Municipalidad Provincial de Huancavelica — Res. 357-2021

1. ANTECEDENTES

1 Se verificó el cumplimiento sobre lo siguiente: Contrato de trabajo, Registro de Trabajo, Registro de planillas, Jornada y horario de trabajo, Descanso remunerado, Compensación de tiempo de servicio (CTS). PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft 20555195444 soft

- Una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por el incumplimiento de las disposiciones relacionadas al registro en las planillas electrónicas, en perjuicio de cinco (05) trabajadores, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT. - Una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por el incumplimiento de las disposiciones relacionadas a la inscripción en el régimen de la seguridad social en salud, en perjuicio de cinco (05) trabajadores, tipificada en el numeral 44-B.1 del artículo 44 del RLGIT. - Una infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no inscribir a sus trabajadores en el Régimen de Seguridad Social en Pensiones, en perjuicio de cinco (05) trabajadores, tipificada en el numeral 44-B.2 del artículo 44 del RLGIT. - Una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por el incumplimiento de las disposiciones relacionadas a la inscripción en el régimen de la seguridad social en pensiones, en perjuicio de cinco (05) trabajadores, tipificada en el numeral 25.1 del artículo 25 del RLGIT. - Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por el incumplimiento de las disposiciones relacionadas a la asistencia a las comparecencias, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT - Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

2 La imputación de cargos fue notificada inicialmente el 12 de octubre de 2020 a la Municipalidad Provincial de Huancavelica; sin embargo, mediante escrito de fecha 23 de noviembre de 2020, la Procuraduría Pública Municipal devolvió la Cédula de Notificación N° 051431-2020, solicitando que en la misma se disponga la notificación de la imputación de cargos a la procuraduría. Por ello, mediante Proveído N° 21-2020-SUNAFIL/IRE-SIAI-HCA del 18 de diciembre de 2020 (fojas 49 del expediente), se expide una nueva Cédula de Notificación (65549-2020) remitida a la Procuraduría y a la Municipalidad respectivamente, de fecha de recepción 30 de diciembre de 2020.

Finanzas de la referida municipalidad, a través del cual se remite información respecto del cumplimiento de los mandatos judiciales de los cinco (5) obreros municipales.

i. Se debieron de considerar los alcances del numeral 7.2 de la Resolución de Superintendencia N° 031-2020/SUNAFIL, que regula el cierre de la orden judicial de inspección por cuestión litigiosa en sede judicial, por lo que habiéndose puesto en conocimiento sobre la existencia de un proceso judicial de los mismos hechos, sujetos y fundamentos en el presente procedimiento con el escrito de descargos de fecha 08 de enero de 2021, se debe de disponer lo señalado en la referida resolución y por ende la nulidad de la resolución impugnada y el archivamiento del presente procedimiento.

ii. En ese sentido, el inciso 2 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú señala que la actuación judicial debe prevalecer sobre la administrativa, por lo que en concordancia con el artículo 4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y el artículo 75 del TUO de la LPAG, debe procederse de tal manera.

iii. Por ello, al encontrarse un proceso judicial abierto, vinculado con los cinco (5) obreros municipales, corresponde declarar nula la resolución materia de impugnación y disponer el archivo del procedimiento.

i. De la revisión de los medios probatorios consignados en el expediente sancionador, se ha determinado que las materias que versan en materia judicial son distintas a las materias consignadas en el procedimiento inspectivo y sancionador, según el siguiente cuadro:

ii. En ese sentido, no existe la existencia de una cuestión litigiosa sobre los mismos hechos, sujetos y fundamentos, por lo que lo esbozado por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE HUANCAVELICA no desvirtúa las infracciones advertidas por el inspector comisionado.

2. ADMISIBILIDAD Y ANÁLISIS DE PROCEDENCIA DEL RECURSO DE REVISIÓN

3 Notificada a la inspeccionada el 02 de julio de 2021. 4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

5“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 8“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

“La adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal9.

El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006- TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).

9 El subrayado no es del original.

10 Iniciándose el plazo el 5 de julio de 2021.

Artículo 16.- Improcedencia del recurso de revisión

El recurso de revisión será declarado improcedente cuando:

a) El Tribunal carezca de competencia para resolverlo por tratarse de una materia distinta a las previstas en el artículo 14. b) Sea interpuesto fuera del plazo previsto en el artículo 13. c) El impugnante se encuentre incapacitado legalmente para ejercer actos civiles y/o no acredite derecho o interés legítimo afectado. d) El acto impugnado sea un acto preparatorio o un acto confirmatorio de otro ya consentido.

3. ANÁLISIS DE FUNDABILIDAD DEL RECURSO DE REVISIÓN

3.1.1.1 Los supuestos agraviados tienen a la fecha, una controversia judicial pendiente en la Corte Superior de Justicia de Huancavelica por los mismos hechos por los cuales la Municipalidad ha sido sancionada de acuerdo con la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 017-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-HVCA, la misma que fue confirmada con la Resolución de Intendencia impugnada, según el siguiente detalle:

3.1.1.2 En ese sentido, reitera los alcances del artículo 139 inciso 2 de la Constitución Política del Perú, así como el pronunciamiento del Tribunal Constitucional a través de la sentencia recaída en el expediente N° 00023-2003-AI/TC. Así, el propio Tribunal ha reconocido “la imposibilidad de aceptar intromisiones en el conocimiento de los casos y controversias que son de conocimiento del Poder Judicial”.

3.1.1.3 Así, en el fundamento 2.4 de la resolución impugnada se señala que las materias que versan en materia judicial son distintas a las materias consignadas en el procedimiento inspectivo y sancionador, señalándose que “de ello solo hacen referencia a la materia de los procesos judiciales seguido por los supuestos agraviados, cuando en realidad las pretensiones accesorias en los procesos judiciales son hechos similares por los hechos que mi representada fue sancionado, en consecuencia, también se tendría como una errónea aplicación del 7.2 de la Resolución de Superintendencia N° 031- 2020/SUNAFIL”, solicitando la nulidad de lo actuado:

3.2.5.1 El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).

11 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 75.- Conflicto con la función jurisdiccional 75.1 Cuando, durante la tramitación de un procedimiento, la autoridad administrativa adquiere conocimiento que se está tramitando en sede jurisdiccional una cuestión litigiosa entre dos administrados sobre determinadas relaciones de derecho privado que precisen ser esclarecidas previamente al pronunciamiento administrativo, solicitará al órgano jurisdiccional comunicación sobre las actuaciones realizadas. 75.2 Recibida la comunicación, y sólo si estima que existe estricta identidad de sujetos, hechos y fundamentos, la autoridad competente para la resolución del procedimiento podrá determinar su inhibición hasta que el órgano jurisdiccional resuelva el litigio. La resolución inhibitoria es elevada en consulta al superior jerárquico, si lo hubiere, aun cuando no medie apelación. Si es confirmada la resolución inhibitoria es comunicada al Procurador Público correspondiente para que, de ser el caso y convenir a los intereses del Estado, se apersone al proceso.

3.2.5.2 El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

3.2.5.3 En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139.° de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N.º 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69) (énfasis añadido).

3.2.5.4 Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso materia de autos.

3.2.6.1 La impugnante sostiene que las materias objeto de inspección y posterior sanción vinculadas con las relaciones laborales de los cinco (05) obreros municipales aún se encuentran sometidas a conocimiento de la jurisdicción ordinaria.

3.2.6.2 Sobre el particular, la Resolución de Intendencia N° 007-2021-SUNAFIL/IRE-HVCA señala que existen hasta cinco (5) procesos judiciales (por cada trabajador), sin embargo, la materia de estos versaba sobre nulidad de despido (tres expedientes), desnaturalización de contratos y derechos laborales, según el siguiente cuadro resumen señalado en el considerando 2.4 de la resolución impugnada:

3.2.6.3 A consideración de la Intendencia, en el procedimiento inspectivo y sancionador no existe “una cuestión litigiosa sobre los mismos hechos, sujetos y fundamento”, concluyendo que “lo esbozado por el sujeto responsable no desvirtúa las infracciones advertidas por el comisionado y determinada por el inferior en grado”, por lo que “las alegaciones esbozadas en el recurso de apelación no desvirtúan las infracciones en las que incurrió el sujeto responsable”.

3.2.6.4 De la revisión del expediente inspectivo, se observa que las actuaciones nacen de las denuncias de los cinco (05) trabajadores que judicializaron sus pedidos, y que pese a contarse ya con sentencias favorables, no se ha cumplido con el pago de los conceptos que se solicitan; sin embargo, en la Medida Inspectiva de Requerimiento del doce de febrero de 2020 (obrante a folios 13 del expediente inspectivo) se pide acreditar el pago de las remuneraciones según fecha de ingreso de cada trabajador – sin especificarse esta fecha en la medida de requerimiento– acompañando boletas de pago de remuneraciones de enero 2019 a enero 2020, el pago de remuneraciones de julio y diciembre 2019 y el depósito de la CTS de los semestres noviembre 2018 a abril 2019 y de mayo a 2019 a octubre 2019, pese a que de los alegatos de las denuncias presentadas por los trabajadores –obrantes en el expediente inspectivo– se detallan que estos prestan servicios desde hace más de diez (10) años.

3.2.6.5 Así, el Acta de Infracción S/N-2020-GRH-DRTPEH del 19 de febrero de 2020 refiere en el segundo hecho verificado que a los cinco (05) trabajadores obreros que realizan actividades de Limpieza Pública en la ciudad de Huancavelica les corresponde el régimen laboral de la actividad privada (Decreto Legislativo N° 728), e inmediatamente afirma en el tercer hecho verificado que la entidad no cumplió con

acreditar en el registro en planilla electrónica de remuneraciones a los cinco (05) trabajadores, que tampoco acreditó la inscripción en el sistema de seguridad social – salud (cuarto hecho verificado), o en el sistema de seguridad social – pensiones (quinto hecho verificado) ni que ha cumplido con acreditar el pago de remuneraciones y beneficios laborales tales como gratificaciones, vacaciones y depósitos por CTS (sexto hecho verificado) en agravio de los referidos trabajadores, sin justificarse o acreditarse en el Acta de Infracción o en el expediente inspectivo los periodos de labores de los trabajadores.

3.2.6.6 A su vez, la Imputación de Cargos N° 011-2020-SUNAFIL/IRE-H/SIAI del 08 de octubre, refiere en los hechos imputados que “hace suya el Acta de Infracción, que forma parte integrante de la presente Imputación de Cargos”, transcribiendo por todo fundamento las normas vulneradas y un recuadro con la calificación de la infracción, en el cual únicamente se consignan de manera muy resumida la conducta tipificada y la norma en la cual esta se encuentra, pero sin brindar información detallada sobre la conducta sancionada, esto es, como mínimo, los meses o periodos vulnerados de los cinco (05) trabajadores afectados:

3.2.6.7 En similar sentido, el Informe Final de Instrucción N° 014-2020-SUNAFIL/IRE-H/SIAI del 29 de octubre de 2020 recoge la redacción propuesta por la Imputación de Cargos –ya de por sí muy limitada en detalles– y propone continuar con el procedimiento administrativo sancionador “por haber quedado acreditada la comisión de infracciones en materia de relaciones laborales y a la labor inspectiva” , para que posteriormente mediante Resolución de Sub Intendencia N° 017-2021-SUNAFIL/IRE- SIRE-HVCA se sancione con la suma de S/ 185,760.00 las conductas identificadas según el siguiente detalle:

3.2.6.8 De la revisión de los considerandos pertinentes (33 y siguientes) de la resolución que impone la sanción, no se observa que se haya determinado de manera fehaciente: a) el periodo de trabajo o la fecha de ingreso de los cinco (05) obreros municipales al régimen de la actividad privada, regulada por el Decreto Legislativo N° 728, b) la resolución judicial que dispone la incorporación de los referidos obreros al régimen de la actividad privada, c) las gratificaciones así como las remuneraciones pendientes y el período de las mismas pendientes de pago, más allá de lo señalado en el numeral

3.2.6.4 de la presente resolución, o que se analice si la medida inspectiva de requerimiento fue emitida acorde a derecho, esto es, como una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador, en consideración al presupuesto principal contenido en el artículo 14 de la LGIT12 y numeral 17.2 del artículo 1713 del RLGIT, referente a la comprobación de la existencia de infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral al momento de emitir dicho requerimiento; situación que no se da precisamente por la falta de claridad en la determinación de las conductas infractoras, más allá de las conductas objetivamente acreditadas o demostradas (la omisiones de inscripción así como la inasistencia a la comparecencia debidamente notificada).

3.2.6.9 Es recién a través de la presentación del recurso de reconsideración –dada la remisión de documentación por parte de la impugnante– que se confirma la existencia de las órdenes de servicio emitidas por la Municipalidad Provincial de Huancavelica a nombre de los cinco trabajadores (en clara contravención a las disposiciones judiciales), así como el estado de los trabajadores al 02 de febrero de 2021, según el Informe N° 088-2021-SGRH-GAF/MPH obrante a folios 43 del expediente sancionador, en donde se reconoce expresamente que éstos no cuentan con beneficios sociales, “por motivo no estar incorporado en planilla de obreros por falta de actualización de instrumentos de gestión” y que se está realizando la actualización de estos instrumentos para su incorporación a planillas en el Decreto Legislativo N° 728 para el pago de beneficios sociales.

12 Ley General de Inspección de Trabajo, Ley N° 28806 Artículo 14.- Medidas inspectivas de recomendación, advertencia y requerimiento (…) Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse. (el énfasis es añadido) 13 Reglamento de la Ley General de Inspección de Trabajo, Decreto Supremo N° 019-2006-TR Artículo 17.- Finalización de las actuaciones inspectivas Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización. (el énfasis es añadido)

3.2.6.10 En ese sentido, como esta Sala lo ha precisado anteriormente14, las Actas de Infracción no se encuentran exentas de fundamentar las razones por las cuales el inspector de trabajo, como resultado de la labor efectuada, identifica y propone potenciales infracciones en materia sociolaboral. Así, el fundamento 17 de la sentencia emitida por el Tribunal Constitucional, recaída en el expediente N° 02698- 2012-AA/TC, señala que “dichas actas no están exentas del deber de motivación de los actos administrativos, así como de la ponderación de todas las pruebas aportadas, pues precisamente dan inicio al procedimiento administrativo sancionador en ciernes, siendo que la decisión tomada por la autoridad laboral traerá como consecuencia la imposición de sanciones administrativas y pecuniarias. Dicha inspección debe estar dotada de los principios de razonabilidad y proporcionalidad en términos constitucionales”. 3.2.6.11 Esta falta de motivación en el Acta de Infracción se hace aún más crítica si de la revisión de los actuados se evidencia que el contenido de la misma fue (la única) motivación de la Imputación de Cargos y posteriormente del Informe Final de Instrucción, tal y como se ha reseñado líneas arriba; y, adquieren aún mayor preponderancia si ésta se origina dentro de un procedimiento administrativo en el cual “los derechos de los administrados son más profundamente influidos por la decisión de la Administración”15.

3.2.6.12 Por ello, a consideración de esta Sala, esta contravención de un principio ordenador del procedimiento administrativo contenido en el artículo IV del TUO de la LPAG, acarrea la nulidad del acto en cuestión, en concordancia con el artículo 10 del TUO de la LPAG:

“Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. 3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o trámites esenciales para su adquisición. 4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia de la misma” (énfasis añadido).

3.2.6.13 Por ello, de conformidad con el numeral 1 del artículo 12 del TUO de la LPAG, los efectos de la declaración de nulidad retrotraen lo actuado hasta la fecha del acto declarado nulo, esto es, el 19 de febrero de 202016, siendo nulas actuaciones

14 A través de la Resolución N° 008-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala del 24 de mayo de 2021, recaída en el expediente N° 277-2020-SUNAFIL/IRE-CUS, se especificó que el Acta de Infracción tiene la naturaleza de acto administrativo de trámite (fundamento 6.23). 15 RUBIO CORREA, Marcial. El Estado Peruano según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Lima: 2006, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú. p. 220 16 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 12.- Efectos de la declaración de nulidad

posteriores, de conformidad con el numeral 1 del artículo 13 de la norma en mención17, comprendiéndose dentro de estas a la resolución que impuso la sanción (Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 017-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-HVCA) y toda actuación posterior.

3.2.6.14 Por ende, al vulnerarse el principio del debido procedimiento, contenido en el Título Preliminar del TUO de la LPAG, este Tribunal ha identificado que la emisión de la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 017-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-HVCA de fecha 29 de enero de 2021 se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el inciso 1 del artículo 10 de la norma en desarrollo.

3.2.7.1 Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

3.2.7.2 En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa18, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

3.2.7.3 Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto

administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

3.2.7.4 Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto.

3.2.7.5 A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:

“El derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican.

La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.

El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).

Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo

han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido).

3.2.7.6 Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

3.2.7.7 En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material19.

3.2.7.8 Respecto a la falta de motivación, en palabras de Guzmán Napurí20, se ha expresado lo siguiente “La falta de motivación equivale a una falta de fundamentación y afecta la validez del acto, ya que la Administración Pública no puede obrar arbitrariamente. Las decisiones de las entidades deben expresar los motivos de hecho y de derecho que concurren para determinar la legitimidad del acto. Por dicha razón, la ausencia

19 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público. 20 GUZMÁN NAPURÍ, Christian. Manual del Procedimiento Administrativo General. 3era ed. Lima: Instituto Pacifico, 2017. p. 348.

de motivación constituye un vicio trascendente, que no es susceptible de enmienda, no siendo posible la aplicación de la conservación del acto” (énfasis añadido).

3.2.7.9 En esta misma línea, el Tribunal Constitucional precisa lo siguiente en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-PA/TC “El derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican” (énfasis añadido).

3.2.7.10 Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.

3.2.7.11 Conforme se ha identificado previamente, se evidencia que las instancias que precedieron al Tribunal en el análisis y emisión de los actos administrativos respectivos no cumplieron con garantizar una adecuada motivación, máxime tratándose de un procedimiento administrativo sancionador, conforme a lo señalado por el Tribunal Constitucional.

3.2.7.12 Es ilustrativo de lo anterior que las instancias de la Intendencia Regional a cargo del procedimiento no hayan analizado las alegaciones del administrado respecto de la notificación realizada, recurriendo a citar como todo fundamento al Acta de Infracción que acarrea el vicio antes señalado, así como evitando analizar si existe relación entre las materias objeto de sanción en el presente procedimiento y el contenido de las pretensiones de los trabajadores municipales en los procesos judiciales sujetos a trámite, sin anexarse al expediente las actuaciones necesarias resultantes de revisar y analizar tal contexto.

3.2.7.13 Más aún, el hecho de que posteriormente en la etapa recursiva el propio impugnante reconozca de manera expresa (a través del recurso de reconsideración) que aún no ha cumplido con la ejecución de las disposiciones judiciales vinculadas con la reposición y el pago de los derechos de los cinco (05) obreros municipales (como una manifestación del axioma a confesión de parte, relevo de pruebas) no deja de llamar poderosamente la atención que tales alcances no hayan sido precisamente obtenidos y analizados en la etapa instructiva.

3.2.7.14 Consecuentemente, las instancias de la Intendencia Regional responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar que la motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados, analizando sus fundamentos de hecho y de derecho, así como sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los precedentes constitucionalmente establecidos.

3.2.7.15 Por ello, aunado a las carencias del Acta de Infracción señaladas en el punto que antecede este análisis, también se identifica que la resolución que impone la sanción

y los fundamentos de ésta (el Informe Final de Instrucción y la Imputación de Cargos) incurren en la omisión de motivar adecuadamente las razones que originan la sanción impuesta.

3.2.8.1 El artículo 15° de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.

3.2.8.2 Complementando lo antedicho, el artículo 14° del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”.

3.2.8.3 Precisa además que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

3.2.8.4 En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del PAS que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

3.2.8.5 Según se señaló previamente, es indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral -tanto adjetiva como sustantiva- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo.

3.2.8.6 Por tanto, al apreciar la vulneración de principios del procedimiento administrativo, según fue invocado por la impugnante, el Tribunal se encuentra en la obligación de revisar el cumplimiento de esta normativa adjetiva en materia sociolaboral. Cabe resaltar que la normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujeto del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo.

3.2.8.7 Como consecuencia de la revisión efectuada, se hace necesario no solo ejercer la potestad anulatoria que ostenta este Tribunal a fin de corregir la vulneración evidenciada, sino que, además, analizar los pronunciamientos de las autoridades del

Sistema de Inspección del Trabajo y establecer condiciones para garantizar su uniformidad, como sucede en el presente caso.

4. RESULTADO DEL ANÁLISIS REALIZADO

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 017-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-HVCA, de fecha 29 de enero de 2021, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de

Huancavelica dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 007-2020-SUNAFIL/IRE-HVAC, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO.- ARCHIVAR el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 007-2020-SUNAFIL/IRE-HVAC, de acuerdo con el fundamento 4.2 de la presente resolución.

TERCERO. - Devolver los actuados a la Intendencia Regional de Huancavelica, para que proceda de acuerdo con sus atribuciones y conforme a lo señalado en el fundamento 4.4 de la presente resolución.

CUARTO.- Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE HUANCAVELICA y a la Intendencia Regional de Huancavelica, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Documento firmado digitalmente

Documento firmado digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas

Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente

Documento firmado digitalmente Luz Imelda Pacheco Zerga