Municipalidad Provincial del Cusco — Res. 532-2021

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Compensación por Tiempo de Servicios: Constancia de Cese. 20555195444 soft 20555195444 soft 20555195444 soft

General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida de requerimiento, de fecha 12 de octubre de 2020, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, multa ascendente a S/ 11,309.00.

i. Que, en al presente caso, sin ningún criterio de razonabilidad, se pretende imponer una sanción por no haber acreditado la constancia de cese al ex trabajador, ello sin considerar que el trabajador supuestamente afectado, ha incurrido en el abandono de trabajo, el que de acuerdo a ley no se encuentra previsto como una forma de extinción de la relación laboral, sino más bien como una causa de despido, el que como se tiene dicho, debe ser dispuesto luego de realizado el correspondiente procedimiento administrativo disciplinario.

ii. Que, la resolución de primera instancia no menciona el abandono en el que ha incurrido el señor Norman Eloy Paiva Apaza, así como no se hace referencia a los documentos aportados con los que se acredita este hecho y tampoco se considera la pertinencia del procedimiento administrativo disciplinario, en razón al cual se debería resolver al despido del trabajador, incurriendo con ello en una inadecuada motivación del acto; por lo que corresponde declarar la nulidad de todo lo actuado en el procedimiento y además se ha notificado consignado en nombre de la señora Yahaira Giraldo Pastor como trabajadora afectada.

i. El apelante adjuntó la Resolución Directoral N° 629-2020-OGA/MPC, mediante el cual se resuelve: “Aceptar la renuncia voluntaria de Norman Eloy Paiva Apaza, al cargo de personal de obrero repuesto judicial de la Sub Gerencia de Saneamiento Ambiental, División de Limpieza Pública, quien se ha desempeñado bajo los alcances del régimen del Decreto Legislativo N° 728, con eficacia anticipada a partir del 27 de noviembre de 2019”, siendo así, le

2 Notificada a la inspeccionada el 23 de agosto de 2021.

corresponde al empleador la constancia de cese del referido ex trabajador, verificándose que hasta esta etapa procedimental, el apelante no ha dado cumplimiento de su obligación, consecuentemente, no resulta pertinente detenerse en el análisis de si existía un procedimiento administrativo disciplinario contra el señor Norman Eloy Paiva Apaza; por tanto, la sanción impuesta halla sustento, no siendo cierto que se haya impuesto sin un criterio de razonabilidad, toda vez que la multa fue impuesta en observancia de lo previsto en el artículos 38 de la LGIT, en concordancia con lo dispuesto en el numeral 48.1 del artículo 48 del RLGIT.

ii. La documentación aportada por la inspeccionada relacionado al abandono en el que ha incurrido el señor Norman Eloy Paiva Apaza, fue valorada y objeto de análisis de la autoridad instructora, por lo que, no resulta exigible que la autoridad de primera instancia se pronunciara sobre un aspecto ya valorado, aún más considerando que, el apelante no presentó su descargo al informe final de instrucción pese de haber sido válidamente notificado. Si bien se consideró como trabajadora a Yahaira Giraldo Pastor como trabajadora afectada; sin embargo, si bien es la denunciante por delegación de poder concedido por el señor Norman Eloy Paiva Apaza, no es la trabajadora, constituyendo ello un error material que requiere ser enmendado, ya que el mismo no cambia el fondo de lo resuelto, por tanto, en atención a lo previsto en el numeral 212.1 del artículo 212 del TUO de la LPAG, se procedió a la rectificación.

II.DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar

misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

III.DEL RECURSO DE REVISIÓN

el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

IV.DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LA MUNICIPALIDAD PROVINCIA DEL CUSCO.

del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del 24 de agosto de 2021, el primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 13 de setiembre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 151-2021-SUNAFIL/IRE CUS, solicitando que se declare nula la resolución de intendencia, por los siguientes argumentos:

i. El trabajador Norman Eloy Paiva Apaza, ha incurrido en abandono laboral, por lo que incurrió en una falta disciplinaria prevista en la Ley del Servicio Civil, quien estaba sometido al correspondiente procedimiento administrativo disciplinario, por el cual se determina la destitución del trabajador. En ese contexto, no es razonable la imposición de multa por no cumplir la medida inspectiva de requerimiento (entrega de constancia de cese), por cuanto no era jurídicamente posible sin que el procedimiento administrativo disciplinario concluyera.

ii. Si bien se aceptó la renuncia voluntaria del trabajador (resolución directoral), con eficacia anticipada a partir del 27 de noviembre de 2019; no se ha considerado el criterio de temporabilidad y es que si la constancia de actuación inspectiva, data de fecha 16 de octubre de 2020 y la referida resolución directoral se emitió en fecha 30 de octubre en mérito a la carta de renuncia, es evidente que no podría acreditarse la entrega de constancia de cese con anterioridad a la formulación de su renuncia.

iii. Pese al procedimiento administrativo disciplinario en curso el trabajador no estaba impedido de presentar su carta de renuncia y a su vez la entidad no estaba impedida de aceptarla, además el hecho que se había emitido el acto administrativo con eficacia anticipada, no ha dado lugar a que sea posible física o jurídicamente a que se retrotraiga en tiempo el día 16 de octubre y acredite en la actividad inspectiva, la entrega de constancia de cese al referido ex trabajador.

iv. La resolución impugnada indica que “hasta esta etapa procedimental, el apelante no acreditó la constancia de cese, con lo que se corrobora la conducta infractora”, ello sin considerar que la Resolución Directoral N° 629-2020-OGA/MPC, emitida el 30 de octubre de 2020, se constituye como la constancia de cese, pues se debe tener en consideración además que la Municipalidad Provincial del Cusco es una entidad pública que se desenvuelve a través de actos administrativos.

v. Se sanciona un mismo hecho (no haber entregado la constancia de cese al trabajador Norman Eloy Paiva Apaza) de tres diferentes formas, aspecto que es contrario al principio de razonabilidad, pese a que la entidad ha presentado documentos que se han adjuntado y la participación de los representantes de la entidad en las actuaciones inspectivas. Por tanto, se ha demostrado la voluntad de la entidad de colaborar con la actividad del Inspector de Trabajo en el

esclarecimiento de los hechos materia de investigación, vulnerándose los principios de legalidad y razonabilidad, lo que acarrea la nulidad de la resolución de intendencia.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la medida inspectiva de requerimiento

“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse” (énfasis añadido).

“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o

de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” énfasis añadido).

8 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado mediante Decreto Supremo N° 00-2019-JUS Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias” (….) 9 Véase folio 14 y 15 del expediente inspectivo

octubre de 202010, suscrito por la abogada Milagros Mesías Olivera, en su calidad de Secretaria Técnica de la oficina de Recursos Humanos de la impugnante, quien indica que mediante Expediente N° 301-2019, recomienda iniciar procedimiento administrativo sancionador al servidor Norman Eloy Paiva Apaza, por abandono de trabajo; sin embargo, en autos no obra ningún documento relacionado al inicio o apertura del procedimiento administrativo disciplinario seguido al señor Norman Eloy Paiva Apaza, que avale lo dicho por la impugnante y sea objeto de análisis, máxime si a foja 28 del expediente sancionador la impugnante ha presentado la Resolución Directoral N° 629-2020-OGA/MPC, de fecha 30 de octubre de 2020, de cuya lectura en el quinto párrafo de su parte considerativa señala “(…) se tomará en cuenta el Informe N° 005 GRRHH CONTROL DE PERSONAL DPQ MPC 2019, de fecha 28 de noviembre de 2019, donde se indica que el trabajador hizo abandono de trabajo “según el Acta de Constatación Policial de fecha 17 de noviembre de 2019”, por lo que la fecha cierta es el 27 de noviembre de 2019”. En ese sentido, se resuelve en su “Artículo Primero.- ACEPTAR la renuncia voluntaria de Norman Eloy Paiva Apaza, al cargo de Personal obrero repuesto judicial de la Sub Gerencia de Saneamiento Ambienta División de Limpieza Pública, quien se ha desempeñado bajo los alcances del régimen del Decreto Legislativo N° 728, con eficacia anticipada a partir del 27 de noviembre de 2019”, por tanto, se ha determinado el término del vínculo laboral por el documento denominado “Acta de Constatación Policial de fecha 17 de noviembre de 2019”, mas no por un procedimiento administrativo sancionador, en esa medida correspondía emitir el la constancia de cese al trabajador en el plazo previsto en el artículo 4811 del Decreto Legislativo N° 650 Ley de Compensación por Tiempo de Servicios, concordante con el artículo 4512 del Decreto Supremo N° 001-97-TR, Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 650, Ley de Compensación por Tiempo de Servicios.

10 Véase folio 30 del expediente inspectivo 11 D. Leg. N° 650, Ley de Compensación por Tiempo de Servicios. Artículo 48. - Para el retiro de los depósitos efectuados y sus intereses, el depositario procederá al pago de la compensación por tiempo de servicios a solicitud del trabajador quien acompañará la certificación del empleador en la que se acredita el cese. El empleador entregará dicha certificación al trabajador dentro de las 48 horas de producido el cese. 12 D.S. N° 001-97-TR “Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 650, Ley de Compensación por Tiempo de Servicios”. Artículo 45.- Para el retiro de los depósitos efectuados y sus intereses, el depositario procederá al pago de la compensación por tiempo de servicios a solicitud del trabajador quien acompañará la certificación del empleador en la que se acredita el cese. El empleador entregará dicha certificación al trabajador dentro de las 48 horas de producido el cese.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DEL CUSCO, contra la Resolución de Intendencia N° 151-2021-SUNAFIL/IRE CUS, de fecha 20 de agosto de 2021, emitida por la Intendencia Regional del Cusco dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 246-2020- SUNAFIL/IRE-CUS, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 151-2021-SUNAFIL/IRE CUS, en el extremo referente a la infracción por el incumplimiento de la medida de requerimiento, de fecha 12 de octubre de 2020, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

CUARTO. - Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DEL CUSCO y a la Intendencia Regional del Cusco, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional del Cusco.

SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral –SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Documento firmado digitalmente

Documento firmado digitalmente Desirée Bianca Orsini Wisotzki

Jessica Alexandra Pizarro Delgado

VOTO EN SINGULAR DEL VOCAL LUIS ERWIN MENDOZA LEGOAS Con el debido respeto por la opinión de mis colegas vocales, si bien estoy de acuerdo con el fallo, discrepo de la fundamentación, pues considero que el Tribunal de Fiscalización Laboral no tiene competencia para analizar la emisión de la constancia de cese del trabajador sobre el que versa el expediente administrativo elevado a esta instancia de revisión. En este caso, se ha activado la competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral por una infracción calificada como “muy grave a la labor inspectiva”, por no haber cumplido el empleador con la medida de requerimiento, de fecha 12 de octubre de 2020. Sintetizo el sustento de mi posición en las siguientes consideraciones: 1. La Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral, Ley Nº 29981, ha establecido la competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral con carácter excepcional, conforme fluye de una lectura atenta del tercer párrafo del artículo 41. A su vez, literal b) del artículo 49 de la norma citada delega en las normas reglamentarias la determinación de las “causales establecidas” para la interposición del recurso de revisión. Es decir, la ley establece un ámbito restringido, pero la configuración de dicho ámbito es delegada a las normas sectoriales.

2. En el literal c) del artículo 55 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por el Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, reitera la excepcionalidad del ámbito objetivo en el que la instancia de revisión ejecuta sus competencias. De esa forma, refiere al Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo Nº 004-2017-TR como norma que determina los requisitos de admisibilidad y procedencia del recurso de revisión.

3. El artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, a su vez, reitera el carácter excepcional de la competencia de la instancia de revisión. En concreto, en el artículo 14, el Reglamento mencionado refiere que el recurso de revisión se interpone contra resoluciones que sancionan infracciones “muy graves”.

4. En el bloque de legalidad que se repasa, se observa que: 1) el Tribunal de Fiscalización Laboral tiene una competencia excepcional, lo que estrictamente se refiere a la competencia material establecida por la norma reglamentaria, por delegación legal; y 2) dicha competencia, excepcionalmente activada, permite que el órgano de revisión ejerza sus funciones, conforme al segundo párrafo del artículo 15 de la Ley Nº 29981: emitir decisiones que constituyan precedentes de observancia obligatoria que interpreten de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.

5. Conforme con la doctrina administrativista, “la competencia en razón de la materia se refiere a las actividades o tareas que legítimamente puede desempeñar el órgano, es decir, al objeto de los actos y a las situaciones de hecho ante las que puede dictarlos” 13

6. Los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son; sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren casos en los que las imputaciones contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” más algún o algunos más de distinto grado. Habitualmente, en este tipo de casos, el Tribunal de Fiscalización Laboral distingue lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada.

7. Una excepción a lo distinguido en el numeral anterior es el caso de las infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo. Existen casos en donde la competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral es dudosa, pues los recursos de revisión se tramitan por sanciones impuestas por inejecución de medidas de requerimiento que, en sustancia, versan sobre un comportamiento subsumible en tipos sancionadores calificados por la normativa como infracciones “graves” o hasta “leves”. En tales casos, el análisis de la razón jurídica de las medidas de requerimiento debe limitarse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad y razonabilidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son, en efecto, las infracciones calificadas como graves y leves.

8. Del análisis del escrito de revisión no se identifica que la impugnante fundamente su recurso en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal, respecto de la infracción “muy grave” (único objeto de análisis pasible de pronunciamiento por parte del Tribunal). Por el contrario, se observa que los argumentos de defensa de la recurrente implican que esta Sala tome posición sobre la calificación efectuada de la falta administrativa respecto de una materia distinta a infracciones muy graves, cuestión que, como se ha expuesto, excede la competencia que la ley ha otorgado a este Tribunal.

9. En efecto, si bien la recurrente ha impugnado la aplicación de una medida de requerimiento (infracción muy grave), se observa que las alegaciones planteadas recaen sobre aspectos

13 Gordillo, A. (2007). Tratado de derecho administrativo: el acto administrativo (Vol. 3). Agustín Gordillo. https://www.gordillo.com/pdf_tomo3/capitulo8.pdf

en los cuales la Intendencia competente, como instancia de apelación, se ha pronunciado ya, al tratarse de materia calificada por la norma como infracción grave y/o infracción leve.

10. Entonces, respecto de dicha materia, se ha agotado ya la vía administrativa en la instancia de apelación, y al no presentarse argumentos que cuestionen los fundamentos expuestos por las instancias inferiores sobre la infracción objeto del recurso de revisión (infracción muy grave), se determina que el recurso de revisión no desvirtúa la sanción aplicada respecto de la infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida de requerimiento, de fecha 12 de octubre de 2020, resultando infundado el recurso de revisión que se ha interpuesto.

11. Finalmente, el Tribunal de Fiscalización Laboral podría, sobradamente, ejercer la tutela administrativa a través del efecto unificador que tienen los precedentes de observancia obligatoria incluso sobre casos como este, donde las materias cuyo análisis es indispensable recaen en una materia distinta a la que activa la competencia de la instancia de revisión.

Por estos fundamentos, mi voto es porque el recurso de revisión sea declarado INFUNDADO.

Documento Firmado Digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas Presidente