Municipalidad Provincial de la Convención — Res. 66-2021

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Incumplimiento en materia de SST que cause la muerte o invalidez permanente total o parcial. Las materias fueron ampliadas con Auto N° 301-2020-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI a: Planes y programas de SST, Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER), Registro de inducción, capacitación, entrenamiento y simulacros de emergencia, Registro de accidente de trabajo e incidentes. PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft 1.2 Mediante Imputación de cargos N° 272-2020-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI del 29 de octubre de 2020, notificada el 06 de noviembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2 del artículo 52 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una infracción MUY GRAVE en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo, por incumplir las normas en SST que ocasionen un accidente de trabajo mortal, tipificada en el numeral 28.11 del artículo 28 del RLGIT, ascendente a S/ 271,093.50.

“(…) por lo que los medios probatorios nuevos analizados no justifican la revisión de la impugnada, menos posibilita el cambio de criterio, pues al ponderarse mediante la recurrida las inconductas, de este modo no se evidencia agravio alguno en contra de la inspeccionada, menos una falta de motivación en la misma; razones por las cuales debe desestimarse este recurso formulado con relación a los medios probatorios nuevos y a los hechos constatados”.

i. La resolución recurrida no está suficientemente motivada., vulnerando los principios de causalidad y culpabilidad.

ii. En relación a las infracciones imputadas, debía considerarse el concurso de infracciones a mérito del criterio normativo aprobado mediante Resolución de Superintendencia N° 16-2020-SUNAFIL.

iii. El cálculo de la multa fue efectuado desde una premisa errada, primero por considerar a la Municipalidad como NO REMYE, y segundo por considerar al número total de obreros de todas las obras ejecutadas.

i. Es evidente la omisión en la que incurrió el apelante, al no garantizar la seguridad y la salud del trabajador ene l desempeño de todos los aspectos relacionados con su labor y el no haber identificado oportunamente los peligros y la evaluación de riesgos en el centro de trabajo, evidenciando con no contar con el IPER con dichas consideraciones; dicha exigencia resulta acorde con el principio de prevención regulado en el numeral I del Título Preliminar de la Ley N° 29783, que debió observar el apelante oportunamente.

ii. El extremo de la sanción impuesta obedece a no haber cumplido la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo, al no haber garantizado la seguridad y salud del trabajador Loayza, considerando que, un acto subestándar que repercutió

2 Notificada a la inspeccionada el 28 de abril de 2021. en el accidente de trabajo mortal, fue el no identificar el peligro de incendio en el centro de trabajo y el no haber evaluado los riesgos de la actividad o tarea realizada por el trabajador fallecido, obligaciones que resultaban exigibles de acuerdo a lo previsto en el artículo 77 del Decreto Supremo N° 005-2012-TR, lo que implica no haber llevado a cabo evaluaciones de riesgo y los controles periódicos de las condiciones de trabajo, traduciéndose ello en no contar con el IPER; subsumiéndose dichas omisiones en las conductas infractoras previstas en el numeral 28.11 del artículo 28 y numeral 27.3 del artículo 27 del RLGIT.

iii. Respecto a la consideración de accidente de trabajo mortal, es de resaltar que, ello no se reduce a las labores ejecutadas por el trabajador únicamente en lo que corresponde, sino que engloba todas las circunstancias o eventos que, en el cumplimiento o desarrollo de la actividad laboral, generan el acaecimiento del siniestro, aspecto que se dio en el caso en particular; por tanto, en este primer extremo no resulta cierto que se vulnere el principio de causalidad y culpabilidad, pues como se mencionó el no haber dado cumplimiento a la normativa se seguridad y salud en el trabajo, repercutió en el accidente de trabajo mortal del señor Loayza; por tanto, en este primer extremo el argumento de apelación resulta infundado.

iv. Sobre el concurso de infracciones, las conductas sancionadas, resultan independientes en su omisión pues, como primera omisión advertida en fase inspectiva, se halla el no garantizar la seguridad y salud del trabajador en el desempeño de todos los aspectos relacionados con su labor, aspecto que resulta una obligación sustancial del empleador de acuerdo a lo previsto en literal a) del artículo 49 de la Ley N° 29783; por otra parte, el no contar con el IPER en el centro de trabajo, obedece a una omisión de carácter documental de acuerdo a lo exigible en el literal c) del artículo 32 del D.S. N° 005-2012-TR. Por tanto, al no resulta una misma acción u omisión, las que desencadenaron la imposición de sanciones, no corresponde aplicar el concurso de infracciones por las conductas ya señaladas.

v. Teniendo en cuenta que el sujeto inspeccionado tiene la característica de No MYPE, no resulta errado el cálculo realizado. Asimismo, en relación al número de trabajadores afectados, el apelante debe tener en cuenta lo previsto en el numeral 48.1.C del artículo 48 del RLGIT, por lo tanto, la conducta infractora tipificada con el numeral 28.11 del artículo 28 del RLGIT, para efectos del cálculo de multa, prevé la consideración del total de trabajadores del apelante, es decir 574 trabajadores, hecho que se corroboró en la actuación de comprobación de datos a partir de la información del TR5 del T-Registro, cumpliendo con ello lo establecido legalmente; por tanto, en este extremo recursivo, el apelante carece de fundamento.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas. IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LA MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE LA CONVENCIÓN

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Mediante escrito de fecha 17 de mayo de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 091-2021-SUNAFIL/IRE CUS, argumentado que:

De la causal de nulidad por violación del Debido Proceso (trámite del procedimiento sancionado por funcionario incompetente)

- Se ha determinado la existencia de causal de nulidad insalvable por la intendencia de autoridad carente de competencia funcional, en razón que la imputación de cargos N° 272-2020-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI de fecha 29 de octubre de 2020, el Auto N° 440- 2020/SUNAFIL/IRE.CUS/SIAI de fecha 29 de octubre de 2021 (auto de apertura de procedimiento sancionador), así como el Informe Final de Instrucción N° 423-2020- SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI de fecha 16 de diciembre de 2020, han sido emitidos, tramitados y suscritos por la Sub Intendencia de Actuaciones Inspectivas (funcionario incompetente), puesto que la autoridad funcionalmente competente para el inicio y conducción del procedimiento sancionador es la Sub Intendencia de Resolución, conforme lo señala el artículo 48 del ROF de la SUNAFIL.

8 Iniciándose el plazo el 29 de abril de 2021. - Habiéndose iniciado e instruido el presente procedimiento por autoridad incompetente, se ha incurrido en causal de nulidad absoluta establecida por los numerales 1 y 2 del artículo 10 del TUO de la LPAG, razón por lo que se debe declarar la nulidad de la resolución impugnada y de todo lo actuado en el procedimiento.

Indebida interpretación de la definición de “Accidente de Trabajo” del glosario de términos desarrollados por el D.S. N° 005-2012-TR

- Para sostener la imputación y posterior sanción en contra de mi representada, se debió acreditar que el incendio que causó la muerte del señor Loayza se produjo por causa o con ocasión del trabajo del referido ex servidor, por lo cual, indispensablemente se debía partir de la evaluación de las labores del ex trabajador así como el medio en el que desarrollaba su labor, para este efecto, revisado el Informe N° 025-2020/MPLC- GDEA-PA/SPTH-JFZ, así como el Informe N° 0044-2021-MPLC-GDEA-PA/SPTH-JFZ, ambos emitidos por el ingeniero residente del Proyecto Agroforestal, se ha probado que el ex servidor cumplía funciones en el área pecuaria consistente en el suministro de agua para riego de área de pastoreo y dotación de agua durante el pastoreo de vacunos.

- Ninguna acción vinculada a las funciones del ex servidor podría producir incendio; siendo ello así, contrariamente a lo señalado en la resolución impugnada, no se advierten agentes internos o externos relacionado con el trabajador o con el centro de trabajo capaces de generar incendio, puesto que contrariamente al razonamiento efectuado por la administración, la labor del ex servidor estaba relacionada directamente con el suministro de agua para las áreas de pastoreo y para el ganado durante el pastoreo, por cuya razón, no se puede calificar el incendio producido como accidente de trabajo, tanto más que, hasta la fecha se desconocen las causas objetivas que produjeron el incendio, tal como se informó oportunamente con la investigación que se viene desarrollando en la Carpeta Fiscal N° 2020-755 ante la Primera Fiscalía Provincial Penal Corporativa de La Convención, por tanto, el evento que ha causado la muerte del ex servidor no puede ser calificado como accidente de trabajo.

- No se ha efectuado en análisis y evaluación del nexo de causalidad que debería existir entre las funciones que cumplía el servidor con la producción del incendio, habiéndose limitado a señalar que no se habría generado las condiciones adecuadas para realizar el trabajo de manera segura. Hecho que también se ha generado a partir de la indebida interpretación de la Casación Laboral N° 11947-2015-Piura.

Indebida interpretación del artículo 48-A del D.S. N° 019-2006-TR

- La obligación sustantiva incumplida sería, la de no haber implementado la Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos (IPER), por cuya razón, en caso de persistir con la comisión y responsabilidad de la infracción, se debería imponer una sola sanción, considerando la infracción sustancial, por cuya razón se ha incurrido en causal de nulidad.

Aplicación indebida del artículo 48-1-C del D.S. N° 019-2006-TR

- Mi representada tiene la calidad de Órgano de Gobierno Local, por lo que, debería existir una especial motivación y sustento, de por qué se ha variado dicha calidad jurídica para considerarla como ”empresa”, de tal modo que, desconocemos que tipo de empresa sería, puesto que en la resolución cuya revisión se viene solicitando, se ha limitado a

señalar que mi representada tendría calidad de NO MYPE para luego proceder al cálculo de la multa sujeta a dicha calificación. - Las Municipalidades son órganos de gobierno local, que en determinados supuestos ejecutan obras bajo la modalidad de administración directa, cumpliendo previamente todos los requisitos legales previstos por el sistema de inversión pública, con lo cual, se llegaría a la conclusión de que cada proyecto ejecutado bajo dicha modalidad, constituye una unidad económica autónoma, sujeta a su expediente técnico en el que se prevé el objeto del proyecto, su ámbito de acción o plan de trabajo, su presupuesto, plazo de ejecución, personal requerido y demás aspectos necesarios para el desarrollo del proyecto, con lo cual resulta ilegal, pretender considerar para el cálculo de la multa al total de trabajadores de la municipalidad, pues resulta irrazonable y desproporcionado.

Análisis Del Recurso De Revisión

9 Decisión 854. Sustitución de la Decisión 547-Instrumento andino de Seguridad y Salud en el Trabajo.

10 De Diego, J. (2003). Manual de riesgos del trabajo. Lexis Nexos. Abelardo Perrot. 4ta Edición. Buenos Aires, p. 32. 11 Arenas Monsalve, G. (2009). El derecho colombiano de la seguridad social. - 2. ed. Bogotá: Legis, p. 640. 12 Cabanellas Torres, G. (2001). Diccionario de derecho laboral. Editorial Heliasta. 2da Edición, p. 18. 13 Almansa Pastor, J. (1991) Derecho de la Seguridad Social. 7 ed., Madrid: Tecnos, p.238-239. 14 Casación Laboral N° 6230-2014-LA LIBERTAD.

ii) Causas básicas: Referidas a factores personales y factores de trabajo:

- Factores Personales: Referidos a limitaciones en experiencias, fobias y tensiones presentes en el trabajador.

- Factores del Trabajo: Referidos al trabajo, las condiciones y medio ambiente de trabajo: organización, métodos, ritmos, turnos de trabajo, maquinaria, equipos, materiales, dispositivos de seguridad, sistemas de mantenimiento, ambiente, procedimientos, comunicación, entre otros.

iii) Causas inmediatas: Son aquellas debidas a los actos y condiciones subestándares.

- Condiciones subestándares: constituye toda condición en el entorno del trabajo que puede causar un accidente.

- Actos subestándares: se refiere a toda acción o práctica incorrecta ejecutada por el trabajador que puede causar un accidente.

Sobre el análisis del caso

- Con fecha 27 de agosto de 2020 se aperturo la orden de inspección N° 812-2020- SUNAFIL/IRE-CUS, determinándose como materia a investigar el incumplimiento en materia de seguridad y salud en el trabajo que cause la muerte o invalidez permanente total o parcial, esto en ocasión del reporte de notificación de accidente de trabajo mortal15 comunicado el 25 de agosto de 2020 por la Municipalidad Provincial La Convención; por el cual, se pone a conocimiento el accidente mortal sufrido por el señor Ciprian Loaiza Condori, ocurrido en el Fundo Potrero, el día 20

15 Véase folio 02 del expediente inspectivo. de agosto de 2020 a horas 10:30 am, teniendo como forma del accidente, un incendio. Cabe señalar, que del mismo reporte se evidencia que el trabajador tenía la categoría de peón, encontrándose asegurado.

- Con fecha 31 de agosto de 2020 con Informe N° 07-2020-SUNAFIL/IRE-CUS/IT-RIHC, se solicitó ampliación de las materias de investigación, ampliando las mismas mediante Auto N° 301-2020-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI de fecha 31 de agosto de 2020, adicionándose a la materia antes señalada: Planes y programas de seguridad y salud en el trabajo, Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER), Registro de inducción, capacitación, entrenamiento y simulacros de emergencia, Registro de accidentes de trabajo e incidentes.

- Mediante requerimiento de información de fecha 03 de setiembre de 202016, el inspector comisionado requirió que la impugnante cumpla con presentar la siguiente documentación: i) Registro de incidentes y accidentes del hecho ocurrido en fecha 20 de agosto de 2020 del sector potrero; ii) Registro de inducción, capacitación, entrenamiento y simulacros de emergencia en materia de SST del extrabajador Loayza; iii) Plan de seguridad y salud en el trabajo de la Municipalidad o del proyecto “Mejoramiento de recuperación de los suelos degradados a través de sistemas agroforestales”; iv) Relación de todos los trabajadores del proyecto “Mejoramiento de recuperación de los suelos degradados a través de sistemas agroforestales”; v) Certificado de defunción del citado extrabajador. Debemos señalar que, en el mismo requerimiento el inspector comisionado señalo:

- Mediante la información proporcionada por la inspeccionada, en merito al requerimiento de información, se puedo determinar: i) Cuenta con registro de accidentes de trabajo; ii) Cuenta con programa anual de SST; iii) No cuenta con IPER en el centro, área y puesto de trabajo donde ha ocurrido el accidente de trabajo; iv) No exhibieron documentos referentes a las capacitaciones.

- De la verificación del punto 6.1.3.1 del Acta de Infracción se evidencia que la infracción imputada deriva del incumplimiento en la estandarización de las conductas, debido a la ausencia en la elaboración del IPERC. Por lo que, con los hechos generados, el inspector comisionado asume que dicho incumplimiento, ha ocasionado que el trabajador se aproxime excesivamente al fuego hasta sufrir quemaduras. Asimismo, en el numeral 6.1.3.2 se señala que la condición sub

16 Véase folio 19 del expediente inspectivo.

estándar consiste en que “el empleador no ha generado las condiciones adecuadas para realizar los trabajos de manera segura, es decir el trabajador laboraba en un ambiente sin que se haya identificado el peligro de incendio. No obstante, de que en el Plan Anual de SST de fecha junio de 2020, se ha previsto realizar un IPER”.

i) El daño. - Constituye el menoscabo, el detrimento, la afectación que un sujeto sufre en su interés jurídico tutelado; además, incide en las consecuencias que derivan de la lesión del interés; un interés jurídico que puede ser patrimonial (daño lucro cesante y daño emergente) y extrapatrimonial (daño a la persona en los casos de Responsabilidad extracontractual y daño moral en los casos de Responsabilidad Contractual).

17 LSST, “Artículo 53. Indemnización por daños a la salud en el trabajo. - El incumplimiento del empleador del deber de prevención genera la obligación de pagar las indemnizaciones a las víctimas, o a sus derechohabientes, de los accidentes de trabajo y de las enfermedades profesionales”. 18 Casación N° 18190-2016 Lima

ii) Conducta antijuricidad. - Es el hecho contrario a la Ley al orden público y a las buenas costumbres. Así, “la conducta antijurídica puede definirse como todo aquel proceder contrario al ordenamiento jurídico, y en general, contrario al derecho. En ese contexto, en la responsabilidad civil por accidentes de trabajo la antijuridicidad es típica, porque implica el incumplimiento de una obligación inherente al contrato de trabajo, como es el brindar al trabajador las condiciones de higiene y seguridad que le permitan ejercer sus labores sin perjudicar su salud. Es por este motivo que en principio existe la presunción de responsabilidad patronal por los accidentes de trabajo que ocurren en el centro de labores”19.

iii) La relación de causalidad. - Es el nexo que existe entre el hecho que genera un daño y el daño producido; este nexo, es fundamental porque a partir de aquí se determinará la responsabilidad.

“El nexo causal viene a ser la relación de causa – efecto existente entre la conducta antijurídica y el daño causado a la víctima, pues, de no existir tal vinculación, dicho comportamiento no generaría una obligación legal de indemnizar. En el ámbito laboral, la relación causal exige, en primer lugar, la existencia del vínculo laboral; y, en segundo lugar, que el accidente de trabajo se produzca como consecuencia de la ejecución del trabajo realizado en mérito a ese vínculo laboral. Para que exista nexo causal, es necesario que se pueda afirmar que el daño ocasionado al trabajador es una consecuencia necesaria de una omisión por parte del empleador respecto a los implementos de seguridad otorgados al demandante para el desempeño de sus labores”.20

Es importante tener en cuenta que el artículo 1321 del Código Civil21 consagra la teoría de la causa inmediata y directa, la cual pregona para que el daño pueda ser imputado causalmente al agente lo único que se exige es que el nexo causal no haya sido roto por la interferencia de otra serie causal ajena a la anterior.

En el caso de los accidentes de trabajo, el nexo de causalidad supone la vinculación que debe existir entre la conducta antijurídica del empleador (incumplimiento de sus obligaciones legales o convencionales en materia de higiene, seguridad y protección) que origina el daño sufrido por el trabajador (accidente) y las labores desarrolladas habitualmente en el centro de trabajo.

Entre las muchas teorías elaboradas para explicar el nexo causal, se ilustrará la teoría de la causalidad adecuada, con la cual se busca establecer si determinados hechos causantes deben ser considerados jurídicamente relevantes y si los mismos permiten imputación objetiva del hecho a una determinada persona o

19 Casación N° 4321-2015 Callao 20 Casación N° 4321-2015 Callao 21 Decreto Legislativo N° 295, Código Civil Peruano, “Artículo 1321º.- Queda sujeto a la indemnización de daños y perjuicios quien no ejecuta sus obligaciones por dolo, culpa inexcusable o culpa leve. El resarcimiento por la inejecución de la obligación o por su cumplimiento parcial, tardío o defectuoso, comprende tanto el daño emergente como el lucro cesante, en cuanto sean consecuencia inmediata y directa de tal inejecución. Si la inejecución o el cumplimiento parcial, tardío o defectuoso de la obligación, obedecieran a culpa leve, el resarcimiento se limita al daño que podía preverse al tiempo en que ella fue contraída”.

circunstancia. Así, a decir de Jorge Suescún Melo22, para la teoría de la causalidad adecuada: “sólo deben considerarse como causa, aquellos hechos de los cuales quepa esperar, con base en criterios de probabilidad o de razonable regularidad, la producción de la consecuencia dañosa de que se trate. El concepto relevante es, por ende, el de la regularidad. Es la experiencia diaria, el acontecer cotidiano lo que muestra la idoneidad del antecedente”.

iv) Factor de atribución. - Referido a quien va a responder por la inejecución de las obligaciones por culpa inexcusable, culpa leve o por dolo. Así, “los factores de atribución son aquellas conductas que justifican la transmisión de los efectos económicos del daño de la víctima al responsable del mismo. Tratándose de responsabilidad contractual el factor de atribución lo constituye la culpa, la cual presenta tres grados de intensidad: el dolo, la culpa leve y la culpa inexcusable, los cuales se encuentran previstos en los artículos 1318°23, 1319°24 y 132025 del Código Civil. Precisamos que el dolo debe entenderse en el sentido de la conciencia y voluntad del empleador de no cumplir las disposiciones contractuales sobre seguridad y salud en el trabajo. En cuanto a la culpa inexcusable, está referida a la negligencia grave por la cual el empleador no cumple las obligaciones contractuales en materia de seguridad y salud en el trabajo. La culpa leve se presenta cuando no se llegase a probar el dolo o la culpa inexcusable y el empleador no logre acreditar que actuó con la diligencia debida, funcionará la presunción del artículo 1329º del Código Civil, considerándose que la inejecución de la obligación obedece a culpa leve y por ello deberá resarcir el daño pagando una indemnización. En consecuencia, el trabajador víctima de un accidente de trabajo puede invocar contra su empleador como factor de atribución, el dolo o la culpa26.

i) Teoría de la Responsabilidad Contractual. - Según esta teoría el empleador como consecuencia del contrato de trabajo es deudor de la seguridad del trabajador, por

22 Suescún Melo, J. (1996). Derecho privado, Estudios de derecho civil y comercial contemporáneo. Bogotá: Cámara de Comercio de Bogotá y Universidad de los Andes, v. 1, p. 174. 23 Código Civil, “Artículo 1318.- Procede con dolo quien deliberadamente no ejecuta la obligación”. 24 Código Civil, “Artículo 1319.- Incurre en culpa inexcusable quien por negligencia grave no ejecuta la obligación”. 25 Código Civil, “Artículo 1320.- Actúa con culpa leve quien omite aquella diligencia ordinaria exigida por la naturaleza de la obligación y que corresponda a las circunstancias de las personas, del tiempo y del lugar”. 26 Casación Laboral N° 4258-2016-Lima tal motivo todo accidente laboral que esta sufra siempre le será atribuible, pues, existe una presunción de culpa patronal.

ii) Teoría del dolo o culpa. – Esta teoría parte del principio que quien por dolo o culpa causa un daño debe responder por el daño ocasionado. De acuerdo con esta teoría, el trabajador para tener derecho a una indemnización debe probar la culpa de su empleador por el accidente sufrido, la cual puede derivarse de acciones u omisiones, o el incumplimiento de las normas de Seguridad y Salud Ocupacional. Por tanto, en base a esta teoría, para poder tener derecho a indemnización en caso sufrir un accidente de trabajo es necesario demostrar que la causa del accidente es una actuación negligente del empleador.

Asimismo, concluye que el empleador no está obligado a indemnizar al trabajador que ha sufrido un accidente de trabajo si previamente no se ha probado la existencia de negligencia por parte del empleador en el cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo.

Sobre lo propuesta por esta teoría, la Corte Suprema mediante Casación 18190- 2016-LIMA contempla al deber de prevención como una obligación de medios, pues la sola ocurrencia del Accidente de Trabajo no determinará la atribución automática de la responsabilidad del empleador. En tal sentido, para que ello ocurra, deberá demostrarse que existe una relación de causalidad entre el incumplimiento de una obligación de Seguridad y Salud en el Trabajo por parte del empleador y el accidente de trabajo. En otras palabras, deberá acreditarse que el incumplimiento del empleador es consecuencia inmediata y directa de la ocurrencia del accidente de trabajo o la enfermedad profesional.

iii) Teoría del Riesgo Social. Esta teoría parte de la premisa que los accidentes de trabajo mayormente no son responsabilidad del empleador ni del trabajador, porque las consecuencias de estas deben recaer sobre la colectividad y no sobre determinada empresa. Esta teoría constituye la base de los sistemas de seguro obligatorio mediante los cuales, producido el daño al trabajador, la colectividad debe buscar su reparación, distribuyéndola entre toda la sociedad, garantizando al afectado a percibir ingresos suficientes que sustituyan los dejados de percibir a consecuencia del daño sufrido.27

27 Casación Laboral N° 4258-2016-LIMA 28 Véase folio 19 del expediente sancionador.

explosivos o que como parte de sus funciones realice actividades de quema de determinadas áreas de terreno propiedad de la impugnante.

29 Proyecto: “Recuperación de los suelos agrícolas degradados mediante la instalación de sistemas agroforestales asociado al cultivo de café, en el ámbito de la Cuenca de Vilcanota, sectores de Pavayoc, Tiobamba y Huayanay, del distrito de Santa Ana, Provincia de La Convención – Cusco” 30 Véase folio 55 del expediente sancionador. 31 OHSAS 18001, La identificación de peligros está asociada a las actividades que se realizan teniendo en cuenta los siguientes elementos: trabajadores, instalaciones, ambiente de trabajo, materiales. Estas actividades requieren que se consideren: actividades rutinarias y no, actividades de cualquier persona que accede al lugar de trabajo, comportamiento, factor humano. Concordante con el RLSTT, Glosario de Términos: “Identificación de Peligros: Proceso mediante el cual se localiza y reconoce que existe un peligro y se definen sus características”. 32 OHSAS 18001, La evaluación de riesgos se hará siempre bajo la consideración de cualquier obligación legal. Se establecerán los controles consolidados, tras el registro de los mismos en la matriz IPER y el establecimiento de criterios de probabilidad y severidad o consecuencias de la materialización de los peligros. La probabilidad se evalúa en función del índice de número de personas expuestas, índice de procedimientos existentes, índice de capacitación e índice de exposición al riesgo. Concordante con el RLSTT, Glosario de Términos: “Control de riesgos: Es el proceso de toma de decisiones basadas en la información obtenida en la evaluación de riesgos. Se orienta a reducir los riesgos a través de la propuesta de medidas correctivas, la exigencia de su cumplimiento y la evaluación periódica de su eficacia”. “Evaluación de riesgos: Es el proceso posterior a la identificación de los peligros, que permite valorar el nivel, grado y gravedad de los mismos proporcionando la información necesaria para que el empleador se encuentre en condiciones de tomar una decisión apropiada sobre la oportunidad, prioridad y tipo de acciones preventivas que debe adoptar”. 33 RLSST, “Artículo 77.- De conformidad con lo previsto en el artículo 57 de la Ley, la identificación de peligros, evaluación de riesgos y determinación de controles (IPERC) es elaborada y actualizada periódicamente, sin exceder

el plazo de un año, por el/la empleador/a; se realiza en cada puesto de trabajo, con participación del personal competente, en consulta con las y los trabajadores, así como con sus representantes ante el Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo, el Subcomité de Seguridad y Salud en el Trabajo o la o el Supervisor de Seguridad y Salud en el Trabajo, de ser el caso. Son requisitos mínimos para la elaboración o actualización de la IPERC: a) Las actividades rutinarias y no rutinarias, según lo establecido en el puesto de trabajo del/a trabajador/a; así como las situaciones de emergencia que se podrían presentar a causa del desarrollo de su trabajo o con ocasión del mismo. b) Las condiciones de trabajo existentes o previstas, así como la posibilidad de que el/la trabajador/a que lo ocupe sea especialmente sensibles a determinados factores de riesgo. c) Identificar los peligros y evaluar los riesgos existentes o posibles en materia de seguridad y salud que guarden relación con el medio ambiente de trabajo o con la organización del trabajo. d) Incluir las medidas de protección de los/las trabajadores/as en situación de discapacidad, realizar la evaluación de factores de riesgos para la procreación, el enfoque de género y protección de las trabajadoras y los adolescentes, según lo establecido en los artículos 64, 65, 66 y 67 de la Ley. e) Los resultados de las evaluaciones de los factores de riesgo físicos, químicos, biológicos, ergonómicos y psicosociales. f) Los resultados de las investigaciones de los accidentes de trabajo o enfermedades profesionales. g) Los datos estadísticos recopilados producto de la vigilancia de la salud colectiva de las y los trabajadores. (…)”

34 Véase folio 26 del expediente inspectivo. 35 Véase folio 98 del expediente sancionador. 36 Véase folio 99 del expediente sancionador.

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley N° 29981 – Ley que crea la Sunafil, el artículo 41 de la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, los artículos 15 y 17 del Decreto Supremo N° 007-2013-TR – Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil y sus modificatorias, y los artículos 2, 3 y 17 del Decreto Supremo N° 004-2017-TR – Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral,

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE LA CONVENCIÓN, en contra la Resolución de Intendencia N° 091-2021- SUNAFIL/IRE CUS, de fecha 23 de abril de 2021, emitida por la Intendencia Regional de Cusco dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 230-2020- SUNAFIL/IRE-CUS, por los fundamentos expuesto en la presente resolución.

SEGUNDO.- REVOCAR EN PARTE la Resolución de Intendencia N° 091-2021-SUNAFIL/IRE CUS, en el extremo referente a la sanción impuesta en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo, tipificada en el numeral 28.11 del artículo 28 del RLGIT, dejando sin efecto la multa impuesta a la inspeccionada MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE LA CONVENCIÓN, mediante Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 80-2021-SUNAFIL/IRE-CUSCO, ascendente a la suma de S/ 271,093.50 (Doscientos setenta y un mil noventa y tres con 50/100 soles).

37 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Tomo II. 14va. Edición. Lima: Gaceta Jurídica, 2019, p. 421.

TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO.- Notificar la presente resolución a MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE LA CONVENCIÓN y a la Intendencia Regional de Cusco, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Cusco.

SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – Sunafil (www.gob.pe/sunafil).

Documento firmado digitalmente

Documento firmado digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas

Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente

Documento firmado digitalmente Luz Imelda Pacheco Zerga