Municipalidad Provincial del Cusco — Res. 1026-2023

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Verificación de Regímenes Especiales y Grupos Específicos (Sub materia: Construcción Civil); y, Remuneraciones (Sub materia: Pago de bonificaciones; y, Pago de la remuneración (Sueldos y salarios). 2 Notificada a la impugnante el 08 de noviembre de 2021. Véase folio 26 del expediente inspectivo. 20555195444 soft 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft

Pública Municipal el 11 de febrero de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no pagar la remuneración, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 28,732.00.

- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con pagar (bonificaciones de acuerdo al régimen de construcción civil), tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 28,732.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 50,864.00.

i. Refieren que , no se ha tomado en cuenta lo señalado en el descargo, por el cual no se considera que no forman parte de la cámara peruana de construcción CAPECO y por tanto no están en la obligación de acoger dichos acuerdos; que la contratación de personal obrero bajo régimen especial de construcción civil en la administración municipal obedece a lo establecido en el IV Pleno Jurisdiccional Supremo en materia Laboral y Previsional publicado en fecha 21 de diciembre de 2017, en relación al cual no se tiene desarrollo normativo respecto a la aplicación de una determinada escala remunerativa, la que se formula con base a la evaluación técnico y presupuestal asignados a los distintos proyectos de inversión y sobre en las normas que regulan el sistema de presupuesto del sector. ii. Alegan que, los gobiernos locales tienen autonomía pública, económica y administrativa en los asuntos de su competencia, la autonomía que la Constitución Política establece para las municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración, con sujeción al ordenamiento jurídico; en ese contexto, se ha emitido la Resolución de Alcaldía N° 524-2019-MPC, en la cual se ha aprobado la escala remunerativa para la aplicación del régimen laboral especial de construcción civil, para el personal obrero con cargo a proyectos de inversión pública de carácter temporal, por tanto, no corresponde a la entidad reintegrar pagos conforme al

documento denominado “Convención Colectiva de Trabajo – Acta Final de Negociación Colectiva del Sector de Construcción Civil por el periodo 2021-2022”, suscrita por la Cámara Peruana de Construcción y la Federación de Trabajadores de Construcción Civil. iii. Manifiestan que, al ser aplicables los precedentes administrativos de observancia obligatoria expuestos en los fundamentos 15 y 16 de la Resolución de Sala Plena N° 01- 2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral, en el presente caso, pese a la no atención del requerimiento de información, la actitud asumida por la Entidad ha permitido continuar normalmente con el procedimiento inspectivo de modo tal que corresponde que se considere la comisión de la infracción prevista en el artículo 45.2 del RLGIT y no como en el presente caso, que se ha considerado la infracción prevista en el artículo 46.7 del RLGIT.

i. Que, el artículo único de la Ley N° 30889 indica que, “(…) los obreros de los gobiernos regionales y los gobiernos locales no están comprendidos en el régimen laboral establecido por la Ley del Servicio Civil N° 30057. Se rigen por el régimen laboral privado del Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral”; sin embargo, el artículo 85 del Decreto Legislativo N° 728, precisa que los trabajadores de regímenes especiales se seguirán rigiendo por sus propias normas. ii. Por tanto, en el caso en particular nos remite a verificar el régimen especial de construcción civil, y considerando que oportunamente y por declaraciones y documentación proporcionada por el mismo sujeto inspeccionado, se señaló que el monto de ejecución de dichas obras superaban las 50 UITs indicadas en el Decreto Legislativo N° 727, corresponde la verificación de condiciones laborales bajo dicho régimen, por tanto, resulta exigible el pago de remuneraciones y bonificaciones conforme al régimen de construcción civil. Más aun si de la consulta realizada en la página del Ministerio de Economía y Finanzas, se tiene registrado como obra de administración directa y que en el año 2021 incluso ejecutaron 7.5 MM. iii. Ahora bien, para el caso en particular, de acuerdo a lo corroborado en el Acta de Infracción, se verificó que se trata de una obra por administración directa denominada “Recuperación de los Servicios Ecosistémicos para el Espacio Recreativo de la APV Camino Real, Distrito de Cusco – Provincia de Cusco – Departamento de Cusco”, la misma que tiene un presupuesto de S/ 7,524,009.1; así, por el monto de ejecución de la obra mencionada, se observa que la misma no se encuentra excluida del Decreto

3 Notificada a la impugnante el 25 de julio de 2022, y a la Procuraduría Pública Municipal el 02 de agosto de 2022, véase folios 64 y 65 del expediente sancionador.

Legislativo N° 727, corresponde la verificación de condiciones laborales bajo dicho régimen, por tanto, exigible el pago de remuneraciones y bonificaciones conforme al régimen de construcción civil. iv. Respecto a la invocación de la Resolución de Sala Plena N° 01-2021-SUNAFIL/TFL- Primera Sala emitida por el Tribunal de Fiscalización Laboral, en el presente caso, no se tiene sanción alguna en el extremo de la tipificación analizada, pues en el presente caso, se ha sancionado por vulnerar el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por consiguiente, el argumento recurrido carece de objetividad y pertinencia.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 5“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.”

Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

III. DEL RECURSO DE REVISIÓN 3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

8“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad Provincial Del Cusco

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 17 de agosto de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 0138-2022-SUNAFIL/IRE CUS, señalando los siguientes alegatos:

i. Refieren que, en los requerimientos de información que han dado lugar a la sanción que se pretende imponer, únicamente se señala, ASUNTO: REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN N° 765-2021, SUNAFIL CUSC, es decir, no se precisa ni el objeto ni el sustento legal de la acción de fiscalización, con lo que se evidencia, la vulneración del derecho de los administrados fiscalizados, de ser informados del objeto de la actividad de fiscalización, y es que, al no haberse producido una actuación presencial y al no haber el inspector tomado contacto por otro medio con los representantes, tampoco podría presumirse que, se haya informado mínimamente la materia en relación a la cual versaba el procedimiento de fiscalización; evidenciando con ello que, el inspector comisionado ha trasgredido su deber de ejercer sus funciones y cometidos con sujeción a los principios, deberes y normas prescritas en la Ley, con la que se ha vulnerado los principios de legalidad y debido procedimiento, que supone también el derecho de defensa.

9 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14.

ii. Alegan que, con fecha 28 de octubre de 2021, en función a la medida inspectiva de requerimiento de fecha 20 de octubre de 2021, se constató la entrega, vía casilla electrónica, de varios documentos, asimismo, en fecha 16 de noviembre de 2021, también se cumplió con la remisión de documentación relacionada a la medida inspectiva de requerimiento. En tal sentido, señalan que en ese escenario es menester que se tenga en consideración la estructura orgánica de la Municipalidad Provincial del Cusco, en tanto que, la atención de la medida de requerimiento da lugar a la realización de un proceso administrativo que conlleva la participación de diferentes dependencias de los que se desprende que cinco días hábiles no resulten suficientes para cumplir los procedimientos establecidos. iii. Adicionalmente a ello, la falta de atención del requerimiento de información no ha podido haber retrasado la investigación, pues el propio inspector señala la verificación oportuna, pero claramente no se puede considerar que se haya frustrado la investigación, que es lo que establece el Tribunal de Fiscalización Laboral, para que se configure la comisión de la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, pues como se aprecia del contenido de los actos posteriores al requerimiento de investigación se tiene que la investigación ha continuado, permitiendo llegar al punto de motivar el presente recurso, y con ello se evidencia la aplicación de los precedentes administrativos de observancia obligatoria expuestos en los fundamentos 15 y 16 de la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre las infracciones graves

"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS.

El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos”.

“…la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).

Sobre la infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT

incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.

“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia

administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).

Figura 01: Numeral 7.14.5 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL

Figura 02:

Advirtiéndose que el incumplimiento de dicha medida constituiría infracción a la labor inspectiva, sancionable con una multa. Sin embargo, conforme consta en los hechos constatados en el Acta de Infracción, la impugnante no cumplió con lo dispuesto en la medida de requerimiento.

10 Aprobada por Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL, del 03 de febrero de 2020.

conforme lo han determinado las instancias de mérito, al evaluar y valorar todas las documentales presentadas.

dispuesto en el artículo 11 de la LGIT, y el artículo 12, inciso d) del RLGIT (énfasis añadido).

del artículo 46 del RLGIT, y con ello se evidencia la aplicación de los precedentes administrativos de observancia obligatoria expuestos en los fundamentos 15 y 16 de la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL-Primera Sala. Al respecto, se tiene que, la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL-Primera Sala, emitida por el Tribunal de Fiscalización Laboral, esta referida al razonamiento que debe primar en la tipificación de las infracciones contenidas en el numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT y el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT; no obstante, en el presente caso, no se ha imputado a la impugnante infracción de la tipificación analizada en la resolución citada, en tanto que, en el presente caso se ha sancionador por vulnerar el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Sobre la supuesta vulneración al debido procedimiento

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender

adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

Información Adicional

N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y calificación Relaciones Laborales No pagar la remuneración. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT

GRAVE

Relaciones Laborales No cumplir con pagar (bonificaciones de acuerdo al régimen de construcción civil). Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT

GRAVE Labor Inspectiva Por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT

MUY GRAVE

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DEL CUSCO, en contra la Resolución de Intendencia N° 0138-2022-SUNAFIL/IRE CUS, de fecha 21 de julio de 2022, emitida por la Intendencia Regional del Cusco, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 765-2021- SUNAFIL/IRE-CUS, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 0138-2022-SUNAFIL/IRE CUS, en el extremo referido a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

CUARTO. - Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DEL CUSCO, y a la Intendencia Regional del Cusco, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA

20231025MCR