Municipalidad Provincial de Paruro — Res. 1083-2023

Mediante Orden de Inspección N° 1938-2021-SUNAFIL/IRE-CUS, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 622-2021-SUNAFIL/IRE-CUS (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (1) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con el requerimiento de información de fecha 28 de setiembre de 2021; en mérito a la denuncia laboral interpuesta por el extrabajador Elio Mamani Chocata.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 646-2021-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI, de fecha 09 de diciembre de 2021, notificada a la impugnante el 13 de diciembre de 2021 y a su procurador púbico, el 31 de enero de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 107-2022-SUNAFIL/IRE- CUSCO/SIAI, de fecha 25 de febrero de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional del Cusco, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 367-2022-SUNAFIL/IRE CUSCO de fecha 9 de junio de 2022, notificada a la impugnante el 17 de junio de 2022 y a su procurador púbico el 7 de julio de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 11,572.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 5 de julio de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 367-2022-SUNAFIL/IRE CUSCO, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 142-2022-SUNAFIL/IRE CUS, de fecha 4 de agosto de 20222, la Intendencia Regional del Cusco declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 01 de setiembre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional del Cusco el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 142-2022-SUNAFIL/IRE CUS.

La Intendencia Regional del Cusco admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-000497-2022- SUNAFIL/IRE-CUS, recibido el 8 de setiembre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE PARURO presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 142- 2022-SUNAFIL/IRE-CUS que confirmó la sanción impuesta de S/ 11,572.00, por la comisión de una (1) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución; el 15 de agosto de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE PARURO.

La impugnante señala que el trabajador denunciante interpuso demanda con la pretensión de reposición, recaído en el expediente Nº 0008-2021-0-1011-JM-LA-01, por lo que, al existir un proceso judicial en trámite que verse sobre los mismos hechos que son materia de inspección genera la suspensión del procedimiento hasta que el proceso judicial sea resuelto.

Sobre el particular, el artículo 75 del TUO de la LPAG prescribe lo siguiente:

Recibida la comunicación, y sólo si estima que existe estricta identidad de sujetos, hechos y fundamentos, la autoridad competente para la resolución del procedimiento podrá determinar su inhibición hasta que el órgano jurisdiccional resuelva el litigio. La resolución inhibitoria es elevada en consulta al superior jerárquico, si lo hubiere, aun cuando no medie apelación. Si es confirmada la resolución inhibitoria es comunicada al

Así, para que proceda la inhibición en sede administrativa, se requiere necesariamente de los siguientes presupuestos: i) una cuestión contenciosa suscitada entre dos particulares dentro de un procedimiento administrativo, ii) que la cuestión contenciosa verse sobre relaciones de derecho privado, iii) la necesidad objetiva de obtener el pronunciamiento judicial previo para poder resolver el asunto planteado ante la Administración, e iv) identidad de sujetos, hechos y fundamentos9.

Por su parte, en consideración a lo previsto en la LGIT, se considera al Sistema de Inspección del Trabajo, como un sistema único, polivalente e integrado, constituido por el conjunto de normas, órganos, servidores públicos y medios que contribuyen al adecuado cumplimiento de la normativa sociolaboral, de seguridad y salud en el trabajo y cuantas otras materias le sean atribuidas. Asimismo, la Inspección del Trabajo, es el servicio público que se encarga permanentemente de vigilar el cumplimiento de las normas de orden sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, de exigir las responsabilidades administrativas que procedan, orientar y asesorar técnicamente en dichas materias; así como, de conciliar administrativamente en las materias que correspondan, y teniendo en cuenta el Convenio N° 81 de la Organización Internacional del Trabajo.

En el caso en particular, luego de la consulta efectuada en la página de “Consulta de Expedientes Judiciales” del Poder Judicial10, se advierte que el trabajador denunciante interpuso una demanda de reposición contra la impugnante. Dicho proceso judicial viene siendo seguido en el expediente N° 00008-2021-0-1011-JM-LA-01, cuya fecha de inicio fue el 13 de octubre de 2021 y admitida la demanda el 7 de diciembre de 2021, conforme se puede apreciar a continuación:

Como se aprecia, las partes procesales y materia que viene siendo desarrollada en el referido expediente, son diferentes a las que forman parte del presente procedimiento administrativo sancionador, pues en el presente procedimiento es materia de imputación a la impugnante, la infracción a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Por lo que, en consideración a los actuados, no es preciso señalar que los hechos investigados y corroborados necesiten ser esclarecidos previamente por la instancia judicial. Además, cabe señalar que no existe mandato judicial que ordene a esta Instancia no seguir desarrollando su competencia11. Asimismo, debe tenerse en cuenta que la interposición de la referida demanda se efectuó luego de emitida el Acta de Infracción. Por último, cabe recordar que las decisiones de la Autoridad Administrativa de Trabajo expedidas en última instancia, de acuerdo a Ley, son recurribles ante el Poder Judicial vía el proceso contencioso administrativo.

Asimismo, cabe indicar que el supuesto establecido en el artículo 75 del TUO de la LPAG es distinto al del avocamiento de causa pendiente en el Poder Judicial, que está reconocido en el inciso 2 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú. El primero se refiere a aquellos casos en los cuales la autoridad administrativa, se convenza que una situación contenciosa surgida en el procedimiento que instruye, no permita su resolución y por ello, suspenda hasta que la autoridad judicial declare el derecho; mientras que el segundo implica la acción de desplazar la competencia de otra autoridad para conocer de un caso que originalmente estaba siendo conocido por aquel.

En el presente caso, no se ha originado un avocamiento de la autoridad inspectiva a un caso judicializado, toda vez que las partes en el proceso judicial y el presente procedimiento administrativo sancionador son diferentes, así como el hecho que la situación materia de análisis en ambos casos presenta una fundamentación diferente. Por lo que, el hecho que se encuentre desarrollando un proceso judicial, no restringe las competencias ni las actuaciones que SUNAFIL se encuentren desarrollando. Por dichas consideraciones, no resulta amparable este extremo del recurso de revisión.

De los actuados se advierte que iniciadas las actuaciones inspectivas, el inspector comisionado notificó a la impugnante, el requerimiento de información de fecha 28 de setiembre de 2021, mediante casilla electrónica. Sobre el particular, es oportuno hacer referencia que la notificación se realizó al amparo de lo previsto en el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR y el cronograma de implementación establecido en la Resolución de Superintendencia N° 164-2021-SUNAFIL, de la cual se evidencia que la notificación de los requerimientos de información resultaba obligatoria, a partir del 31 de diciembre de 2020. Por lo que, atendiendo a que la notificación del requerimiento de información, se efectuó el 28 de setiembre de 2021, fue emitida al amparo de la vigencia de la obligatoriedad de la notificación por casilla electrónica, siendo válidamente notificada, conforme se aprecia a continuación:

Asimismo, conforme a la búsqueda realizada en el aplicativo de “Consulta de Notificaciones” implementado por la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (OTIC) de la SUNAFIL, se verifica que la impugnante realizó su primer acceso a su casilla electrónica el 11 de agosto de 2021, registrando sus datos de contacto en la misma fecha, tal y como se muestra a continuación:

Es oportuno señalar que, de la verificación del referido sistema se advierte que se remitió la alerta correspondiente al correo electrónico registrado por la impugnante, conforme se aprecia a continuación:

En tal sentido, se verifica que la impugnante tenía conocimiento de la existencia de la casilla electrónica, no solo por la obligatoriedad determinada con la entrada en vigencia del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, sino también con el hecho de que accedió a la misma de manera previa a la notificación del requerimiento de información. Por lo que, considerando la vigencia del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, la impugnante se encontraba en la obligación de efectuar la revisión de su casilla electrónica de manera periódica, con la finalidad de dar cumplimiento a lo requerido por el comisionado.

Cabe señalar que, en esa misma línea, este Tribunal mediante Resolución de Sala Plena Nº 002-2023-SUNAFIL/TFL, publicada el 2 de febrero de 2023, que constituye precedente de observancia obligatoria, determinó:

En ese entendido, la impugnante tenía pleno conocimiento de la casilla electrónica y de las consecuencias del incumplimiento del requerimiento de información, por lo que pudo ejercer su derecho de defensa y dar cumplimiento al mismo.

Al respecto, la impugnante alega que el inspector comisionado verificó el cumplimiento de la remisión de la información solicitada, antes del plazo otorgado para responder al referido requerimiento. Sobre el particular, a folio 8 se aprecia el documento denominado “Requerimiento de Información para la verificación del supuesto despido arbitrario, en el marco de lo previsto en el artículo 45 del Reglamento de la Ley de Fomento al Empleo”, de fecha 28 de setiembre de 2021, notificado en la misma fecha, por medio del cual se requería presentar la información consignada en el mismo, en el término máximo de un día hábil. Plazo otorgado al amparo de lo previsto en el numeral 7.1.3 de la “Directiva sobre Verificación de Despido Arbitrario”, Directiva N° 003-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 203-2020- SUNAFIL, de fecha 19 de noviembre de 2020.

En ese entendido, de los actuados se advierte que el comisionado dejó constancia que el día 30 de setiembre de 2021 verificó la casilla electrónica, advirtiendo que la impugnante no cumplió con remitir la información solicitada.

Es necesario señalar que, conforme a los artículos 16 y 47 de la LGIT, los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las actas de infracción

Asimismo, el primer precedente de observancia obligatoria sentado por este Tribunal, a través de la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, al señalar que: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”.

En el caso en particular, se advierte que la impugnante en el plazo otorgado, no cumplió con presentar la información solicitada, pese a encontrarse correctamente notificada, frustrando la fiscalización y por ende, la verificación de los hechos materia de inspección.

Cabe señalar que, las infracciones a la labor inspectiva son de comisión inmediata e insubsanable12, lo que implica que se configuran y consuman en el momento en el que se realizaron, no siendo factible retrotraer en el tiempo y enmendar dicha conducta. En consecuencia, esta Sala concluye que, la impugnante resulta ser responsable administrativamente por las infracciones tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, toda vez que se negó a dar cumplimiento al requerimiento de información antes referido, pese a tener conocimiento del mismo. Por lo que, no corresponde amparar dicho extremo del recurso de revisión.

Respecto al extremo alegado por la impugnante, referente a que el inspector comisionado no notificó un segundo requerimiento de información, ni tuvo interés de conseguir la información a fin de que se cumpla con los derechos de los trabajadores, conforme a Ley, vulnerando el principio de legalidad. Debemos tener en cuenta que, las actuaciones realizadas por el inspector comisionado, en atención a la orden de inspección, se orientaban a la verificación de hechos, por el aparente despido arbitrario padecido por el denunciante, otorgándose para dicho efecto el plazo de un día hábil. En ese entendido, de la verificación del acta de infracción se advierte que, dada la materia objeto de inspección y el plazo otorgado para las actuaciones inspectivas, el comisionado procedió a requerir a la impugnante a cumplir con su deber de colaboración, sin embargo, la misma no cumplió con proporcionar la información requerida, frustrando la inspección. Por lo tanto, no corresponde amparar dicho extremo del recurso de revisión.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA/TC:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el fundamento jurídico 5 de la sentencia recaída en el expediente N° 02098-2010-AA/TC, señaló que no solo existe base constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto en relación con las vulneraciones alegadas por la impugnante, respecto a la debida motivación.

Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA/TC, una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: ser una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:

Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

Asimismo, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

En el caso en particular, del examen efectuado por esta Sala sobre la resolución emitida por la instancia de apelaciones, se puede observar que los cuatro elementos, antes referidos, pueden ser satisfactoriamente comprobados; toda vez que, de la resolución impugnada se verifica que en sus fundamentos se ha absuelto todos los extremos alegados por la impugnante en su recurso de apelación, de manera suficiente y

Por lo tanto, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, no evidenciándose vulneración alguna a dicho principio ni el deber de motivación. Por lo que, no corresponde acoger dicho extremo del recurso de revisión.

Respecto a los extremos referente a la omisión de realización de la Conciliación Administrativa, debemos hacer referencia al numeral 3.1 del artículo 3 de la LGIT, que establece: “La conciliación administrativa de conflictos laborales se aplica con carácter obligatorio, como acción previa al inicio de las actuaciones inspectivas de investigación o comprobatorias a mérito de las denuncias que son presentadas por los trabajadores, y respecto a incumplimientos cuyos efectos sean subsanables, los que son determinados mediante Reglamento”. (énfasis añadido)

En ese entendido, conforme se advierte de la orden de inspección, la materia objeto de inspección era la verificación de hechos, no encontrándose dicho supuesto en el marco de la norma antes referida. Por lo que, no corresponde acoger dichos extremos del recurso de revisión.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.