectiva en cada una de las decisiones que adopte dentro de todo procedimiento administrativo”10.

En esa línea, el Numeral 1.2 del Artículo IV11 del Título Preliminar y el numeral 2 del Artículo 24812 del TUO de la LPAG, señalan que el debido procedimiento constituye un principio que rige la actuación de la Administración Pública en todos los procedimientos administrativos, en especial en aquellos en los que ejerce potestad sancionadora (procedimiento administrativo sancionador). Asimismo, refieren que el debido procedimiento se encuentra conformado por el derecho del administrado a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho.

Concordante a ello, la LGIT, desarrolla en su artículo 44, los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)” (énfasis añadido).

El derecho a ofrecer y producir pruebas faculta a los administrados a presentar los medios de prueba que sean pertinentes para fundamentar sus argumentos, así como garantizar que la autoridad administrativa actúe y valore cada una de las pruebas admitidas antes de emitir una decisión en el procedimiento administrativo. Sobre esta garantía, el Tribunal Constitucional reconoce su carácter trascendental en la tramitación de los procedimientos administrativos sancionadores, señalando que “todo administrado, para la defensa de sus derechos, puede presentar pruebas de descargo, las cuales deben ser necesariamente valoradas por la Administración Pública para emitir una decisión final, es decir, para concluir si corresponde o no la imposición de una sanción administrativa”13.

Por su parte, el derecho a una decisión motivada y fundada exige a la Administración Pública que exteriorice las razones que sustentan su decisión. Ello implica que la autoridad administrativa consigne en sus resoluciones los hechos y las normas jurídicas que han determinado el sentido de su decisión. Cabe indicar que el numeral 4 del Artículo 314 y el Artículo 615 del TUO de la LPAG, señalan que la motivación constituye un requisito de validez de los actos administrativos. La motivación debe ser expresa, indicando la relación concreta y directa entre los hechos probados y las normas jurídicas. Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se les identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto. No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto.

A criterio del Tribunal Constitucional, la exigencia de motivación suficiente de las resoluciones constituye una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa, “por ende, una vulneración del debido procedimiento administrativo”16.

Finalmente, debe considerarse que la producción y valoración de pruebas está vinculada a la motivación de las decisiones y al resultado del procedimiento administrativo, dado que su consideración definirá el sentido de la decisión final.

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de los requerimientos de comparecencia y de las medidas inspectivas de requerimiento. Así lo estipula el numeral 3.1 del artículo 5° de la LGIT: “En el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado.”

En similar sentido, el artículo 11 del mismo dispositivo legal establece que “Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público”.

En esa misma línea, el artículo 15 numeral 15.1 del RLGIT establece que “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9° de la Ley”.

Y es que, de acuerdo a lo señalado en el artículo 9° de la LGIT: “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.

Consecuentemente, de acuerdo con el artículo 36 de la citada la LGIT, son infracciones a la labor inspectiva contrarias al deber de colaboración, las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, que perjudiquen la labor de los Supervisores–Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares. Tales infracciones pueden consistir en: 1) La negativa injustificada o el impedimento a que se realice una inspección en un centro de trabajo o en determinadas áreas del mismo, efectuado por el empleador, su representante o dependientes, trabajadores o no de la empresa, por órdenes o directivas de aquél. El impedimento puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario. Constituye acto de obstrucción, obstaculizar las investigaciones del inspector y obstaculizar o impedir la participación del trabajador o su representante o de los trabajadores o la organización sindical. 2) El abandono de la diligencia inspectiva, que se produce cuando alguna de las partes, luego de iniciada ésta, deja el lugar de la diligencia. 3) La inasistencia a la diligencia, cuando las partes hayan sido debidamente citadas, por el Inspector del Trabajo o la Autoridad Administrativa de Trabajo y éstas no concurren.

Al respecto, las infracciones a la labor inspectiva pueden ser graves o muy graves, de conformidad a lo establecido en los artículos 45 y 46 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo (RLGIT), aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR.

Con respecto a los incumplimientos en la entrega de información requeridos por el inspector, podrían admitirse dos (2) tipificaciones: i) el primero de ellos, regulado en el artículo 45.2 del RLGIT, se configura con la demora en la entrega de información al inspector de trabajo y es sancionable por cuanto genera retraso y/o perturbación en el ejercicio de las funciones inspectivas de los fiscalizadores actuantes; ii) el segundo, está tipificado en el artículo 46.3 del RLGIT y se configura con la negativa del sujeto inspeccionado de entregar información al inspector de trabajo.

Sobre el particular, los Vocales integrantes de la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral de la SUNAFIL, reunidos en Sala Plena, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 2 del Reglamento del Tribunal, emitieron el Acuerdo Plenario contenido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, de fecha 30 de julio de 2021 , el cual, incorpora un conjunto de criterios resolutivos cuya observancia y aplicación resulte obligatoria a todas las entidades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo. En dicho Acuerdo Plenario, se estableció como criterio vinculante, entre otros, los fundamentos jurídicos 15 y 16, relacionado a la demora en la respuesta a un requerimiento de información efectuado por el inspector de trabajo y su subsunción en las normas sancionadoras contempladas en el numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT o en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, según las circunstancias, estableciendo literalmente, lo siguiente:

De lo anterior se colige que para atribuir las conductas estipuladas en el numeral 45.2 del artículo 45 y en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, resulta necesario hacer un juicio de motivación puntual, conciso y suficiente, lo cual, aunado a lo acreditado en el procedimiento, permita determinar fehacientemente si el comportamiento del inspeccionado ha perturbado, retrasado o frustrado la investigación. Tal situación debería constar expresamente en el Acta de Infracción, siendo obligación de las autoridades del procedimiento administrativo sancionador sustentar adecuadamente la tipificación de la infracción.

La impugnante alega que se ha aplicado indebidamente el numeral 46.3 del artículo 46.3 de la LGIT, que el incumplimiento se debió a que por desconocimiento de su personal sobre las casillas electrónicas y su clave SOL, recién en fecha 11 de agosto de 2021 tuvo acceso al sistema de casillas electrónicas y pudo leer las notificaciones de la autoridad inspectiva, y con el fin de acreditar que no hubo una negativa de su parte, viene adjuntando reiteradamente ante las distintas instancias, el oficio N° 372-2021-ALCALDÍA/MPGSC-0 que habría sido presentado en fecha 18 de agosto de 2021, y que, además, contiene los descargos formulados oportunamente, ante la notificación de la Imputación de Cargos remitido, conforme obra a folios 69 del expediente sancionador. Asimismo, en dicho documento, adjunta información referente a lo solicitado en los requerimientos de información de fechas 03 y 22 de junio de 2021.

Ahora bien, de la revisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 207-2021- SUNAFIL/IRE.MOQ/SIRE, de fecha 07 de octubre de 2021, se advierte que el órgano emisor planteó como cuestiones controvertida, determinar si la inspeccionada MUNICIPALIDAD PROVINCIAL GENERAL SANCHEZ CERRO, incurrió o no en infracciones a la labor inspectiva por no remitir a la autoridad inspectiva comisionada la información y/o documentación solicitada mediante requerimiento de información, y sobre este punto basó su análisis, con lo que concluyó atribuir a la impugnante, la comisión de dos (2) infracciones a la labor inspectiva tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.

Cabe acotar que, si bien la Resolución de Sub Intendencia N° 207-2021- SUNAFIL/IRE.MOQ/SIRE, de fecha 07 de octubre de 2021, contiene un amplio desarrollo sobre el incumplimiento de la remisión de información, la validez de las notificaciones y otros alegatos formulados por la impugnante; con relación a la tipificación de la falta, escuetamente se ha precisado: “En el caso sub examine, no se pudo cumplir con el objetivo de la fiscalización al no haberse logrado verificar el cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo, conforme lo señala la autoridad inspectiva, por tanto, se ha calificado correctamente los hechos en el tipo sancionador del articulo 46.3 RLGIT.” Sin precisar ni motivar de manera concisa y suficiente, las razones por las que se considera que en este caso particular, la no remisión de la información solicitada no ha permitido desplegar mayores actuaciones dentro del procedimiento; es decir, que haya conllevado inevitablemente a la frustración del procedimiento inspectivo, ello a fin de determinar inequívocamente que la conducta se encuadre en el supuesto infractor muy grave del numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT y no en un supuesto simple de quebrantamiento del deber de colaboración a la labor inspectiva.

Debe considerarse que la impugnante no ha cuestionado la modalidad de la notificación, reconociendo no haber cumplido a tiempo con los requerimientos. Mas bien, justifica su actuación tardia, con el desconocimiento de su personal respecto al manejo de las casillas electrónicas y descoordinaciones internas con sus unidades orgánicas. Lo que queda claro, es que en el curso de presente procedimiento inspectivo, la impugnante no se encuentra de acuerdo con la tipificación atribuida a su conducta, pues considera que no ha habido “negativa” de su parte. Por esta razón, es importante que el inspector sustente puntual y suficientemente, la razón por la que considera que la conducta del sujeto inspeccionado frustró la investigación. O cuanto menos, el debido examen de motivación razonable y proporcional de parte de la autoridad que resuelve el procedimiento sancionador, considerando la gravedad del tipo legal invocado, lo cual, no ha ocurrido en el presente caso.

En ese sentido, se advierte que la Sub Intendencia N° 207-2021-SUNAFIL/IRE.MOQ/SIRE, de fecha 07 de octubre de 2021, fue emitida sin motivar debidamente la tipificación de las faltas atribuidas a la impugnante, ni valorar los argumentos formulados por la impugnante, vulnerando así, su derecho a ofrecer pruebas y a la debida motivación, como componentes del debido procedimiento sancionador.

En consecuencia, la contravención a los principios ordenadores del procedimiento administrativo contenidos en el artículo IV del TUO de la LPAG, acarrea la nulidad del procedimiento, de acuerdo con lo regulado en el artículo 10 de la norma antes acotada:

Estando a lo expuesto, este Tribunal ha identificado que la Resolución de Sub Intendencia N° 207-2021-SUNAFIL/IRE.MOQ/SIRE, de fecha 07 de octubre de 2021, incurre en vicios de nulidad y se encuentran dentro del supuesto de hecho contemplado en el inciso 1 del artículo 10 de la norma en desarrollo, por no haberse emitido con sujeción al debido procedimiento estipulado en el numeral 2 del artículo 44 de la LGIT, concordado con el numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

Sobre el particular, el numeral 227.2 del artículo 227 del TUO de la LPAG, refiere que constatada la existencia de una causal de nulidad, la autoridad, además de la declaración de nulidad, resolverá sobre el fondo del asunto, de contarse con los elementos suficientes para ello. Cuando no sea posible pronunciarse sobre el fondo del asunto, se dispondrá la reposición del procedimiento al momento en que el vicio se produjo.

En tal sentido, considerando que la Sub Intendencia N° 207-2021-SUNAFIL/IRE.MOQ/SIRE, de fecha 07 de octubre de 2021, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.1 del artículo 13 del TUO de a LPAG; tal resolución carece de efectos y, en consecuencia, corresponde declarar nulo el procedimiento desde la emisión de este.

Asimismo, dado que la impugnante ha adjuntando documentación que debe ser valorada, contrastada o dilucidada por la autoridad competente, corresponde retrotraer el procedimiento administrativo, remitiendo los actuados a la autoridad sancionadora de primera instancia, a fin que resuelva el presente procedimiento conforme a ley y, en estricto cumplimiento de lo regulado en el artículo 248 del TUO de la LPAG.

En consecuencia, corresponde remitir los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo, a fin de que disponga hacer efectiva la responsabilidad del emisor, de acuerdo con el TUO de la LPAG17, según corresponde.