Municipalidad Provincial de la Convención — Res. 366-2022

Mediante Orden de Inspección N° 763-2020-SUNAFIL/IRE-CUS, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 243-2020-SUNAFIL/IRE-CUS (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, de una (01) infracción leve en materia de relaciones laborales, dos (02) infracciones graves en materia de relaciones laborales y dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva.

Mediante Imputación de cargos N° 301-2020-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI, de fecha 18 de noviembre de 2020, notificado 10 de diciembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para

De conformidad el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 005-2021-SUNAFIL/IRE-CUSCO-SIAI, de fecha 08 de enero de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cusco, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 468- 2021-SUNAFIL/IRE CUSCO, de fecha 18 de agosto de 2021, notificada el 23 de agosto de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 264,063.00 por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 8 de setiembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 468-2021-SUNAFIL/IRE CUSCO, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 584-2021-SUNAFIL/IRE CUSCO, de fecha 1 de octubre de 2021, la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cusco, declaró infundado el recurso de reconsideración interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 468-2021-SUNAFIL/IRE CUSCO, de fecha 18 de agosto de 2021; por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 21 de octubre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 584-2021-SUNAFIL/IRE CUSCO, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 208-2021-SUNAFIL/IRECUS, de fecha 28 de octubre 20212, la Intendencia Regional de Cusco declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 19 de noviembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cusco el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 208-2021- SUNAFIL/IRE CUS.

La Intendencia Regional de Cusco admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 475-2021- SUNAFIL/IRE-CUS, recibido el 25 de noviembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE LA CONVENCIÓN presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 208-2021-SUNAFIL/IRE CUS, emitida por la Intendencia Regional de Cusco, que confirmó la sanción impuesta de S/ 264,063.00 por la comisión, entre otras, de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 y 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución9.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE LA CONVENCIÓN.

Previo al análisis de los argumentos del recurso de revisión, debe observarse que de conformidad con el artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, las autoridades administrativas “deben actuar con respecto a la Constitución, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas”.

Frente a la vulneración, desconocimiento o lesión de un derecho o interés legítimo, derivado del apartamiento de la conducta descrita en el numeral precedente10, el TUO de la LPAG faculta a los administrados a interponer los recursos administrativos previstos en el artículo 218 del TUO de la LPAG11, pudiendo incluso “solicitar la nulidad de los actos

Así, respecto de la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, el artículo 49 con la siguiente redacción:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el punto 3.4 de la presente resolución.

Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:

Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves e identificando si sobre éstas se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal.

En dicho sentido, los alegatos dirigidos a impugnar la infracción grave no serán considerados en el presente caso, por no ser de competencia de esta Sala.

Ahora bien, en cuanto a la infracción a la labor inspectiva, la inspeccionada manifiesta que se remitió el Informe N° 1258-2020-URRHH/MPLC con fecha 25 de setiembre de 2020; sin embargo, de la revisión del expediente de inspección no se observa la presencia del mismo, como pretende argumentar la impugnante. Asimismo, se advierte que a fojas 45 del expediente sancionador se encuentra el referido informe, el cual tiene la fecha del 28 de diciembre de 2020, posterior al requerimiento solicitado. En tal sentido, se observa que no se cumplió con el deber de colaboración que debió tener la inspeccionada, presentado fuera del trámite de las actuaciones inspectivas de investigación. Por lo que, esta Sala estima no acoger este extremo del recurso de revisión, debiéndose confirmar la infracción tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.

De la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de faltas leves y graves en materia sociolaboral, tipificadas en los numerales 23.9 del artículo 23 y 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Asimismo, por la comisión de la infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 y 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Al respecto, de autos se observa que la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 30 de setiembre de 202013, contenía los siguientes mandatos: “1. Pagar las remuneraciones conforme al régimen laboral especial de construcción civil a sus trabajadores; 2. Reintegrar las remuneraciones conforme a la escala remunerativa del régimen laboral especial de construcción civil; 3. Pagar la bonificación unificada de construcción (BUC) y bonificación por movilidad acumulada; 4. Pagar la bonificación por alta especialización – operador de equipo mediano: seis por ciento (6%); 5. Registrar en el Registro Nacional de Obras de Construcción Civil – RENOCC las obras a cargo del inspeccionado involucrado en el procedimiento inspectivo”. Otorgando para dicho efecto, un plazo de siete (07) días hábiles para la adopción de las medidas requeridas, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento, cumpliéndose dicho plazo el 14 de octubre de 2020.

Así, como se puede verificar del Acta de Infracción, el incumplimiento de la medida de requerimiento antes referida fue imputada a título de “faltas graves y leve” respectivamente. Es decir, para efectos del análisis del recurso de revisión (enfocado en la infracción a la labor inspectiva), es ineludible la apreciación sobre la comisión o subsanación de los incumplimientos en materia sociolaboral, calificados por el RLGIT como “faltas graves y leve”.

Sobre el particular, debemos tener en cuenta que la Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral, Ley Nº 29981 ha establecido la competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral con carácter excepcional, conforme fluye de una lectura atenta del tercer párrafo del artículo 41. A su vez, el literal b) del artículo 49 de la norma citada delega en las normas reglamentarias la determinación de las “causales establecidas” para la interposición del recurso de revisión. Es decir, la ley establece un ámbito restringido, pero la configuración de dicho ámbito es delegada a las normas sectoriales.

En el literal c) del artículo 55 del RLGIT, reitera la excepcionalidad del ámbito objetivo en el que la instancia de revisión ejecuta sus competencias. De esa forma, el Reglamento del Tribunal determina los requisitos de admisibilidad y procedencia del recurso de revisión. Asimismo, el artículo 2 de dicha norma, reafirma el carácter excepcional de la competencia de la instancia de revisión. En concreto, en el artículo 14, el Reglamento mencionado refiere que el recurso de revisión se interpone contra resoluciones que sancionan infracciones “muy graves”.

En el bloque de legalidad que se repasa, se observa que: 1) el Tribunal de Fiscalización Laboral tiene una competencia excepcional, lo que estrictamente se refiere a la competencia material establecida por la norma reglamentaria, por delegación legal; y 2) dicha competencia, excepcionalmente activada, permite que el órgano de revisión ejerza sus funciones, conforme al segundo párrafo del artículo 15 de la Ley Nº 29981: emitir decisiones que constituyan precedentes de observancia obligatoria que interpreten de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.

Conforme con la doctrina administrativista, “la competencia en razón de la materia se refiere a las actividades o tareas que legítimamente puede desempeñar el órgano, es decir, al objeto de los actos y a las situaciones de hecho ante las que puede dictarlos”.14

Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada.

En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT,15

De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad y razonabilidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia.

Del análisis del escrito de revisión no se identifica que la impugnante fundamente su recurso en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal, respecto de la infracción “muy grave” (único objeto de análisis pasible de pronunciamiento por parte del Tribunal). Por el contrario, se observa que los argumentos de defensa de la recurrente implican que esta Sala tome posición sobre la calificación efectuada de la falta administrativa respecto de una materia distinta a infracciones muy graves, cuestión que, como se ha expuesto, excede la competencia que la ley ha otorgado a este Tribunal.

En efecto, si bien la recurrente ha impugnado la aplicación de una medida de requerimiento (infracción muy grave), se observa que las alegaciones planteadas recaen sobre aspectos que la Intendencia competente, como instancia de apelación, se ha pronunciado, al tratarse de materia calificada por la norma como infracciones graves y leves.

Entonces, respecto de dichas materias, se ha agotado ya la vía administrativa, esto es, han causado estado16, en la instancia de apelación, y al no presentarse argumentos sólidos que cuestionen los fundamentos expuestos por las instancias inferiores sobre la infracción objeto del recurso de revisión (infracción muy grave a la labor inspectiva), se determina que el recurso de revisión no desvirtúa la sanción aplicada respecto de la infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida de requerimiento, de fecha 30 de setiembre de 2020. Por tanto, corresponde declarar infundado dicho extremo del recurso de revisión.

No cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas en orden al cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. 16 DANÓS ORDOÑEZ, Jorge. “Las resoluciones que ponen fin al procedimiento administrativo. Las llamadas resoluciones “que causan estado”. En: Ius et Veritas. Año 9, Nº 16. Lima, junio, 1998, pp. 209- 210, señala que: “(...) acto administrativo que “causa estado” es aquél que agota o pone fin a la vía administrativa porque fija de manera definitiva la voluntad de la Administración, constituye la manifestación final de la acción administrativa respecto de la cual no es posible la interposición de otro recurso impugnativo, (...) por lo que únicamente podría ser objeto de cuestionamiento ante el Poder Judicial.