| Resolución N° | 0627-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 335-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE CAJAMARCA |
| Impugnante | Municipalidad Provincial de San Marcos |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 195-2021- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Cajamarca |
| Fecha | 06 de julio de 2022 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SAN MARCOS, en contra de la Resolución de Intendencia N° 195-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, emitida por la Intendencia Regional de Cajamarca dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 335-2021- SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – REVOCAR la Resolución de Intendencia N° 195-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, en todos sus extremos, dejando sin efecto la sanción impuesta.
TERCERO. – Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. – Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE SAN MARCOS y a la Intendencia Regional de Cajamarca, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. – Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Cajamarca.
SEXTO. – Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 600-2020-SUNAFIL/IRE-CAJ, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral en materia de relaciones laborales1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 291-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, a raíz de la denuncia presentada por el trabajador Luis Fredy Flores Muñoz el 24 de mayo de 2021.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 343-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, de fecha 12 de agosto de 2021, notificado el 16 de agosto de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en
1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Remuneraciones (Sub materia Pago de la Remuneración (Sueldos y Salarios). soft 20555195444 soft 20555195444 soft
el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 387-2021-SUNAFIL/IRE- CAJ/SIAI, de fecha 10 de septiembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cajamarca, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 468-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, de fecha 14 de octubre de 2021, notificada el 18 de octubre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 23,144.00 por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no haber facilitado la información y/o documentación solicitada en el primer requerimiento de información notificado en casilla electrónica el 27 de mayo de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, con una multa de S/ 11,572.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no haber facilitado la información y/o documentación solicitada en el segundo requerimiento de información notificado en casilla electrónica el 07 de junio de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, con una multa de S/ 11,572.00
Con fecha 29 de octubre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 468-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. Sostiene que se presenta la falta de motivación del acto administrativo “en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, de acuerdo con el inciso 4 del artículo 3 y 6 del TUO de la LPAG, pues se ha limitado a indicar que no han cumplido con facilitar al inspector de trabajo comisionado la información y documentación necesaria para el desarrollo de sus funciones, sin contemplar las pruebas aportadas.
ii. Es un error grave el sancionar dos veces por los mismos hechos, vulnerando el principio de non bis in ídem establecido en el numeral 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG.
iii. No se ha tomado en cuenta el numeral 7 del artículo 248 del TUO de la LPAG, referido al principio de continuación de infracciones, que establece que para determinar la procedencia de la imposición de sanciones por infracciones en las que el administrado incurra en forma continua, se requiere que hayan transcurrido por lo menos treinta (30) días hábiles desde la fecha de la imposición de la última sanción y que se acredite haber solicitado al administrado que demuestre haber cesado la infracción dentro de dicho plazo.
iv. Es un error indicar que se ha frustrado la fiscalización por no facilitar información y documentación necesaria para el desarrollo inspectivo, toda vez que conocido el requerimiento se subsanó inmediatamente; se hizo el pago de su remuneración desde el 26 de enero de 2021 al 31 de mayo de 2021, como se evidencia el comprobante de pago 01627.
v. De conformidad con el artículo 257 del TUO de la LPAG, literal f), la subsanación voluntaria por parte del posible sancionado, con anterioridad a la notificación de la imputación de cargos, constituye un eximente de responsabilidad.
vi. La Sub Intendencia ha vulnerado el principio de non bis in ídem, pues pese que existe otro procedimiento sancionador (expediente sancionador N° 374-2020- SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI), así como el descargo de las imputaciones presentado ante mesa de partes el 23 de septiembre de 2021 (registro N° 142856) no fue objeto de pronunciamiento en la resolución impugnada, existiendo la triple identidad requerida por la norma.
vii. Finalmente, sostiene que se no se respeta el principio de continuación de infracciones; así, “…no facilitar, al inspector del trabajo comisionado, la información y documentación necesaria para el desarrollo de sus funciones el 27/05/2021 y 07/06/2021 debe ser considerado como una supuesta falta continuada…”. Una vez conocido el requerimiento, se subsanó inmediatamente, efectuándose el pago de la remuneración desde el 26 de enero de 2021 al 31 de mayo de 2021, correspondiéndoles la figura de la eximente de responsabilidad prevista en el TUO de la LPAG.
Mediante Resolución de Intendencia N° 195-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 26 de noviembre de 20212, la Intendencia Regional de Cajamarca declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Mediante Decreto Supremo N° 003-2020-TR, se aprobó el uso obligatorio de la notificación vía casilla electrónica, con miras a efectuar notificaciones en los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL, asignándose a cada administrado o usuario, una casilla electrónica que constituye un domicilio digital obligatorio.
ii. En ese sentido, se verifica que la inspeccionada fue debidamente notificada en la casilla electrónica con los requerimientos de información de fechas 27 de mayo y 05 de junio de 2021; fechas muy posteriores a la entrada en vigencia del cronograma de implementación a nivel nacional del Sistema Informático de Notificación Electrónica, por lo que la impugnante pudo tomar conocimiento de la implementación de la Casilla Electrónica y cumplir oportunamente con los requerimientos efectuados.
2 Notificada a la inspeccionada el 10 de diciembre de 2021. Véase a folio 112 del expediente sancionador.
iii. En ese sentido, los incumplimientos de los requerimientos notificados con fechas 27 de mayo y 05 de junio de 2021 deben considerarse como conductas distintas e independientes, por tanto, deben ser objeto de sanción, toda vez que la falta al deber de colaboración de los empleadores frente a una actuación inspectiva se respalda con lo señalado en el artículo 36 de la LGIT, concordante con el artículo 9 del mismo cuerpo normativo y el artículo 15, numeral 15.1 del RLGIT.
iv. Respecto de la supuesta cancelación de los beneficios laborales al trabajador afectado, “…debe hacerse de su conocimiento que, en el presente procedimiento sancionador las infracciones objeto de sanción están referida a la labor inspectiva y no en materia de relaciones laborales
v. La inspeccionada debió tener la debida diligencia a fin de ofrecer la supuesta documentación dentro del presente procedimiento sancionador y no en uno distinto, siendo que este despacho considera que el argumento de no haber presentado la documentación sustentado en la cantidad excesiva de número de folios, no es un eximente para dicho incumplimiento, siendo que la inspeccionada pudo remitir la documentación por cualquier medio electrónico.
vi. Los hechos o conductas incurridas en los que se sustenta el referido expediente sancionador N° 240-2021-PS/SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE y el presente procedimiento sancionador son distintos, al haber ocurrido en momentos distintos, además de que las sanciones impuestas versan sobre distintas materias (seguridad y salud en el trabajo y a la labor inspectiva). Por ende, al no concurrir la identidad de sujetos, hechos y fundamentos, no corresponde excluir alguna de las multas impuestas.
vii. Respecto de la concurrencia de infracciones, uno de los requisitos de esta figura consiste en el cese de la infracción, por lo que debe de señalarse que las infracciones a la labor inspectiva son de naturaleza insubsanable, por lo que no es aplicable dicha figura legal en atención al presente procedimiento sancionador.
viii. Respecto de la supuesta vulneración de diversos derechos o principios invocados, en tanto se ha establecido la validez y el normal desarrollo de las actuaciones inspectivas y el procedimiento sancionador, por tanto no se ha vulnerado algún derecho o principio invocado por la impugnante.
Con fecha 30 de diciembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cajamarca el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 195-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ.
La Intendencia Regional de Cajamarca admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM N° 003- 2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, recibido el 05 de enero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6,y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento,
Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad Provincial De San Marcos
De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE SAN MARCOS presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 195-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, que confirmó la sanción impuesta de S/ 23,144.00 por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la notificación de la citada resolución, el 13 de diciembre de 2021.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE SAN MARCOS
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 30 de diciembre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 195-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ en términos similares al recurso de apelación, solicitando la nulidad de la resolución y señalando los siguientes alegatos:
i. Es un error grave el emitir una decisión de sanción con una motivación aparente, contraviniendo el inciso 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG. ii. Es un error grave concluir que no existen dos infracciones y por lo tanto no se vulnera el principio non bis in ídem, establecido en el numeral 11 del artículo 248, respecto de los principios de la potestad sancionadora del TUO de la Ley N° 27444. iii. Tampoco se ha tomado en cuenta el numeral 7 del artículo 248 del TUO de la LPAG, respecto del principio de continuación de infracciones, que establece que para determinar la procedencia de la imposición de sanciones por infracciones en las que el administrado incurra en forma continua, se requiere que hayan transcurrido por lo menos treinta (30) días hábiles. iv. No se han valorado los medios de prueba ni ha sido objeto de pronunciamiento respecto de los pagos de la remuneración desde el 26 de enero de 2021 al 31 de mayo de 2021, como se evidencia el comprobante de pago N° 01627, detalle de la “carta orden electrónica 084” y el depósito a cuenta de fechas 06 de julio de 2021 obrante en autos; encontrándose bajo la figura de eximente de responsabilidad, de acuerdo con el artículo 257 del TUO de la LPAG. v. Se está vulnerando el principio de non bis in ídem, puesto que en el expediente se dejó constancia de la existencia de otro proceso sancionador (Ex San N° 374-2020- SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI), a pesar de que advirtió en el descargo de imputacines
presentada ante esta mesa de partes, el 23 de septiembre de 2021, con número de registro 142856, existiendo la triple identidad requerida por ley. vi. Constituye un error grave el apartarse de manera inmotivada de la aplicación del numeral 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG, respecto de la imposición sucesiva de penas o sanciones administrativas; en ambos requerimientos se ha solicitado la misma información. vii. Tampoco se ha tomado en cuenta el numeral 7 del artículo 248 del TUO de la LPAG, referido al principio de concurso de infracciones, que establece que para determinar la procedencia de la imposición de sanciones por infracciones en las que el administrado incurra en forma continua, se requiere que hayan transcurrido por lo menos treinta (30) días hábiles desde la fecha de la imposición de la última sanción.
Análisis Del Recurso De Revisión
De las Órdenes de Inspección N° 0599-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ y N° 0600-2021-SUNAFIL/IRE- CAJ y los documentos solicitados
Tal y como se reseña en la sección I (Antecedentes) de la presente resolución, las actuaciones inspectivas que dieron origen al expediente sancionador materia de análisis fueron llevadas a cabo bajo la Orden de Inspección N° 0600-2021-SUNAFIL/IRE- CAJ del 25, de mayo de 2021, encargándose como materia de objeto de inspección a las remuneraciones y como sub materia al pago de remuneraciones (sueldos y salarios), a raíz de la denuncia presentada por el señor Luis Fredy Flores Muñoz, en su calidad de obrero de la impugnante, el 24 de mayo de 2021.
Así, las actuaciones inspectivas bajo el marco de la Orden de Inspección N° 0600-2021- SUNAFIL/IRE-CAJ se iniciaron el mismo 25 de mayo, según detalla el Acta de Infracción, a través de la comprobación de datos por parte del inspector comisionado, para posteriormente solicitarse a través de los requerimientos de información de fechas 27 de mayo y 05 de junio la siguiente información:
Acreditación de la persona que remita la información en calidad de representante de la empresa inspeccionada o su apoderado (Vigencia de poder, Carta poder, DNI, etc) Constancia de alta del T-Registro Acreditar pago de remuneraciones conforme a Ley con medios de pago (depósito en cuenta, transferencias bancarias, etc).
Especificándose que la información requerida se refiere al período Enero a Mayo 2021, respecto del trabajador recurrente Luis Fredy Muñoz Flores, con el puesto de obrero. Esta información no fue atendida por la impugnante y configuró las infracciones impuestas objeto de impugnación.
A su vez, obra a folios 24 del expediente sancionador el requerimiento de información de fecha 01 de junio de 2021 dictado bajo la Orden de Inspección N° 0599-2021- SUNAFIL/IRE-CAJ, en donde se solicita la siguiente información:
Constancia de Alta y/o Modificación de datos del trabajador del T-Registro, del recurrente.
Registro de control de asistencia del 01 de enero hasta el 31 de mayo de 2021, del recurrente. Boletas de pago de la remuneración de enero hasta mayo de 2021. Acreditar su pago.
La información requerida es respecto del trabajador Luis Fredy Flores Muñoz, y el período comprendido será desde enero hasta mayo de 2021. Asunto: verificación de actos de hostilidad – no pago de remuneraciones.
Si bien la posición mayoritaria de esta Sala ya ha identificado previamente9 que “El hecho que la autoridad inspectiva haya ordenado dos inspecciones distintas, no comporta afectación alguna, ya que la Superintendencia de Fiscalización Laboral, en ejercicio de sus funciones, puede realizar múltiples inspecciones, a un mismo empleador”, a raíz de dos expedientes generados por actuaciones inspectivas correlativas (Orden de Inspección N° 030-2021-SUNAFIL/IRE-LAM y 031-2021- SUNAFIL/IRE-LAM) en donde se solicitó información distinta de un mismo inspeccionado, el caso materia de autos es distinto, toda vez que la totalidad del contenido de los documentos solicitados en los requerimientos de información dictados bajo la Orden de Inspección N° 0600-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ formaban parte de lo solicitado a través de la Orden de Inspección N° 0599-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ.
Así, como consecuencia de la apertura de órdenes de inspección correlativas (N° 0599- 2021-SUNAFIL/IRE-CAJ y N° 0600-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ), se ha acreditado plenamente que la autoridad inspectiva ha llevado a cabo labores destinadas a identificar si existió o no el incumplimiento de la normativa sociolaboral sobre los mismos hechos, derivados de la denuncia del trabajador recurrente, el señor Luis Fredy Flores Muñoz, durante el mismo periodo (Enero a Mayo de 2021).
Respecto de estos escenarios, el artículo 310 del Decreto Supremo N° 007-2017-TR, Decreto Supremo que modifica el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, publicado el 31 de mayo de 2017, dispone lo siguiente:
Artículo 3.- Prohibición de duplicidad de inspecciones Dentro de un mismo año fiscal, la Autoridad Inspectiva de Trabajo no podrá programar más de una orden de inspección sobre una misma materia respecto del mismo sujeto inspeccionado. Las órdenes de inspección que se emitan en
9 Resolución N° 059-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala del 25 de enero de 2022 10 Modificado por el artículo 3 del Decreto Supremo N° 020-2019-TR, del 24 de diciembre de 2019.
contravención de este artículo no pueden concluir con la emisión de un acta de infracción.
Esta disposición no es de aplicación cuando se trate de inspecciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, derechos fundamentales laborales y registro de trabajadores en planilla; así como en los casos de denuncia sobre incumplimientos de obligaciones sociolaborales.
En el caso materia de autos, ambas inspecciones han sido generadas como consecuencia de las respectivas denuncias presentadas por el señor Muñoz Flores, por el incumplimiento de las remuneraciones de los meses de Enero a Mayo 2021 por parte de la impugnante De los requerimientos de información, del estado del cumplimiento de las obligaciones sociolaborales frente al señor Muñoz Flores por parte de la impugnante y la finalidad del Sistema de Inspección de Trabajo
La LGIT define como una de las finalidades de la inspección la vigilancia y exigencia del cumplimiento de las normas legales reglamentarias, convencionales y condiciones contractuales (artículo 3), encontrándose regido el funcionamiento y la actuación del Sistema de Inspección del Trabajo bajo una serie de principios ordenadores contenidos en el artículo 2 de dicha norma.
Así, el artículo 2 de la LGIT reconoce como uno de sus principios al de Eficacia, definido como la actuación “…con sujeción a los principios de concepción única e integral del Sistema de Inspección del Trabajo, especialización funcional, trabajo programado y en equipo”, así como a Imparcialidad y objetividad, garantizando el cumplimiento de las funciones sin que medie ningún tipo de interés directo o indirecto, personal o de terceros en la actividad inspectora.
A su vez, la LGIT también establece que “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo” (artículo 1). De allí que el comportamiento del inspector comisionado se oriente al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad.
Respecto de la razonabilidad, el artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG lo define como la obligación que tienen las autoridades –al momento de crear obligaciones, calificar infracciones, imponer sanciones o establecer restricciones a los administrados – de “…adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido…”.
Tal y como lo ha precisado esta Sala en oportunidades anteriores11, toda actuación de la administración pública —indistintamente de la calificación que ésta reciba— debe ser acorde con los principios y el contenido del TUO del LPAG, como una manifestación misma de la validez de sus procedimientos, materializada en actos administrativos que no pueden generarse en contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias (según el numeral 4 del artículo 10 del TUO de la LPAG). De igual manera, el comportamiento y la autonomía técnica de los inspectores comisionados se encuentra sujeta a la Constitución, a las leyes y a los principios generales del derecho, contenidos en éstas.
De manera referencial, respecto de la importancia de los principios (en este caso de los principios del procedimiento administrativo), Morón Urbina señala que éstos son “…asumidos positivamente por el legislador como la fórmula ineludible de explicar los valores sociales, éticos y políticos fundantes de un conjunto de normas que como estándares deben ser concretados mediante la acción específica de los administrados y administradores. De allí que la inobservancia a un principio debe ser considerada como más grave que el incumplimiento de cualquier otra norma sustantiva o procedimental, ya que el infractor no solo viola una regla jurídica sino uno de los valores que subyacen a todo el régimen jurídico de la materia”12.
En ese orden de ideas, si bien el numeral 3.1 del artículo 5 y el artículo 11 de la LGIT13 establecen en el inspector de trabajo, la facultad de requerir la información que considere necesaria para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente, esta potestad tiene límites.
11 Fundamento 6.20 de la Resolución N° 020-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala del 08 de junio de 2021. 12 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Tomo I. 14va. Edición. Lima: Gaceta Jurídica, 2019, p. 73 13 Ley General de Inspección del Trabajo, Ley N° 28806 Artículo 5.- Facultades Inspectivas En el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultades para: (…) 3. Proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para: 3.1 Requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado. Si los trabajadores evidenciaran temor a represalias o carecieran de libertad para exponer sus quejas, los Inspectores los entrevistarán a solas sin la presencia de los empleadores o de sus representantes, haciéndoles saber que sus declaraciones serán confidenciales.
Artículo
Así, el texto de la entonces vigente “Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII - Directiva sobre el Ejercicio de la Función Inspectiva”, aprobada por Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL del 03 de febrero de 2020 señalaba (numeral 7.7.3) que “En aplicación del principio de razonabilidad, así como de los criterios de necesidad, congruencia y verdad material, la documentación que se requiera al sujeto inspeccionado debe estar vinculada con la verificación de las materias objeto de la orden de inspección; salvo en la ejecución de las actuaciones inspectivas de oficio por vulneraciones al ordenamiento sociolaboral o de seguridad y salud en el trabajo no previstas en la orden de inspección original…”. (el resaltado es nuestro)
De manera referencial, la versión 2 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, aprobada por Resolución de Superintendencia N° 216-2021-SUNAFIL del 10 de agosto de 2021 también señala en términos similares los alcances respecto de los requerimientos de información, añadiendo, en lo referente a los requerimientos de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, que la negativa del sujeto inspeccionado se configura siempre que haya sido notificado y se advierta que la información y documentación exigida exista a la fecha del requerimiento.
Por ello, atenta contra el principio de razonabilidad que en dos inspecciones de trabajo iniciadas sobre los mismos hechos se solicite en simultáneo la presentación de la documentación respecto de la cual hay dudas razonables sobre su existencia (más aún si es objeto de controversia judicial), calificándose tal comportamiento como “negativa”, dentro de la escala más alta de infracción (muy grave) a la que puede estar sujeto un inspeccionado.
Así, en la medida inspectiva de requerimiento dictada el 28 de junio de 2021, bajo el marco de la Orden de Inspección N° 0599-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ (folios 27 del expediente sancionador), el inspector comisionado de dichas actuaciones señala lo siguiente:
De la documentación entregada por la impugnante mediante el Sistema de Casilla Electrónica – SUNAFIL, el 10 de junio de 2021, se ha verificado que el trabajador recurrente ha sido dado de baja el 31 de octubre de 2020, por motivo de terminación de la obra o servicio o vencimiento.
A su vez, se hace referencia al expediente judicial N° 0053-2020-15-0606-JM- LA-01, en donde a través de la resolución número DOS del 14 de enero de 2021, el Juez de Juzgado Mixto de San Marcos ordenó que la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE SAN MARCOS cumpla con reponer provisionalmente al trabajador recurrente en el puesto o cargo que venía desempeñando hasta el día 03 de noviembre de 2020.
De la revisión del control de asistencia y permanencia de personal de enero a mayo de 2021 remitido por la impugnante, se observa que ésta cumplió con la medida de reposición; sin embargo, mediante los Informes N° 042-2021- MPSM/SGRRHH del 09 de febrero de 2021, 026-2021-MSPSM/GPP del 16 de febrero de 2021 y otros, la impugnante ha precisado que “…ha procedido a efectuar una revisión minuciosa del Presupuesto Inicial de Apertura – PIA 2021
de vuestra entidad, NO se cuenta con marco presupuestal de pago”, informando el Sub Gerente de Recursos, según el Informe N° 199-2021- SGRRHH/MPSM del 08 de junio de 2021, que “No se realizó el pago de sus remuneraciones al señor Luis Fredy Muñoz Florez, por consiguiente, no se cuenta con las boletas de pago”.
En similar sentido, atentan contra el principio de eficacia que se desarrollen actividades inspectivas sobre los mismos hechos de investigación en paralelo, pese a la supuesta “diferencia por materias” que esgrimen las instancias anteriores.
Por ello, en tanto se vulneran los principios antes invocados, y la finalidad del requerimiento de información no ha sido el obtener la documentación necesaria para la realización de las actuaciones inspectivas, sino el servir como una medida coercitiva de cumplimiento de obligaciones sociolaborales que ya eran objeto de fiscalización, corresponde dejar sin efecto las sanciones impuestas por el incumplimiento de los requerimientos de información de fechas 27 de mayo y 07 de junio de 2021, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Respecto la presunta falta de motivación y valoración, el principio de non bis in ídem y la imposición sucesiva de penas o sanciones administrativas 6.21 De la revisión de los actuados, esta Sala ha identificado que las instancias previas han valorado y merituado los argumentos de defensa de la impugnante, no encontrándose un supuesto de falta de motivación o valoración de los mismos en los términos que sostiene el recurso de revisión.
Respecto de la presunta vulneración al principio de non bis in ídem, en tanto los requerimientos de información fueron emitidos en momentos distintos, no existe uno de los tres (3) elementos (identidad de hecho u objetiva, o eadem rea) 14 al consistir en conductas individualizables de manera cronológica.
En el mismo sentido, tampoco puede considerarse un supuesto de imposición sucesiva de penas o de sanciones administrativas en tanto cada comportamiento – como lo ha sostenido este Tribunal en el primer precedente administrativo emitido por su Sala Plena – constituyen incumplimientos individualizables.
14 MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica, 2015, p. 790.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019- 2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SAN MARCOS, en contra de la Resolución de Intendencia N° 195-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, emitida por la Intendencia Regional de Cajamarca dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 335-2021- SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – REVOCAR la Resolución de Intendencia N° 195-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, en todos sus extremos, dejando sin efecto la sanción impuesta.
TERCERO. – Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. – Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE SAN MARCOS y a la Intendencia Regional de Cajamarca, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. – Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Cajamarca.
SEXTO. – Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
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Defensa SUNAFIL para empresas →Documento de carácter público reproducido con fines informativos y de análisis jurídico. Los datos de los trabajadores aparecen anonimizados por la propia autoridad. La fuente oficial y vinculante es la publicada por SUNAFIL.