Municipalidad Provincial de Maynas — Res. 340-2021

Mediante Orden de Inspección N° 412-2019-SUNAFIL/IRE-LOR se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 028-2020-SUNAFIL/IRE-LOR (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de tres (03) infracciones en materia de relaciones laborales y una (01) infracción a la labor inspectiva.

Mediante Imputación de Cargos N° 038-2020-SUNAFIL/SIAI de fecha 06 de agosto de 2020, notificada el 10 de agosto de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2 del artículo 52 del

De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 046-2020-SUNAFIL/SIAI, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 57-2020-SUNAFIL/IRE-LOR/SIRE de fecha 02 de octubre de 2020, multó a la impugnante por la suma de S/. 66,150.00 (sesenta y seis mil ciento cincuenta con 00/100 Soles), por haber incurrido en:

Con fecha 26 de octubre de 2020, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 57-2020-SUNAFIL/IRE-LOR/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 027-2020-SUNAFIL/IRE-LOR de fecha 29 de diciembre de 20202, la Intendencia Regional de Loreto declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 057-2020-SUNAFIL/IRE- LOR/SIRE, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 30 de julio de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Loreto, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 027-2020-SUNAFIL/IRE-LOR.

La Intendencia Regional de Loreto, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 331-2021-SUNAFIL/IRE-LOR, recibido el 10 de agosto de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT,

En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE MAYNAS, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 027-2020-SUNAFIL/IRE- LOR, emitida por la Intendencia Regional de Loreto, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/. 66,150.00 por la comisión de las infracciones tipificadas como MUY GRAVES, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del 12 de julio de 2021, día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE MAYNAS.

Con fecha 30 de julio de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 027-2021-SUNAFIL/IRE-LOR, señalando los siguientes fundamentos:

De conformidad con el artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, las autoridades administrativas “deben actuar con respecto a la Constitución, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas”.

Frente a la vulneración, desconocimiento o lesión de un derecho o interés legítimo, derivado del apartamiento de la conducta descrita en el numeral precedente8, el TUO de la LPAG faculta a los administrados a interponer los recursos administrativos previstos en el artículo 218 del TUO de la LPAG9, pudiendo incluso “solicitar la nulidad de los actos administrativos que les conciernan por medio de los recursos administrativos previstos en el Título III Capítulo II de la presente Ley”10.

Así, respecto de la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el punto 3.4 de la presente resolución.

Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:

Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves e identificando si sobre éstas se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal.

El artículo 38 de la LGIT dispone que: “Las sanciones a imponer por la comisión de infracciones de normas legales en materia de relaciones laborales, de seguridad y salud en el trabajo y de seguridad social a que se refiere la presente Ley, se gradúan atendiendo a los siguientes criterios generales: a) Gravedad de la falta cometida, b) Número de trabajadores afectados, c) Tipo de empresa. El Reglamento establece la tabla de infracciones y sanciones, y otros criterios especiales para la graduación”.

Del mismo modo, el artículo 47 del RLGIT señala que las sanciones por la comisión de las infracciones a que se refiere la Ley y el presente reglamento se determinan atendiendo a los criterios generales previstos en el artículo 38 de la Ley, y los antecedentes del sujeto infractor referidos al cumplimiento de las normas sociolaborales. Es así que, el artículo 48 del RLGIT establece que el cálculo del monto de las multas administrativas se determina en virtud de las tablas de sanciones dispuestas en dicho artículo. Por lo que, las tablas de sanciones contempladas en dicho artículo consignan los criterios antes señalados.

Ahora bien, de la revisión de la resolución de primera instancia, se evidencia que el monto de la sanción impuesta fue determinado en aplicación de la tabla de sanciones contemplada en el artículo 48 del RGIT, la misma que, como ya se explicó, recoge los parámetros o criterios señalados en el artículo 38 de la LGIT, conforme a lo expuesto en los considerandos 54 al 56 de la parte VIII de la referida resolución. Por lo tanto, no es cierto lo alegado por la impugnante sobre que la multa impuesta es irregular, abusiva e ilegal, por no haberse aplicado los criterios señalados en el artículo 38 de la LGIT.

En este punto, se debe precisar que la impugnante alega que no se han valorado los documentos probatorios que presentó ante la autoridad sancionadora, es por ello que la sanción impuesta no se encuentra adecuada y debidamente motivada. Entonces, corresponde señalar que, la impugnante, representada por la Procuradora Pública, mediante hoja de ruta 00218843-2020, presento extemporáneamente sus descargos al Informe Final de Instrucción, a través del cual remitió el Oficio N° 983-2020-SGRH-GA-MPM, Oficio N° 234-2020-ARyP-SGRH-GA-MPM, y demás recaudos anexos al escrito de descargo. Sin embargo, de la revisión de los documentos presentados, no se verifica que alguno acredite el cumplimiento de la normativa sociolaboral respecto de la inscripción en el planilla electrónica, inscripción en el sistema de seguridad social en salud y pensiones; es decir, que demuestre que, al momento de las actuaciones inspectivas realizadas en el mes de diciembre de 2019, los señores Edinson Chistama Piña y Jorge Alberto Gonzales Pérez (en adelante, trabajadores afectados), hayan estado con contratos laborales vigentes, bajo el régimen laboral de la actividad privada. Por el contrario, de los documentos proporcionados por la impugnante, obrantes a folios 20 al 50 del expediente inspectivo, entre ellos, el comprobante de pago y recibos por honorarios a nombre de ambos trabajadores, se demuestra que los mismos laboraron bajo la modalidad de locación de servicio, pese a que, por las labores que realizaban (chofer compactador), eran considerados como obreros municipales, conforme a lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto Supremo N° 017-2017-TR, que aprobó el Reglamento de Seguridad y Salud en el Trabajo de los Obreros Municipales del Perú; y, conforme a lo señalado en el artículo 37 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, el régimen laboral aplicable a los obreros municipales es el del régimen laboral de la actividad privada. Aunado a ello, es importante recalcar que la propia impugnante, tanto en el escrito que contiene el recurso de apelación que interpuso contra la resolución de primera instancia, como en el escrito que contiene el recurso de revisión, materia del presente análisis, ha reconocido que habría cometido las infracciones imputadas, pues los trabajadores afectados se encontraban en una modalidad de servicios y/o trabajo diferente a la que correspondía. Por lo tanto, no es cierto que no se hayan valorado las pruebas aportadas por la impugnante; por el contrario, estas fueron

Por otro lado, la impugnante asevera que no se notificó la Imputación de Cargos y el Acta de Infracción a la Procuraduría Pública Municipal, quien es el órgano jurídico responsable de acuerdo a ley, que ejerce la defensa jurídica, generando así un estado de indefensión afectando el derecho de defensa. Al respecto, a folios 77 del expediente sancionador, obra la Cedula de Notificación N° 28315-2020, de la que se evidencia que el 10 de agosto de 2020 se notificó a la Procuraduría Pública de la impugnante, la Imputación de Cargos y el Acta de Infracción, a la dirección Ca Echenique N° 350 – Maynas, Iquitos. Es importante precisar que, el 17 de agosto de 2020, la impugnante, a través de su Procurador Público, presento un escrito en el que señala domicilio real y procesal a Ca Echenique N° 350 – Iquitos. Por ello, queda evidenciado que se ha cumplido con notificar válidamente, respetando así las garantías en el marco de un debido procedimiento.

Finalmente, la impugnante, reconociendo las infracciones cometidas, argumenta que si bien los trabajadores afectados se encontraban en una modalidad de servicios y/o trabajo diferente a la que correspondía, dicha situación debe ser dilucidada dentro de un debido proceso laboral ante el órgano jurisdiccional. Sobre el particular, corresponde señalar que, mediante Ley N° 29981, promulgada el 15 de enero de 2013, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral, entendida como la autoridad central y ente rector del Sistema de Inspección del Trabajo11.

entro sus funciones, la SUNAFIL supervisa y fiscaliza el cumplimiento del orden jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo12 en el ámbito del régimen laboral privado y bajo los alcances de la Ley N° 31131 a nivel nacional, en su calidad de autoridad central de inspección del trabajo, disponiéndose para este fin la transferencia de los “órganos, unidades orgánicas y cargos del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, referidas a la supervisión y fiscalización del cumplimiento de la normativa sociolaboral”.

En ese orden de ideas, junto con la creación de la SUNAFIL, la Ley N° 29981 modificó a la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, asignándose a éstos la competencia en la inspección respecto de aquellas microempresas bajo su ámbito de competencia territorial; posteriormente, mediante Ley N° 30814, Ley de fortalecimiento del Sistema de Inspección del Trabajo, se dispuso que de manera temporal se asignarían éstas competencias y funciones en materia de inspección del trabajo (de los Gobiernos Regionales) por un plazo de ocho (08) años contados a partir de la vigencia de dicha ley a la SUNAFIL, disponiéndose que en aquellos ámbitos de gobierno regional en donde se haya implementado una Intendencia Regional de la SUNAFIL, esta transferencia se efectuaría a partir de la vigencia de dicha ley y de manera progresiva; debiéndose implementar Intendencias Regionales en aquellos ámbitos en los cuales éstas no se habían implementado hasta el 31 de diciembre de 2020.

Es Importante señalar que las Intendencias Regionales a las que la Ley N° 30814 hace mención se encuentran descritas en el Reglamento de Organización y Funciones (ROF) de la SUNAFIL (y cuya redacción inicial tuvo un desarrollo posterior a través de la modificación del Decreto Supremo N° 009-2013-TR19), teniendo éstas la naturaleza de órganos desconcentrados encargados -entre otras funciones- de desarrollar y ejecutar las actuaciones inspectivas de fiscalización que le fueron otorgadas a la SUNAFIL como autoridad central del Sistema de Inspección del Trabajo, entendido éste como un “(…) sistema único, polivalente e integrado en dependencia técnica, orgánica y funcional directa de la Autoridad Central de la Inspección del Trabajo”.

Por lo tanto, considerando todo lo antes expuesto, la SUNAFIL es el órgano competente que supervisa y fiscaliza el cumplimiento del orden jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, en el ámbito del régimen laboral privado. Por lo tanto, carece de sustento legal lo alegado por la impugnante en este extremo de su recurso de revisión.