Municipalidad Provincial de la Convención — Res. 835-2023

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Remuneraciones (Pago de la remuneración – sueldos y salarios, Pago de bonificaciones), Verificación de regímenes especiales y grupos específicos (Construcción civil). soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft 20555195444 soft 1.2 Que, mediante Imputación de Cargos N° 257-2021-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI, de fecha 02 de junio de 2021, notificado el 08 de junio de 2021 a la Procuraduría Pública, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una (01) infracción LEVE a las relaciones laborales, por el incumplimiento de inscribir las obras de construcción civil materia de inspección en el Registro Nacional de Obras de Construcción Civil (RENOOC); tipificada en el numeral 23.9 del artículo 23 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 13,640.00.

- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con pagar íntegra y oportunamente la remuneración; tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 34,452.00

- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no pagar la bonificación unificada de construcción; tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 34,452.00.

- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no pagar la bonificación por movilidad acumulada; tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 34,452.00.

- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no pagar la bonificación de alta especialización; tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 6,908.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 62,392.00.

2 Notificada el 09 de septiembre de 2021 a la Procuraduría Pública de la Municipalidad. Véase folios 74 del expediente sancionador. 3 El recurso inicialmente interpuesto como de reconsideración fue elevado como un recurso de apelación mediante Auto N° 725-2022-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SISA, de 05 de septiembre de 2022, atendiendo a lo resuelto por la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral mediante Resolución N° 560-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala de 13 de junio de 2022.

i. Las imputaciones surgen del supuesto incumplimiento de las normas que regulan el régimen especial de construcción civil regulado por el Decreto Legislativo N° 727, razón por la cual desde el primer momento de la absolución de los cargos, se exigió a la administración precise cuál es el dispositivo legal que impone u obliga a la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE LA CONVENCIÓN considerar a todos sus trabajadores obreros dentro del régimen especial de la construcción civil. ii. Sin embargo, no se ha cumplido con dicha exigencia legal, pues ninguno de los aspectos referidos señalan o precisan la norma jurídica que justifique la decisión, puesto que, el hecho de que las obras ejecutadas superen las 50 UIT, en modo alguno, es base suficiente para considerar a sus trabajadores como obreros del régimen de construcción civil, pues este parámetro cuantitativo establecido por el Decreto Legislativo N° 727 está restringido a las empresas privadas dedicadas exclusivamente al rubro de la construcción. iii. En tanto la municipalidad no es una empresa privada de inversión limitada, no existe la obligación de incorporar a todos los trabajadores obreros de la municipalidad dentro del régimen especial de construcción civil. iv. El argumento del Instructor en el sentido de que el régimen laboral de construcción civil estaría sustentado en el IV Acuerdo Plenario Jurisdiccional Supremo en materia Laboral resulta ilegal, porque se estaría elevando un precedente de interpretación judicial a la categoría de Ley, por encima de una ley orgánica (Ley N° 27972), siendo esto contrario al ordenamiento jurídico, así como a lo establecido en los criterios aprobados mediante Resolución de Superintendencia N° 62-2021-SUNAFIL, por lo que no se puede obligar a la municipalidad a incorporar a sus trabajadores obreros dentro del régimen especial de construcción civil. v. De mantenerse la sanción, se debe de advertir que entre las seis presuntas infracciones, existe un evidente concurso de infracciones, en tanto se viene imputando conductas referidas al régimen laboral especial de la construcción civil, razón por la cual se debió de considerar el artículo 48-A del RLGIT, así como los criterios normativos aprobados mediante Resolución de Superintendencia N° 016- 2020-SUNAFIL, en los que se ha precisado el criterio para la determinación de la existencia del concurso de infracciones, como sucede en el presente caso.

i. Mediante Resolución N° 157-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, el Tribunal de Fiscalización Laboral realizó el análisis correspondiente a las condiciones a observarse para la aplicación del régimen especial de construcción civil en las obras

4 Notificada el 26 de septiembre de 2022 a la Procuraduría Pública. Véase folio 150 del expediente sancionador. ejecutadas por la administración directa de la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE LA CONVENCIÓN. De igual forma, el artículo 85 del Decreto Legislativo N° 728 reconoce la existencia de regímenes especiales como el de construcción civil; señalándose por el artículo 12 del Decreto Legislativo N° 727 que aquella obra que no supere las 50 UIT se encontrará dentro del régimen laboral general, entendiéndose a partir de ello que, las obras que superen dicho monto, se hallan sujetas a lo dispuesto en dicho cuerpo normativo. ii. Las obras fiscalizadas, por su monto de ejecución, no se encontraban excluidas del Decreto Legislativo N° 727, resultando legal la exigibilidad del cumplimiento realizado mediante medida inspectiva de requerimiento, en el sentido que se cumpla con pagar o reintegrar las remuneraciones de los meses de enero y febrero de 2021 conforme al régimen laboral especial de construcción civil de los trabajadores afectados, y el pago de las bonificaciones aplicables a cada trabajador conforme a la categoría dada dentro del régimen de construcción civil. iii. De acuerdo a lo señalado en el escrito recursivo y la documentación proporcionada por el mismo sujeto inspeccionado, se señaló que el monto de ejecución de dichas obras superaba las 50 UIT indicadas en el Decreto Legislativo N° 727, y con la correspondiente verificación de condiciones laborales bajo dicho régimen, por tanto resulta exigible el pago de las remuneraciones y bonificaciones conforme al régimen de la construcción civil. iv. La Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972, en el artículo 73 establece la posibilidad de que dichas entidades realicen obras de infraestructura concordantes con el artículo 42 de la misma Ley, por lo que las municipalidades sí ejecutan en forma directa obras de construcción. Asimismo, en el artículo 37 de la misma Ley se establece que “los obreros que prestan servicios a las Municipalidades son servidores públicos y sujetos al régimen laboral de la actividad privada, reconociéndole los derechos y beneficios inherentes a dicho régimen. v. En tanto bajo el régimen de la actividad privada existe el régimen especial de construcción civil, cuando un trabajador realiza una labor de construcción se está frente a una actividad de construcción civil; más aún, si se verificó que en el grupo de trabajadores identificados en el Acta de Infracción, estos tenían la condición de peón, operario y oficial. vi. Respecto a la exigibilidad de considerar a los trabajadores afectados en el régimen de construcción civil, dicha condición fue advertida incluso desde la fase de investigación, respeto a la modalidad de ejecución de las obras inspeccionadas (administración directa) y las actividades realizadas. vii. Respecto al criterio establecido mediante Resolución de Subintendencia N° 62- 2021-SUNAFIL, el texto citado señala que dentro del régimen laboral de la actividad privada se reconoce la existencia del régimen especial de la construcción civil, por lo cual, tal figura no es excluyente. viii. La exigibilidad de obligaciones respecto de la impugnante se deriva de la normatividad vigente, así como de lo acordado en el referido pleno jurisdiccional, por lo que resulta infundado el extremo de que únicamente se habría fundamentado en base al VI Pleno Jurisdiccional Supremo en materia Laboral y Previsional. ix. Existe diferencia en los fundamentos de las sanciones impuestas, por lo que no estamos frente a un supuesto de concurso de infracciones.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

5 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 6“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 7 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 8“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 9“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 10 Artículo 14 del Decreto Supremo N° 016-2017-TR.

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad Provincial De La Convención

De Los Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 11 de octubre de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 0173-2022-SUNAFIL/IRE CUS, solicitando la nulidad de la misma señalando los siguientes argumentos:

i. Que, han acreditado durante el procedimiento administrativo sancionador e incluso desde la fase inspectiva, que el régimen laboral que corresponde a sus trabajadores obreros es del establecido por el Decreto Legislativo N° 728 y su reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 003-97-TR, por mandato imperativo del artículo 37 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades. ii. De igual forma, han acreditado que el Régimen Laboral Especial de Construcción Civil, regulado por Decreto Legislativo N° 727 corresponde, de manera excluyente, a todas aquellas empresas privadas que tienen como objeto la actividad de la construcción, siendo que la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE LA CONVENCIÓN no tiene tal calidad, pues es un órgano de gobierno local, desarrollando en algunos casos, actividad constructiva. iii. El parámetro de la aplicación obligatoria del Régimen Laboral Especial de Construcción Civil por encontrarse superando las 50 UIT es errado, pues tal criterio se aplica para las empresas dedicadas exclusivamente al rubro de la construcción. iv. Se persiste en afirmar hechos que carecen de sustento legal, pues no se emite un pronunciamiento respecto de la vigencia y aplicación del artículo 37 de la Ley Orgánica de Municipalidades, pues en base a ésta se determina inequívocamente el régimen laboral de los trabajadores obreros de las Municipalidades, estableciendo que los mismos son trabajadores sujetos al régimen laboral privado regulado por el Decreto Legislativo N° 728, debiéndose citar una norma jurídica del mismo rango que justifique su determinación, contraponiéndose la Ley Orgánica con un Pleno Jurisdiccional. v. Bajo esos alcances, sostiene que se han vulnerado los principios de legalidad y debido procedimiento previstos en los numerales 1 y 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG. vi. Se ha imputado la comisión de la infracción muy grave a la labor inspectiva, la cual contravenía de manera frontal lo previsto en el artículo 37 de la Ley Orgánica de Municipalidades, puesto que disponía el reconocimiento de derechos y beneficios laborales de un régimen laboral no previsto por Ley para los obreros municipales, disponiendo el reconocimiento de derechos que corresponden a empresas de actividad privada dedicadas exclusivamente a la actividad de la Construcción. vii. La medida inspectiva de requerimiento contenía un mandato ilegal no sustentado en norma jurídica, que la Municipalidad no se encontraba obligada a cumplir, pues “nadie está obligado a hacer aquello que la ley no manda, ni impedido de efectuar aquello que la ley no prohíbe. viii. Se ha vulnerado el artículo 37 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, al señalarse ilegalmente que los trabajadores de las obras ejecutadas bajo la modalidad de administración directa de la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE LA CONVENCIÓN estarían sujetos y comprendidos dentro del Régimen Especial de la Construcción Civil, sustentando indebidamente dicha determinación en un criterio de interpretación judicial, desconociendo la vigencia de la norma especial, la Ley N° 27972, no siendo las municipalidades organizaciones destinadas exclusivamente a la construcción, como lo señala el artículo 3 del Decreto Legislativo N° 727. ix. El Decreto Legislativo N° 727 fue creado para regular las actividades exclusivas de las personas naturales o jurídicas dedicadas exclusivamente al rubro de la construcción, función o actividad que no es el objeto social o jurídico de la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE LA CONVENCIÓN, conforme se acredita con los artículos 11 y 12 del referido decreto legislativo. x. El parámetro cuantitativo referido al valor de las obras (50 UIT) no está dirigido a cualquier persona jurídica, pues el propio Título III del referido Decreto Legislativo N° 727 señala que está orientada a las “empresas constructoras de inversión limitada”, no siendo la Municipalidad una empresa constructora de inversión limitada. xi. Respecto de la aplicación del IV Acuerdo Plenario Jurisdiccional Supremo en Materia Laboral, al pretenderse elevarse a la categoría a la Ley por encima de una Ley Orgánica, incurriendo en un supuesto de nulidad insubsanable. xii. No se ha tomado en cuenta la posición uniforme de SERVIR respecto al régimen laboral de los obreros de las Municipalidades conforme al Informe Técnico N° 414-2019- SERVIR/GPGSC del 13 de marzo de 2019 y 664-2019-SERVIR/GPGSC del 18 de mayo de 2019, respectivamente, señalándose que los informes técnicos no son vinculantes, lo cual deja a la Municipalidad en la incertidumbre, pues SERVIR dispone bajo responsabilidad el reconocimiento del régimen privado y por otro lado SUNAFIL sanciona a la Municipalidad por no reconocer el régimen laboral especial de construcción civil. xiii. Se ha incurrido en causal de nulidad insalvable por violación del debido procedimiento y el principio de legalidad por contravención del artículo 37 de la Ley Orgánica de Municipalidades – Ley N° 27972; debiéndose aplicar el artículo 48-A del RLGIT. xiv. Habiéndose determinado la existencia del concurso de infracciones, es de correcta aplicación también lo dispuesto por el criterio normativo contenido en la Resolución de Superintendencia N° 016-2020-SUNAFIL, del 17 de enero de 2020.

Análisis Del Recurso De Revisión

Respecto de la medida inspectiva de requerimiento

11 TUO de la LPAG, artículo IV. Numeral 1.8. 12 TUO de la LPAG, Título Preliminar, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, 6.5. En ese orden de ideas, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse”13.

“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” 14.

deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fi n de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.” 13 El subrayado no es del original. 14 El subrayado no es del original.

“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada.

Figura N° 01

Figura N° 02

Información Adicional

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y calificación Relaciones laborales No inscribir las obras de construcción civil materia de inspección en el Registro Nacional de Obras de Construcción Civil (RENOOC) Numeral 23.9 del artículo 23 del RLGIT

LEVE Relaciones laborales No cumplir con pagar íntegra y oportunamente la remuneración

Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT

GRAVE Relaciones laborales No pagar la bonificación unificada de construcción

Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT

GRAVE Relaciones laborales No pagar la bonificación por movilidad acumulada

Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT

GRAVE Relaciones laborales No pagar la bonificación por alta especialización

Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT

GRAVE Labor inspectiva No acreditar el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

MUY GRAVE

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE LA CONVENCIÓN, en contra de la Resolución de Intendencia N° 0173-2022- SUNAFIL/IRE CUS de fecha 15 de setiembre de 2022 , emitida por la Intendencia Regional de Cusco, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 234- 2021-SUNAFIL/IRE-CUS, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 0173-2022-SUNAFIL/IRE CUS, en el extremo referido a la infracción Muy Grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa

CUARTO. - Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE LA CONVENCIÓN, y a la Intendencia Regional de Cusco, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA

20230829RAN