Municipalidad Provincial de Maynas — Res. 641-2021

Mediante Orden de Inspección N° 688-2020-SUNAFIL/IRE-LOR, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 12-2021-SUNAFIL/IRE-LOR (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción en materia de relaciones laborales, dos (02) infracciones en materia de seguridad social y una (1) infracción a la labor inspectiva.

Mediante Imputación de Cargos N° 018-2021-SUNAFIL/SIAI, de fecha 17 de marzo de 2021,y notificada el 19 de marzo de 20212, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del inciso 2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019- 2006-TR (en adelante, el RLGIT). 1.3 De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 019-2021-SUNAFIL/SIAI, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 027- 2021-SUNAFIL/IRE-LOR/SIRE, de fecha 21 de abril de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/. 613,272.00, por haber incurrido en:

Con fecha 04 de mayo de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 027-2021-SUNAFIL/IRE-LOR/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 012-2021-SUNAFIL/IRE-LOR, de fecha 10 de mayo de 20213, la Intendencia Regional de Loreto declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 027-2021- SUNAFIL/IRE-LOR/SIRE, por considerar que:

Con fecha 28 de septiembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Loreto, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 012-2021- SUNAFIL/IRE-LOR.

La Intendencia Regional de Loreto, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 419-2021- SUNAFIL/IRE-LOR, recibido el 04 de octubre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral,

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo,

Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE MAYNAS, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 012-2021- SUNAFIL/IRE-LOR, emitida por la Intendencia Regional de Loreto, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/. 613,272.00 por la comisión de cuatro (4) infracciones tipificadas como MUY GRAVES, previstas en el numeral 25.20 del artículo 25, el numeral 44-B.1 del artículo 44 y el numeral 46.7 dela artículo 46 de la RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del 10 de septiembre de 20219, día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE MAYNAS.

El artículo 38 de la LGIT dispone que: “Las sanciones a imponer por la comisión de infracciones de normas legales en materia de relaciones laborales, de seguridad y salud en el trabajo y de seguridad social a que se refiere la presente Ley, se gradúan atendiendo a los siguientes criterios generales: a) Gravedad de la falta cometida, b) Número de trabajadores afectados, c) Tipo de empresa. El Reglamento establece la tabla de infracciones y sanciones, y otros criterios especiales para la graduación”.

Del mismo modo, el artículo 47 del RLGIT señala que las sanciones por la comisión de las infracciones a que se refiere la Ley y el presente reglamento se determinan atendiendo a los criterios generales previstos en el artículo 38 de la Ley, y los antecedentes del sujeto infractor referidos al cumplimiento de las normas sociolaborales. Es así que, el artículo 48 del RLGIT establece que el cálculo del monto de las multas administrativas se determina en virtud de las tablas de sanciones dispuestas en dicho artículo. Por lo que, las tablas de sanciones contempladas en dicho artículo consignan los criterios antes señalados.

Ahora bien, de la revisión de la resolución de primera instancia, se evidencia que el monto de la sanción impuesta fue determinado en aplicación de la tabla de sanciones contemplada en el artículo 48 del RGIT, recoge los parámetros o criterios señalados en el artículo 38 de la LGIT, conforme a lo expuesto en los considerandos 51, 54, 55 y del 56 al 58 de la parte VIII de la referida resolución. Por lo tanto, no es correcto lo alegado por la inspeccionada sobre que la multa impuesta es irregular, abusiva e ilegal, por no haberse aplicado los criterios señalados en el artículo 38 de la LGIT. Siendo que el órgano sancionador de primera instancia analizó la gravedad de la falta cometida, el número de trabajadores afectados, el tipo de empresa, siendo el caso concreto una entidad estatal (NO MYPE), así como el concurso de infracciones realizada respecto de los numerales 46.3 y 46.7 argumentado por la referida instancia.

La inspeccionada señala que los hechos no tendrían concordancia con la sanción impuesta, pero no señala en modo y forma que se habría configurado la supuesta discordancia. Del numeral 4.4 de Acta de Inspección, se advierte que el inspector en fecha 13 de enero de 2021, realizó la actuación correspondiente, determinando luego de la toma de manifestación a la supervisora, Sra. Mónica Maceo Shuña, que el personal obrero que se encontraba en el centro de trabajo (Calle Echenique N° 350 – Frente a plaza Sargento Lores -Iquitos-Loreto), era personal obrero y su horario era de 19:00 a 2:00 horas; y además, que diariamente se les ha dado pautas sobre el trabajo a realizar. Asimismo, se les proporcionó materiales de limpieza para el de trabajo a realizar, uniforme y equipo de protección personal. Aunado ello se realizó requerimiento de información de forma correspondiente. Sobre la base de ello —y con los documentos que recabó— se estableció objetivamente que el vinculo contractual civil que estableció la inspeccionada con los trabajadores, dada su naturaleza fáctica, correspondía en verdad a otro tipo de vínculo distinto, de tipo subordinado. Este asunto fue evaluado por la autoridad de primera y segunda instancia, quienes fundamentaron que, dentro del procedimiento sancionador, ya se habría dejado sentado que el personal obrero municipal desempeña labores bajo subordinación y, en mérito a la aplicación del principio de primacía de realidad, se evidenciaría la relación laboral con dichos prestadores de servicios. En consecuencia, la entidad municipal estaría obligada a realizar la inscripción en el sistema de seguridad social como en las pensiones, seguridad social e inscripción en la planilla electrónica en su condición de personal obrero.

Cabe destacar que el artículo 9 de la Ley de Productividad y Competitividad Laboral, se reconocen los alcances de la subordinación, señalándose que:

Respecto al argumento de que no se habría notificado al Procurador Público la imputación de cargos, así como el Acta de Infracción, tal argumento fue absuelto en la Resolución impugnada en el numeral 2.7, cabiendo solo señalar que se reitera que el Procurador sí fue notificado de tales documentos por medio de la cédula de notificación 013028-2021 en fecha 19 de marzo de 2021.

Es pertinente mencionar además, que de la revisión de los documentos presentados, no se verifica que alguno acredite el cumplimiento de la normativa sociolaboral respecto de la inscripción en el planilla electrónica, inscripción en el sistema de seguridad social en salud y pensiones; es decir, que demuestre que, al momento de las actuaciones inspectivas realizadas en el mes de enero de 2021, trabajadores consignados en el Cuadro N° 1 del Acta de Infracción, hayan estado con contratos laborales vigentes, bajo el régimen laboral de la actividad privada, conforme a lo señalado en el artículo 37 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, el régimen laboral aplicable a los obreros municipales es el del régimen laboral de la actividad privada.

Se puede observar que, en el escrito del recurso de revisión, materia del presente análisis, la inspeccionada ha reconocido que habría cometido las infracciones imputadas, pues los trabajadores afectados se encontraban en una modalidad de servicios y/o trabajo diferente a la que correspondía. Estando a lo expuesto, la alegación sobre la falta de valoración de pruebas aportadas por la inspeccionada, carece de asidero. Las pruebas aportadas fueron debidamente evaluadas y analizadas, contrario a lo que se expresa en el recurso; sin embargo, las mismas no desvirtúan materialmente la imputación, al no acreditar el cumplimiento de las obligaciones laborales.

Dentro sus funciones, la SUNAFIL supervisa y fiscaliza el cumplimiento del orden jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo10 en el ámbito del régimen laboral

En ese orden de ideas, junto con la creación de la SUNAFIL, la Ley N° 29981 modificó a la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, asignándose a éstos la competencia en la inspección respecto de aquellas microempresas bajo su ámbito de competencia territorial; posteriormente, mediante Ley N° 30814, Ley de fortalecimiento del Sistema de Inspección del Trabajo, se dispuso que de manera temporal se asignarían éstas competencias y funciones en materia de inspección del trabajo (de los Gobiernos Regionales) por un plazo de ocho (08) años contados a partir de la vigencia de dicha ley a la SUNAFIL, disponiéndose que en aquellos ámbitos de gobierno regional en donde se haya implementado una Intendencia Regional de la SUNAFIL, esta transferencia se efectuaría a partir de la vigencia de dicha ley y de manera progresiva; debiéndose implementar Intendencias Regionales en aquellos ámbitos en los cuales éstas no se habían implementado hasta el 31 de diciembre de 2020.

Es Importante señalar que las Intendencias Regionales a las que la Ley N° 30814 hace mención se encuentran descritas en el Reglamento de Organización y Funciones (ROF) de la SUNAFIL (y cuya redacción inicial tuvo un desarrollo posterior a través de la modificación del Decreto Supremo N° 009-2013-TR19), teniendo éstas la naturaleza de órganos desconcentrados encargados -entre otras funciones- de desarrollar y ejecutar las actuaciones inspectivas de fiscalización que le fueron otorgadas a la SUNAFIL como autoridad central del Sistema de Inspección del Trabajo, entendido éste como un “(…) sistema único, polivalente e integrado en dependencia técnica, orgánica y funcional directa de la Autoridad Central de la Inspección del Trabajo”.

Por lo tanto, considerando todo lo antes expuesto, la SUNAFIL es el órgano competente que supervisa y fiscaliza el cumplimiento del orden jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, en el ámbito del régimen laboral privado. Por lo tanto, mantiene la competencia para pronunciarse acerca de los derechos laborales analizados en el presente recurso. POR TANTO Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General