Municipalidad Provincial de San Marcos — Res. 628-2022

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Planes y Programas de Seguridad y Salud en el Trabajo (Sub materia: Plan para la vigilancia, prevención y control de COVID-19 en el trabajo), Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (Sub materia: Comité (o supervisor) de Seguridad y Salud en el Trabajo.. soft 20555195444 soft 20555195444 soft

instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con la obligación de planificar la acción preventiva de riesgos para la seguridad y salud en el trabajo, al no haber levantado las observaciones del Plan de vigilancia, prevención y cuidado del COVID-19, en concordancia con la Resolución Ministerial N° 972-2021-MINSA, tipificada en el numeral 27.7 del artículo 27 del RLGIT, con una multa de S/ 34,452.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 01 de junio de 2021, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, con una multa de S/ 62,392.00.

i. Sostiene que se presenta la falta de motivación del acto administrativo “en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, de acuerdo con el inciso 4 del artículo 3 y el artículo 6 del TUO de la LPAG, pues se ha limitado a indicar que no han cumplido con la obligación de planificar la acción preventiva de riesgos y no haber cumplido con la medida inspectiva de requerimiento, sin un análisis jurídico de cada infracción, ni la correcta valoración de los medios probatorios presentados y ofrecidos en el expediente sancionador N° 240-2021-PS- SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE.

ii. Se indica que no se puede referenciar como medio de prueba del presente procedimiento sancionador, presunta documentación que se habría presentado en otro expediente sancionador en el que se investigó una conducta que configuró una infracción distinta (labor inspectiva), toda vez que se encuentra en la obligación de probar y/o acreditar ante cualquier etapa del procedimiento sancionador.

iii. Es un error grave el sancionar dos veces por los mismos hechos, vulnerando el principio de non bis in ídem establecido en el numeral 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG.

iv. No se ha tomado en cuenta el numeral 7 del artículo 248 del TUO de la LPAG, referido al principio de continuación de infracciones, que establece que para

determinar la procedencia de la imposición de sanciones por infracciones en las que el administrado incurra en forma continua, se requiere que hayan transcurrido por lo menos treinta (30) días hábiles desde la fecha de la imposición de la última sanción y que se acredite haber solicitado al administrado que demuestre haber cesado la infracción dentro de dicho plazo.

v. Es un error no considerar los descargos realizados por el Procurador Público Municipal de la Municipalidad de San Marcos, con fecha 15 de julio de 2021, Registro N° 19959, complementado con el escrito de fecha 16 de julio de 2021, Registro N° 100782, donde se hizo llegar el Informe N° 240-2021-MPSM/SGRRHH, de fecha 14 de julio de 2021, conteniendo el Plan de vigilancia, prevención y cuidado del COVID-19, así como el acta de aprobación, el registro de control de toma de temperatura de los trabajadores bajo el régimen del Decreto Legislativo N° 728 y otros, ofrecido como medios de prueba en el expediente sancionador N° 240- 2021-PS-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, por lo que, se debe valorar en forma integral todos los medios de prueba presentados en las diferentes etapas del proceso.

i. Respecto de la referencia al Plan de vigilancia y prevención del Covid-19, en el expediente sancionador N° 240-2021-PS/SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, la Intendencia coincide con el criterio adoptado por los órganos previos, al señalar que, de la revisión del expediente se ha podido verificar que las infracciones objeto de sanción versan sobre el ejercicio a la labor inspectiva (incumplir los requerimientos de información), mientras que en el presente procedimiento sancionador las conductas infractoras en controversia se encuentran referidas a materias de seguridad y salud en el trabajo y al incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento.

ii. De la revisión del expediente sancionador N° 240-2021-PS/SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, se ha podido verificar que a la fecha de emisión de la presente resolución aún no se ha agotado la vía administrativa; agregándose que la documentación que supuestamente acreditaría la subsanación del presente expediente sancionador sería en su mayoría la correspondiente al año 2020 (ya analizado por el inspector comisionado) e inicios del año 2021, por lo que no sería relevante para el presente caso, más aún si se tiene en cuenta que la inspeccionada no ha especificado el tipo de documento(s), su ubicación en los más de 1,061 folios y qué punto de la medida

2 Notificada a la inspeccionada el 10 de diciembre de 2021. Véase a folio 69 del expediente sancionador.

inspectiva de requerimiento, de fecha 01 de junio, acreditaría las subsanaciones de las conductas infractoras detectadas durante las actuaciones inspectivas.

iii. La inspeccionada debió tener la debida diligencia a fin de ofrecer la supuesta documentación dentro del presente procedimiento sancionador y no en uno distinto, siendo que este despacho considera que el argumento de no haber presentado la documentación sustentando en la cantidad excesiva de número de folios, no es un eximente para dicho incumplimiento, siendo que la inspeccionada pudo remitir la documentación por cualquier medio electrónico.

iv. Los hechos o conductas incurridas en los que se sustenta el referido expediente sancionador N° 240-2021-PS/SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE y el presente procedimiento sancionador son distintos, al haber ocurrido en momentos distintos, además de que las sanciones impuestas versan sobre distintas materias (seguridad y salud en el trabajo y a la labor inspectiva). Por ende, al no concurrir la identidad de sujetos, hechos y fundamentos, no corresponde excluir alguna de las multas impuestas.

v. Respecto de la concurrencia de infracciones, uno de los requisitos de esta figura consiste en el cese de la infracción, por lo que debe de señalarse que las infracciones a la labor inspectiva son de naturaleza insubsanable, por lo que no es aplicable dicha figura legal en atención al presente procedimiento sancionador.

vi. Respecto de la supuesta vulneración de diversos derechos o principios invocados, en tanto se ha establecido la validez y el normal desarrollo de las actuaciones inspectivas y el procedimiento sancionador, por tanto, no se ha vulnerado algún derecho o principio invocado por la impugnante.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

Del Recurso De Revisión

4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad Provincial De San Marcos

8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14

computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución, el 13 de diciembre de 2021.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 30 de diciembre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 200-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, en términos similares al recurso de apelación, solicitando la nulidad de la resolución y señalando los siguientes alegatos:

i. Es un error grave el emitir una decisión de sanción con una motivación aparente, contraviniendo el inciso 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG.

ii. De igual modo, es un error grave el indicar que la documentación presentada corresponde a la materia de seguridad y salud en el trabajo y la sanción está referida a la labor inspectiva, “…tratando de confundir, como si se tratara de dos procesos distintos, cuando en realidad deriva de un mismo procedimiento sancionador…”; además, no se indica cual es “…el daño que se ha causado al no remitir la información, pese a que se ha ofrecido como medio de prueba la información presentada en el expediente N° 240-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, sin embargo la administración se ha negado a revisar en su totalidad la información presentada y requerida en el presente procedimiento sancionador, “…indicado que aún no se ha agotado la vía administrativa y que en su mayoría corresponde al año 2020. Actitud que vulnera el principio de informalismo y de eficacia del TUO de la Ley 27444, aunado a esto vulnera el derecho de defensa subsumido en el principio del debido procedimiento…”.

iii. Sostiene que cumplieron con presentar toda la documentación solicitada, subsanando el fondo del asunto, conforme se puede ver en el Informe N° 240-2021- MPSM/SGRRHH, de fecha 14 de julio de 2021, con registro 99959 de 572 folios; subsanándose voluntariamente la conducta, y encontrándose bajo la figura de eximente de responsabilidad, de acuerdo con el artículo 257 del TUO de la LPAG.

iv. Sostienen que es un exceso de poder sancionador, al persistir en sancionar a la municipalidad, aduciendo que se debe de agotar la vía administrativa para conocer de los medios presentados en el otro proceso (Exp. 240-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE).

v. Constituye un error grave el apartarse de manera inmotivada de la aplicación del numeral 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG, respecto de la imposición sucesiva de penas o sanciones administrativas; en ambos requerimientos se ha solicitado la misma información.

vi. Tampoco se ha tomado en cuenta el numeral 7 del artículo 248 del TUO de la LPAG, referido al principio de concurso de infracciones, que establece que para determinar la procedencia de la imposición de sanciones por infracciones en las que el administrado incurra en forma continua, se requiere que hayan transcurrido por lo menos treinta (30) días hábiles desde la fecha de la imposición de la última sanción.

Análisis Del Recurso De Revisión

De los actuados y la invocación del principio de razonabilidad por parte de la impugnante

9 Fundamento 6.20 de la Resolución N° 020-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala del 08 de junio de 2021. 10 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Tomo I. 14va. Edición. Lima: Gaceta Jurídica, 2019, p. 73 11 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob cit., p. 101

12 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Título Preliminar Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.3. Principio de impulso de oficio.- Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias (…) 1.11. Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas

pese al contenido explícito del artículo 173 del TUO del LPAG, que establece que la carga de la prueba se rige por el principio de impulso de oficio.

Respecto de la vulneración al Debido Procedimiento, a la Presunción de Inocencia y a la Debida Motivación

13 Fundamento 12 de la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente 4944-2011-AA, “el derecho al debido proceso previsto por el artículo 139.9° de la Constitución Política del Perú, aplicable no sólo a nivel judicial sino también en sede administrativa e incluso entre particulares, supone le cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los administrativos y conflictos entre privados, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto que pueda afectarlos”. 14 TUO de la LPAG, Artículo 10: “Son vicio del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. 2. El defecto o la omisión

así como también lo consagra como uno de los principios rectores de toda actuación administrativa15.

de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. (…)” 15 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo II.- Contenido: 1. La presente Ley contiene normas comunes para las actuaciones de la función administrativa del Estado y, regula todos los procedimientos administrativos desarrollados en las entidades, incluyendo los procedimientos especiales. 2. Las leyes que crean y regulan los procedimientos especiales no podrán imponer condiciones menos favorables a los administrados que las previstas en la presente Ley. 3. Las autoridades administrativas, al reglamentar los procedimientos especiales, cumplirán con seguir los principios administrativos, así como los derechos y deberes de los sujetos del procedimiento, establecidos en la presente Ley. 16 Juan Morón Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Tomo I (Lima: Grijley, 2019), 83. 17 Eugenia Ariano Deho, Problemas del Proceso Civil (Lima: Jurista, 2003), 196. 18 Constitución Política del Perú, artículo 2.- Toda persona tiene derecho: (…) 24. A la libertad y a la seguridad personal. En consecuencia: (…) e. Toda persona es considerada inocente mientras no se haya declarado judicialmente su responsabilidad. 19 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo IV. Principios del procedimiento administrativo: (…) 9. Presunción de licitud. - Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario.

responsabilidad sobre el hecho imputado no haya sido debidamente acreditada, más allá de toda duda razonable20.

20 En el fundamento 3 de la STC recaída en el Expediente 08811-2005-PHC/TC, el Tribunal Constitucional señalo que el derecho a la presunción de inocencia “obliga al órgano jurisdiccional a realizar una actividad probatoria suficiente que permita desvirtuar el estado de inocente del que goza todo imputado, pues este no puede ser condenado solo sobre la base de simples presunciones” 21 Fundamento 45 de la STC recaída en el Expediente 00156-2012-PHC/TC. 22 Miguel Carmona Ruano, “Prueba de la infracción administrativa y derecho fundamental a la presunción de inocencia”, Jueces para la democracia N° 9 (1990): 24. 23 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo IV. Principios del procedimiento administrativo: (…) 1.3. Principio de impulso de oficio. - Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias. 24 Morón Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento…, Tomo II, 18.

motivación en la decisión, en tanto la resolución de primera instancia –como acto administrativo sujeto al cumplimiento de los principios ordenadores del procedimiento administrativo y en general a lo contenido en el artículo IV del TUO de la LPAG– siendo de aplicación lo regulado en el artículo 10 de la norma en desarrollo, que estipula lo siguiente:

“Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. 3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o trámites esenciales para su adquisición. 4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia de la misma” (énfasis añadido).

De la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

De los efectos de la declaración de nulidad

25 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS “Artículo 12.- Efectos de la declaración de nulidad 12.1 La declaración de nulidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha del acto, salvo derechos adquiridos de buena fe por terceros, en cuyo caso operará a futuro. (…)” 26 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS “Artículo 13.- Alcances de la nulidad 13.1 La nulidad de un acto sólo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estén vinculados a él. (…)”

sobre los otros alegatos señalados en la sección V de la presente resolución, de conformidad con lo previsto en el numeral 227.2 del artículo 227 del TUO de la LPAG27

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019- 2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE SAN MARCOS, y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 472-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, de fecha 15 de octubre de 2021, y de las actuaciones posteriores emitidas dentro del procedimiento sancionador recaído en el expediente sancionador N° 354-2021-PS/SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, ordenándose RETROTRAER el procedimiento sancionador a la fecha del acto señalado, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO.- Devolver los actuados a la Intendencia Regional de Cajamarca, para que proceda de acuerdo a sus atribuciones y conforme a lo señalado en el fundamento 6.24 de la presente resolución.

TERCERO. – Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE SAN MARCOS y a la Intendencia Regional de Cajamarca, para sus efectos y fines pertinentes.

27 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 227.- Resolución (…) 227.2 Constatada la existencia de una causal de nulidad, la autoridad, además de la declaración de nulidad, resolverá sobre el fondo del asunto, de contarse con los elementos suficientes para ello. Cuando no sea posible pronunciarse sobre el fondo del asunto, se dispondrá la reposición del procedimiento al momento en que el vicio se produjo.

CUARTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Presidente