Municipalidad Provincial de Quispicanchis – Urcos — Res. 93-2023

Mediante Orden de Inspección N° 0054-2021-SUNAFIL/IRE CUS, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 152-2021-SUNAFIL/IRE-CUS (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracciones muy grave en materia de relaciones laborales relacionada con el llenado de las horas de asistencia de los trabajadores, a raíz del “Operativo de Fiscalización MC N° 56-2020-SUNAFIL-INII”, llevado a cabo en enero 2021.

Mediante Imputación de Cargos N° 219-2021-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI, de fecha 10 de mayo de 2021, notificada a la procuraduría pública de la impugnante el 13 de mayo de

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 354-2021-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI, de fecha 23 de julio de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cusco, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 556-2021-SUNAFIL/IRE CUSCO-SIRE, de fecha 22 de septiembre de 2021, notificada a la procuraduría pública el 18 de octubre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 23,100.00 por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 03 de noviembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 556-2021- SUNAFIL/IRE CUSCO-SIRE, presentando como nueva prueba la declaración jurada de dos (2) trabajadoras de Palacio Municipal y de Seguridad Ciudadana respectivamente, en donde éstas reconocen las firmas en el cuaderno de registro asistencia de ingreso y salida de la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE QUISPICANCHIS – URCOS, correspondiente a los meses de diciembre y enero de 2021, señalando que no fueron perjudicadas.

Mediante Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 706-2021-SUNAFIL/IRE CUSCO-SIRE, de fecha 24 de noviembre de 2021, y notificada a la procuraduría pública de la impugnante el 14 de diciembre de 2021, la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cusco declaró infundado del recurso de reconsideración por considerar que la resolución impugnada no analizó la veracidad (o no) de las rúbricas en el Cuaderno de Registro de Asistencia, sino que se efectuó el análisis relacionado con la coincidencia de las horas de ingreso y salida de todos los trabajadores (todos presentan la misma hora de ingreso y salida), de manera que no se estaría realizando su registro de ingreso y salida del centro de trabajo de manera personal. Así, los medios probatorios alcanzados no justifican un hecho controvertido que requiera ser probado, por lo que “…con las pruebas nuevas materia de análisis, estas no posibilitan ni habilitan el cambio de criterio por esta instancia”.

Con fecha 06 de enero de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 706-2021-SUNAFIL/IRE CUSCO-SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 0029-2022-SUNAFIL/IRE CUS, de fecha 16 de febrero de 20222, la Intendencia Regional de Cusco declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Mediante Resolución de Intendencia N° 0032-2022-SUNAFIL/IRE CUSCO, de fecha 22 de febrero de 2022 y notificada el 24 de febrero de 2022 a la procuraduría pública de la impugnante, se rectificó de oficio el error referido en el domicilio de notificación del acto resolutivo.

Con fecha 17 de marzo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cusco, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 0029-2022- SUNAFIL/IRE CUS.

La Intendencia Regional de Cusco, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000137-2022- SUNAFIL/IRE-CUS, recibido el 12 de abril de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE QUISPICANCHIS - URCOS, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 0029-2022-SUNAFIL/IRE CUS, que confirmó la sanción impuesta de S/ 23,100.00 por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; 25 de febrero de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE QUISPICANCHIS – URCOS.

El artículo VI del Título Preliminar del TUO de la LPAG dispone que aquellos actos administrativos que resuelven casos particulares, “…interpretando de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de observancia obligatoria…”, constituyendo fuente de Derecho, de conformidad con el numeral 2.8 del artículo V de la norma en mención.

De igual forma, el Reglamento del Tribunal, mediante los artículos 3, 22 y 23, señala que constituye una competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral – a través de su Sala Plena– el establecimiento de precedentes de observancia obligatoria, bajo los criterios establecidos por el TUO de la LPAG (interpretación de modo expreso y con carácter general), obligatorio para las entidades del Sistema de Inspección del Trabajo cuando así se precise expresamente, y siempre que una norma con rango de ley o decreto supremo no establezca lo contrario, entrando en vigencia al día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano, salvo que el Tribunal expresamente disponga su vigencia diferida.

En esa línea argumentativa, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022- SUNAFIL/TFL, publicada el 17 de agosto de 2022, en el diario oficial El Peruano, se resolvió establecer como precedentes administrativos de observancia obligatoria los siguientes criterios

Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones.

Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo éste órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación” (énfasis añadido).

Bajo esos alcances, se observa que la impugnante invoca la vulneración del debido procedimiento y de derechos que se desprenden de dicho concepto, reconocidos expresamente en el TUO de la LPAG; entendiéndose –por parte de esta Sala– que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas

En ese sentido, el análisis del presente recurso estará circunscrito identificar si efectivamente se ha producido la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea del debido procedimiento.

El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

El Tribunal Constitucional, máximo intérprete de la Constitución, se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA, señaló que no sólo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto en relación con la vulneración alegada por la impugnante, al derecho de impugnación, al derecho a la prueba y a la debida motivación de las resoluciones.

Respecto del derecho de impugnación, conforme lo ha reconocido el Tribunal Constitucional a través de la Sentencia recaída en el Expediente N° 3741-2004-AA/TC, “…el debido procedimiento administrativo comprende, entre otros aspectos, el derecho a impugnar las decisiones de la administración, bien mediante los mecanismos que provea el propio procedimiento administrativo o, llegado el caso, a través de la vía judicial, bien mediante el contencioso-administrativo o el propio proceso de amparo…” (énfasis añadido).

Así, el TUO de la LPAG reconoce de manera expresa como recursos administrativos los recursos de reconsideración, de apelación y de revisión (este último bajo los alcances de excepción que la propia norma en cuestión reconoce bajo el artículo 218), cada uno con características especiales. El recurso de reconsideración (artículo 219) se presenta ante el mismo órgano que emitió el primer acto materia de impugnación, a fin de que éste reexamine su decisión en base a una nueva prueba, mientras que el recurso de apelación se presenta también ante la misma autoridad que emitió el acto que se impugna, pero con la finalidad de que ésta lo eleve a fin de que el superior jerárquico analice lo impugnando, sustentado esta vez en cuestiones de puro derecho o en diferente interpretación de las pruebas producidas.

Bajo esos alcances, el propio TUO de la LPAG señala de manera expresa que el recurso de reconsideración es un recurso opcional y su interposición no impide el ejercicio del recurso de apelación, lo cual conlleva a afirmar que, en ejercicio de su derecho de acción y como parte de las facultades de impugnación que tiene el administrado, éste puede solicitar a la autoridad de primera instancia que reevalúe su pedido en base a nueva prueba, para luego de obtenido este resultado, acudir al superior jerárquico a fin de que evalúe lo resuelto por la primera instancia, abarcando todo lo actuado hasta ese momento; o, presentar directamente un recurso de apelación, a fin de que el superior jerárquico tome conocimiento de su pretensión (énfasis añadido).

Por ello, la presentación posterior del recurso de apelación por parte de un administrado no se encuentra limitada al contenido de la resolución de primera instancia obtenida luego de la reconsideración, ni puede versar únicamente sobre los fundamentos destinados a cuestionar tal pronunciamiento. Esta lectura limita en gran medida el alcance del recurso de apelación, se opone al carácter “optativo” que el TUO de la LPAG le otorga (otorgándole un carácter preclusivo que la propia norma no reconoce), y es contraria al principio de informalismo, el cual precisa (también de manera explícita), que “…las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la admisión y decisión final de las pretensiones de los administrados…”(énfasis añadido).

Esta interpretación limitativa del derecho de apelación también impacta en el derecho a la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 de la norma en cuestión; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

El Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo criterios jurisprudenciales que deben ser tenidos en cuenta por quienes deban administrar justicia, al momento de resolver, de acuerdo al artículo VII del Código Procesal Constitucional9. A este entender, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA, estableció una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señalando, además, lo siguiente:

Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material10.

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos conforme a la normativa vigente; ello como garantía del debido procedimiento administrativo (énfasis añadido).

En el presente caso, la autoridad que conoció del recurso de apelación (la Intendencia) señala que el análisis a efectuar únicamente se encontrará circunscrito a las pruebas que fueron materia de pronunciamiento a través la resolución que resolvió el recurso de reconsideración (Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 706-2021-SUNAFIL/IRE CUSCO-SIRE), vulnerando el derecho a obtener una resolución debidamente motivada (énfasis añadido).

En consecuencia, la contravención de uno de los principios ordenadores del procedimiento administrativo11 en la Resolución de Intendencia N° 0029-2022- SUNAFIL/IRE CUS, genera su nulidad de acuerdo al primer inciso del artículo 10 del TUO de la LPAG12.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Asimismo, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En este expediente se han identificado vicios al debido procedimiento del impugnante, pues la autoridad administrativa ha vulnerado el derecho al debido procedimiento de la impugnante a través de la afectación al derecho de impugnación y al derecho de obtener una resolución debidamente motivada.

Teniendo en cuenta los criterios del Tribunal Constitucional antes recogidos y , en aras de permitir que los administrados tengan la oportunidad de ejercer debidamente su

Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”. 11 Cfr. artículo IV del TUO de la LPAG 12 “Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. (…)”

Por ende, al vulnerarse los derechos antes mencionados, expresamente desarrollados como principios del procedimiento administrativo, la Resolución de Intendencia N° 0029- 2022-SUNAFIL/IRE CUS, de fecha 16 de febrero de 2022, se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el inciso 1 del artículo 10 de la LPAG, correspondiendo que ese acto administrativo sea declarado nulo. En tal sentido, debe retrotraerse lo actuado hasta la fecha del acto declarado nulo.

Por consiguiente, se deja a salvo el derecho de cualquiera de las partes para que lo haga valer en la vía legal que corresponda, debido a que el presente pronunciamiento incide en la tramitación del procedimiento, y no sobre el fondo del asunto.

En consecuencia, se remiten los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo y de los sucesivos actos en el procedimiento sancionador, a fin que disponga hacer efectiva la responsabilidad del emisor, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al TUO de la LPAG.

Finalmente, corresponde amparar este extremo del recurso de revisión y no es necesario pronunciarse sobre los demás argumentos planteados por la impugnante.