| Resolución N° | 0732-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 45-2022-SUNAFIL/IRE-AYAC |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE AYACUCHO |
| Impugnante | Municipalidad Provincial de Huamanga |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 37-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Ayacucho |
| Fecha | 07 de agosto de 2023 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE HUAMANGA, en contra de la Resolución de Intendencia N° 37-2022- SUNAFIL/IRE-AYAC, emitida por la Intendencia Regional de Ayacucho dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador Nº 45-2022-SUNAFIL/IRE- AYAC, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 37-2022-SUNAFIL/IRE-AYAC, en todos sus extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE HUAMANGA, y a la Regional de Ayacucho, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral –SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
20230802ECHV
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 1196-2021-SUNAFIL/IRE-AYA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento al ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 025-2022-SUNAFIL/IRE-AYA (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, por no cumplir con presentar la información y documentación solicitada en el requerimiento de información notificada de fechas 24 y 28 de enero de 2022; en el marco de la solicitud de actuación inspectiva presentada por Naon Huamán Barboza por supuestos incumplimientos en el pago de sus beneficios sociales.
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: contratos de trabajo (sub materia: formalidades); compensación por tiempo de servicios (sub materia: depósito de CTS); remuneraciones (sub materia: gratificaciones); registro de control de asistencia (Sub materia: incluye todas); jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (sub materias: jornada y horario de trabajo; horas extras; vacaciones). DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft 20555195444 soft PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20168999926 soft
Que, mediante Imputación de Cargos N° 47-2022-SUNAFIL/IRE-AYACUCHO-SIAI-AIPS, de fecha 08 de febrero de 2022, notificada el 10 de febrero de 20222, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 062-2022-SUNAFIL/IRE-AYACUCHO, de fecha 18 de febrero de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual, procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Ayacucho, la cual mediante Resolución de Sub intendencia N° 072-2022-SUNAFIL/IRE-AYA/SIRE, de fecha 10 de marzo de 2022, notificada el 14 de marzo de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 24,196.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por su negativa a facilitar a la inspectora de trabajo, lo solicitado en el requerimiento de información notificada vía casilla electrónica el 24 de enero de 2022, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 12,098.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por su negativa a facilitar a la inspectora de trabajo, lo solicitado en el requerimiento de información notificada vía casilla electrónica el 28 de enero de 2022, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 12,098.00.
Con fecha 19 de abril de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 072-2022-SUNAFIL/IRE-AYA/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. Vulneración al debido procedimiento y principios que rigen el proceso administrativo, pues, afirma no se tuvo en cuenta sus motivos de fuerza mayor, siendo que siempre tuvo una conducta diligente con el cuidado de su salud, por lo que le fue irresistible la enfermedad acaecida, lo cual lo acredita con el certificado de incapacidad temporal. ii. Señala que, el señor Naon Huamán Barboza, al estar en un proyecto temporal “Creación de pistas, veredas y graderías en los jirones de prolongación Pokras, Santiago de Trigos, Mirador, Av. Perú AA.HH. Alto Perú Nro. S/N AYACUCHO- HUAMANGA-AYACUCHO”, está a cargo del residente de obra; siendo que este es el responsable de coordinar, supervisar y llevar a cabo dicho proyecto. Por tanto, no existe un contrato, pues, todo proyecto está afecto a la aprobación del analítico de gasto y a la hoja de tareo. Por dicha razón no se lleva un registro de control de asistencia sino hojas de tareo, la cual cumple con la función de controlar y verificar la realización de sus labores. iii. En ese sentido, afirma que nadie está obligado a lo imposible; por lo que, considera se ha vulnerado el principio de legalidad y razonabilidad.
2 Notificada a la Procuraduría Pública, el 10 de febrero de 2022, véase folios 08 del expediente sancionador.
Mediante Resolución de Intendencia N° 37-2022-SUNAFIL/IRE-AYAC, de fecha 10 de junio de 20223, la Intendencia Regional de Ayacucho declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Conforme lo constatado en el numeral 4.7 de los hechos constatados en el Acta de Infracción, la conducta de la inspeccionada ha obstruido la labor inspectiva, debido a que no presentó la información solicitada el 24 y 28 de enero de 2022. ii. Sobre la eximente de responsabilidad, verifica que, la inspeccionada alega que no cumplió con remitir la información debido a que su jefe de recursos humanos era el único que podría brindar la información; sin embargo, al encontrarse con descanso médico le fue imposible remitir la información solicitada, hecho que considera configura un supuesto de fuerza mayor. Si bien, se trata de un asunto de salud, que devino por el contagio de Covid-19, no obstante, no se ha demostrado fehacientemente de manera suficiente sobre la imposibilidad de la entrega de la documentación requerida, pues, el jefe de recursos humanos tuvo pleno conocimiento desde el inicio de las actuaciones inspectivas; por lo que, tenía la posibilidad de adoptar las gestiones necesarias a fin de delegar oportunamente la responsabilidad en la remisión de información. iii. Asimismo, al ser una entidad pública estructurada, se encuentra con el poder de prever cualquier contingencia que pudiera suscitarse con la entrega de información o colaboración con la inspección de trabajo, ya que tenía pleno conocimiento de la fiscalización laboral. Por tales razones, no se evidencia una situación de fuerza mayor. iv. Sobre la documentación presentada el 20 de enero de 2022, esta situación no la exime de responsabilidad, ya que la información que remitió en dicha oportunidad fue debidamente valorada por la inspectora y sobre este hecho no existe cuestionamiento alguno ni ha sido materia del presente procedimiento sancionador.
Con fecha 06 de julio de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Ayacucho, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 37-2022- SUNAFIL/IRE-AYAC.
La Intendencia Regional de Ayacucho admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-000357-2022- SUNAFIL/IRE-AYA, recibido el 12 de julio de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
3 Notificada a la impugnante el 14 de junio de 2022 y a la Procuraduría Pública el 28 de junio de 2022; véase folio 61 y 64 del expediente sancionador, respectivamente.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante,
4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 5 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 8 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el RLGIT y sus normas modificatorias”9.
En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional10.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el RLGIT, y sus normas modificatorias,
9 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14. 10 Ver, por ejemplo, las Sentencias recaídas en los Expedientes N° 3741-2004-PA, 615-2009-PA/TC, 6136-2009-PA/TC, 6785-2006-PA/TC, 2608-2009-PA/TC, 6132-2008-PA/TC, 3792-2009-PA/TC y 2597-2009-PA/TC.
estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad Provincial De Huamanga
De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE HUAMANGA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 37- 2022-SUNAFIL/IRE-AYAC, emitida por la Intendencia Regional de Ayacucho, que confirmó la sanción impuesta de S/ 24,196.00 por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 15 de junio de 202211.
Que, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE HUAMANGA.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Que, con fecha 06 de julio de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 37-2022-SUNAFIL/IRE-AYAC, señalando los siguientes alegatos:
i. Señala que se vulneró su derecho de defensa y debido procedimiento, pues, acreditó la imposibilidad de entrega de información con el certificado temporal para el trabajo (CITT), que el encargado de remitir la documentación solicitada es el Jefe de la Unidad de Recursos Humanos, cargo de confianza, por lo que no es posible delegar dichas funciones a otro representante. De otro lado, indica que, se debe observar el deber de confidencialidad de información, como el correo confidencial, el cual no se puede delegar. ii. Respecto a la fuerza mayor, conforme lo señalado en la Resolución Nº 259-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, la enfermedad que adquirió (Covid-19), constituye un supuesto de eximente. Así, afirma, se vulneró su derecho de defensa y debido procedimiento.
11 Deduciéndose el día no laborable de fecha 24, conforme lo dispuesto por el Decreto Supremo Nº 033-2022-PCM y el feriado del 29 de junio de 2022.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la infracción a la labor inspectiva
Que, conforme al artículo 1 de la LGIT, “las actuaciones inspectivas, son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas socio labórales”. Asimismo, “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad12.
Que, asimismo, en el numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT se establece lo siguiente:
“en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado” (énfasis añadido).
En similar sentido, el artículo 11 del mismo dispositivo legal establece que:
“las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).
12 TUO de la LPAG, Título Preliminar, Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo “1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”
Que, por su parte, el numeral 12.1 del artículo 12 del RLGIT, establece:
“En cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores o equipos designados iniciarán las actuaciones de investigación mediante alguna de las siguientes modalidades: (…) d) Requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica: la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), como autoridad central del Sistema de Inspección del Trabajo, regula mediante resolución de superintendencia los mecanismos de implementación correspondientes.”
Que, así las cosas, como parte de las actuaciones inspectivas, el inspector comisionado se encuentra en la facultad de requerir información a la inspeccionada, la misma que en el marco de su deber de colaboración13, se obliga a cumplir con la presentación de esta, bajo apercibimiento de incurrir en infracción a la labor inspectiva.
Que, debe precisarse que, de conformidad a lo establecido en los artículos 1614 y 4715 de la LGIT, los hechos constatados por los Inspectores de Trabajo que se formalicen en las Actas de Infracción, observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos y merecen fe, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de sus respectivos derechos e intereses puedan aportar los interesados.
Sobre la notificación por casilla electrónica
Sobre el particular, el Decreto Supremo N° 003-2020-TR, norma que aprueba el uso obligatorio de la casilla electrónica para efectos de notificación de los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL, establece en su artículo 5 lo siguiente:
“Para efectos de lo dispuesto en el presente decreto supremo se consideran las definiciones siguientes: 5.1 Casilla electrónica: es el buzón electrónico asignado al usuario, creado en el Sistema Informático de Notificación Electrónica de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), cuyo propósito es el trámite seguro y confiable de las notificaciones en el marco de los procedimientos administrativos y actuaciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL). La casilla electrónica se constituye en un domicilio digital obligatorio”.
Asimismo, la misma norma prescribe, en su artículo 6, lo siguiente:
13 LGIT, Artículo 9.- Colaboración con los Supervisores-Inspectores, Inspectores de Trabajo e Inspectores Auxiliares “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (…) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”. 14 LGIT, Artículo 16.- Actas de Infracción “(…) Los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos sin perjuicio de las pruebas que en defensa de sus respectivos derechos e intereses puedan aportar los interesados. (…).” 15 LGIT, Artículo 47.- Carácter de las Actas de Infracción “Los hechos constatados por los servidores de la Inspección del Trabajo que se formalicen en las Actas de Infracción observando los requisitos establecidos, merecen fe, sin perjuicio de las pruebas que puedan aportar los sujetos responsables, en defensa de sus respectivos derechos e intereses.”
“La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) asigna al usuario una casilla electrónica en el Sistema Informático de Notificación Electrónica, la cual se constituye en un domicilio digital obligatorio para la notificación de los actos administrativos y/o actuaciones emitidas en el marco de sus funciones y competencias que correspondan ser informadas al administrado. La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) comunica al usuario cada vez que se le notifique un documento a la casilla electrónica a través de las alertas del Sistema Informático de Notificación Electrónica, en su correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería”.
Que, el artículo 8 del mismo cuerpo normativo establece que las obligaciones que debe tener el usuario de la casilla electrónica son las siguientes:
a) Revisar periódicamente la casilla electrónica asignada a efectos de tomar conocimiento de los documentos y/o actos administrativos que se le notifique. b) Mantener operativo su correo electrónico y/o servicio de mensajería, a efectos de recibir las alertas del Sistema Informático de Notificación Electrónica. c) Mantener la confidencialidad y adoptar las medidas de seguridad en el uso del nombre de usuario y la clave de acceso a la casilla electrónica que se le asigne.
Que, mediante Resolución de Superintendencia N° 114-2020-SUNAFIL (de fecha 01 de agosto de 2020), se modificó el artículo 1 de la Resolución de Superintendencia N° 058- 2020-SUNAFIL, con la cual se aprobó el Cronograma de Implementación, a Nivel Nacional, del Sistema Informático de Notificación Electrónica de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SINEL-SUNAFIL). Dicha modificación se hizo considerando que, con la declaratoria de Emergencia Sanitaria, y a fin de prevenir y controlar la propagación y contagio del COVID-19, el uso de medios electrónicos y tecnológicos en la fiscalización laboral adquirieron mayor relevancia y urgencia, puesto que se constituye en una práctica que preserva y resguarda el bienestar y la salud de la ciudadanía. Además, el citado Cronograma de Implementación establece que, a partir del 31 de diciembre de 2020, se implementa la notificación vía casilla electrónica para el “Requerimiento de Información”.
Que, resulta relevante para el presente caso determinar que todos los cuerpos legales antes citados, base de los pronunciamientos anteriores, se encuentran debidamente publicados en el Diario Oficial El Peruano. Por tanto, dichas normas son de público conocimiento y de obligatorio cumplimiento desde el día siguiente de su publicación conforme lo establece el artículo 109 de la Constitución Política del Perú. Por ello, es responsabilidad del administrado el conocer lo dispuesto en las normas citadas, sin perjuicio de las actividades a cargo de la Administración (en este caso, la SUNAFIL) de difundir el conocimiento de esta obligación.
Que, sobre la base del principio de publicidad de las normas, el recuento normativo glosado en párrafos anteriores lleva a afirmar la obligatoriedad de la casilla electrónica, máxime si a través de dicho medio otras entidades públicas se dirigen a los administrados, y considerando, además, que la propia SUNAFIL ha tenido la diligencia de entablar campañas complementarias de difusión de esta obligación.
Que, respecto a la notificación, se presenta lo señalado en el numeral 20.4 del artículo 20 del TUO de la LPAG:
“20.4. La entidad que cuente con disponibilidad tecnológica puede asignar al administrado una casilla electrónica gestionada por esta, para la notificación de actos administrativos, así como actuaciones emitidas en el marco de cualquier actividad administrativa, siempre que cuente con el consentimiento expreso del administrado. Mediante decreto supremo del sector, previa opinión favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, puede aprobar la obligatoriedad de la notificación vía casilla electrónica. En ese caso, la notificación se entiende válidamente efectuada cuando la entidad la deposite en el buzón electrónico asignado al administrado, surtiendo efectos el día que conste haber sido recibida, conforme a lo previsto en el numeral 2 del artículo 25”.
Que, respecto a la validez de la notificación, corresponde citar las normas sobre dicho efecto, las cuales se encuentran detalladas en el artículo 11 y artículo 12 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR:
“Artículo 11.- Validez y efecto de la notificación vía casilla electrónica 11.1 La notificación se entiende válidamente efectuada con el depósito del documento en la casilla electrónica asignada al usuario. 11.2 La notificación surte efecto el día que conste haber sido recibido en la casilla electrónica o, en caso tal día sea no hábil, a partir del primer día hábil siguiente de haber sido recibida. 11.3 El cómputo de los plazos expresados en días se inicia el día hábil siguiente de aquel en que la notificación vía casilla electrónica surte efectos, salvo que en el acto administrativo notificado se señale una fecha distinta.
Artículo 12.- Imposibilidad de uso de la notificación vía casilla electrónica
Cuando las unidades orgánicas, los órganos desconcentrados de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) y la Intendencia de Lima Metropolitana a cargo del procedimiento o actuación administrativa se vean imposibilitadas de efectuar la notificación vía casilla electrónica utilizando el Sistema Informático de Notificación Electrónica, usan las otras modalidades de notificación previstas en el artículo 20 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, de acuerdo al orden de prelación previsto en dicho artículo”.
Que, al respecto, las notificaciones electrónicas que efectúa la SUNAFIL, en el marco del Decreto Supremo Nº 003-2020-TR, la Resolución de Superintendencia Nº 058-2020- SUNAFIL, y la Resolución de Superintendencia Nº 114-2020-SUNAFIL, no vulneran de modo alguno las disposiciones sobre notificaciones contenidas en el TUO de la LPAG, para dotar de eficacia a los actos administrativos, ya que dichos instrumentos normativos, fluyen de la propia ley (numeral 20.4 del artículo 20), y han sido debidamente autorizados por el ente facultado para ello, esto es la Presidencia del Consejo de Ministros.
Sobre el caso en concreto
Que, revisado el marco normativo, como puede apreciarse en el expediente inspectivo, obra a folios 15 la “Constancia de Notificación Vía Casilla Electrónica”, notificada en la Casilla Electrónica del administrado, “MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE HUAMANGA”, con la cual se deja constancia del depósito del documento: “Requerimiento de Información”, consignándose como fecha de notificación de este el 24 de enero de 2022.
Que, al respecto, es oportuno mencionar lo establecido como precedente vinculante por la Resolución de Sala Plena 002-2023-SUNAFIL-TFL, sobre la notificación en casilla electrónica:
“13. En ese sentido, reconociendo la discrepancia existente (la que habría de resolverse en cuanto haya más Salas del TFL implementadas), la Primera Sala mínimamente ha consensuado un supuesto de responsabilidad administrativa: si, luego de la consulta con la Oficina General de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (OGTIC) de la SUNAFIL, se identifica que la fecha de ingreso del usuario de la casilla electrónica (entiéndase, el administrado) es previa o simultánea al requerimiento de información que fue objeto del procedimiento sancionador y el usuario no cumplió con registrar sus datos de contacto respectivos (a través de los cuales se depositarían las alertas complementarias a la notificación por vía de la casilla electrónica).
14. En tal supuesto, resulta procedente la sanción por incumplimiento del requerimiento o de los requerimientos de información que se hubieren depositado en la casilla electrónica. De esta forma, es factible la sanción encausada por el inciso 46.3 del artículo 46 del RLGIT contra el administrado que, por omisión culposa, deja de registrar el contacto respectivo en la casilla electrónica, impidiendo de esa forma la comunicación a la que se refiere el segundo párrafo del artículo 6 del Decreto Supremo Nº 003-2020-TR”.
Que, corresponde verificar la fecha de ingreso de la inspeccionada a la casilla electrónica. Conforme a la búsqueda realizada en el aplicativo de “Consulta de Notificaciones” implementado por la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (OTIC) de la SUNAFIL, a la fecha de notificación del requerimiento de información, esto es, 24 y 28 de enero de 2022, la impugnante recibió la alerta a través del correo electrónico que registró como su contacto con fecha anterior a la notificación de este requerimiento, siendo su primer acceso a la casilla fue el 02 de febrero de 2021 a horas 17:53:51, tal como se aprecia a continuación:
Figura Nº 01: Alerta al correo electrónico registrado por la inspeccionada
Figura Nº 02
Acceso a casilla electrónica
Que, entonces y como ya se ha indicado, en el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003- 2020-TR, se establece que el usuario de casilla electrónica en el Sistema Informático de Notificación Electrónica se constituye en un domicilio digital obligatorio para la notificación de los actos administrativos y/o actuaciones emitidas en el marco de sus funciones y competencias que correspondan ser informadas al administrado. Así también, resulta imprescindible resaltar que la misma norma se ha puesto en el supuesto que exista imposibilidad de efectuar la notificación por casilla electrónica, en cuyo caso, y como excepción, se deberán utilizar las otras modalidades de notificación establecidas en el TUO de la LPAG. 6.19. Que, la notificación vía casilla electrónica del “Requerimiento de Información” notificado el 24 y 28 de enero de 2022, es válida y surte todos sus efectos legales, no habiendo ocurrido una afectación al debido procedimiento, y no siendo atendible el pedido de nulidad por dicho motivo.
Que, ha quedado evidenciado que no se ha transgredido el derecho de defensa, ni se ha afectado el debido procedimiento, toda vez que, según lo detallado precedentemente, la impugnante fue debidamente notificada vía casilla electrónica.
Que, en tal sentido, como se ha señalado precedentemente en el presente caso, el sujeto inspeccionado fue debidamente notificado no solo de los requerimientos de información de fechas 24 y 28 de enero de 2022. Por todas las consideraciones expuestas, corresponde desestimar los argumentos vertidos en este extremo.
De la conducta tipificada
Que, en ese entendido, la inspeccionada se encontraba por mandato legal, dispuesto en la LGIT y el RLGIT, a colaborar con la inspección de trabajo y cumplir cada uno de los requerimientos y actuaciones que realicen los inspectores, bajo apercibimiento de sanción, constituyendo cada una de ellas una infracción independiente, susceptible de sanción.
Que, como ha dejado constancia el inspector comisionado en el numeral 4.7 del Acta de Infracción, ante el incumplimiento de la presentación de la documentación solicitada en los requerimientos de información de fechas 24 y 28 de enero de 2022, no pudo verificar las materias objeto de inspección, motivo por el cual, no correspondía emitir medida de requerimiento, ya que no pudo constatar la existencia de la infracción para poder requerir su subsanación16. Siendo que en su lugar recomendó la reapertura de una nueva orden de inspección a fin de revisar las materias objeto de la presente orden de inspección, conforme consta en el numeral 4.817 del Acta de Infracción.
16 Artículo 14 de la LGIT y numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT. 17 Véase folios 02 del expediente sancionador.
Que, además, conforme consta en el numeral 4.6 del Acta de Infracción, la inspeccionada pudo revisar ambos requerimientos de información, pese a lo cual, no cumplió con remitir la información solicitada.
Figura Nº 03
Que, el artículo 16 de la Ley Nº 28806 establece la presunción de certeza de los hechos constatados por los inspectores en las fiscalizaciones realizadas, el cual no ha sido desvirtuado por la impugnante. Por ende, se advierte que se ha configurado el tipo infractor contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, al no haberse cumplido con el requerimiento de información solicitado por la autoridad inspectiva, en los términos y plazos otorgado por ésta, conforme lo han determinado, adecuadamente, las instancias de mérito, al establecer la sanción a imponerse, en consecunecia, no se advierte una afectación al principio de tipicidad ni al de legalidad, en los términos alegados por la recurrente.
Que, no se aprecia una presunta vulneración al debido procedimiento en los términos que precisa la impugnante, o un apartamiento de un precedente vinculante emitido por este Tribunal (respecto del cual existen pronunciamientos de esta Sala, pero no a nivel de precedentes), sino que se observa la estricta aplicación de los dispositivos legales vigentes, sancionando a la impugnante por la falta de atención de los requerimientos de información de fechas 24 y 28 de enero de 2022, respecto de los cuales tuvo pleno conocimiento, conforme se ha acreditado en autos.
Sobre la eximente de responsabilidad
Que, sobre dicho extremo, debemos señalar que la causal de caso fortuito o fuerza mayor se encuentra prevista en el literal a) del numeral 1 del artículo 257 del TUO de la LPAG, que establece que constituye condición eximente de la responsabilidad por infracciones, el caso fortuito o la fuerza mayor debidamente comprobada18. En similar sentido, el punto 7.1.2.7 de la Directiva N° 001-2017- SUNAFIL/INII – “Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo”, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 171-2017-SUNAFIL (en adelante, la Directiva), señala respecto del caso fortuito o fuerza mayor lo siguiente: “(…) b. De conformidad con lo previsto en el artículo 47-A del RLGIT, las siguientes situaciones constituyen eximentes de sanción siempre que, cumplan con las condiciones que a
18 TUO de la LPAG, Artículo 257.- Eximentes y atenuantes de responsabilidad por infracciones “1.- Constituyen condiciones eximentes de la responsabilidad por infracciones las siguientes: a) El caso fortuito o la fuerza mayor debidamente comprobada”.
continuación se detallan: - Respecto al literal a), caso fortuito o la fuerza mayor debidamente comprobada; deben estar referidas a hechos producidos antes de la primera actuación inspectiva en la cual participe el administrado, debiendo ser acreditado con documento públicos de fecha cierta, salvo que sean hechos de conocimiento público”.
Que, Morón Urbina define al “caso fortuito” como:
“(…) un proceso causal que no es obra de la naturaleza sino del hombre, habiendo, por lo demás, un resultado imprevisible e inevitable. En el caso fortuito existe, por lo tanto, obra del hombre y presenta un nexo causal entre la acción de éste y el resultado; no obstante, es un proceso que no resulta previsible. En todo sentido, se caracteriza por su imprevisibilidad, inevitabilidad y, sobre todo, por la ausencia de relación entre la voluntad del agente y el resultado”19.
Que, complementariamente, De Trazegnies señala que lo extraordinario es entendido como aquel riesgo atípico de la actividad o cosa generadora del daño, notorio o público y de magnitud; es decir, no debe ser algo fuera de lo común para el sujeto sino fuera de lo común para todo el mundo. Asimismo, siguiendo al citado autor, lo imprevisible e irresistible implica que el presunto causante no hubiera tenido la oportunidad de actuar de otra manera o no podría prever el acontecimiento y resistir a él20.
Que, consecuentemente, para considerar un evento como fortuito y eximente de responsabilidad, debe determinarse, en primer lugar, la existencia del evento y, adicionalmente, que este reviste de las características de extraordinario, imprevisible e irresistible.
Que, en el caso en particular, la impugnante alego que la presencia de la circunstancia excepcional acreditada mediante descanso médico, le imposibilitó cumplir con los dos requerimientos de información de fechas 24 y 28 de enero de 2022, y que los hechos resultan atendibles como configuradores de la causal de eximente, en razón de lo sustentado mediante Resolución N° 259-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala.
Que, conforme lo señalado en el numeral 17 al 19 de la Resolución de Intendencia Nº 37-2022-SUNAFIL/IRE-AYAC, lo alegado por el sujeto inspeccionado, esto es, el padecimiento de una enfermedad, no constituye un elemento que se subsuma como un caso fortuito o fuerza mayor; más aún, cuando el diagnóstico de este fue “enfermedad común”, y cuyo descanso médico inició el 25 de enero de 2022, es decir,
19 MORÓN URBINA, Juan Carlos (2019). “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.” Lima: Gaceta Jurídica Editores. 14va edición. Tomo II. Página 517. 20 DE TRAZEGNIES GRANDA, Fernando. La responsabilidad extracontractual. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú. 2001. pp. 336 - 341
un día después de haber tomado conocimiento del primer requerimiento de información de fecha 24 de enero de 2022, y conforme consta en el numeral 4.6 del Acta de Infracción, el sujeto inspeccionado leyó tanto el primer requerimiento de información como el segundo requerimiento efectuado el 28 de enero de 2022.
Que, además, del contenido de los requerimientos de información de fechas 24 y 28 de febrero de 2022, no se evidencia que en este se exija necesariamente que sea el Jefe de Recursos Humanos de la entidad inspeccionada para que realice la remisión de los documentos solicitados por casilla electrónica. Por lo que, sus argumentos dirigidos a cuestionar este extremo deben ser desestimados.
Que, el recurrente argumentó respecto a que el cargo desempeñado de Jefe de Recursos Humanos es un cargo de confianza y que, por tanto, no es posible delegar sus funciones a otro representante, además de su deber de confidencialidad de información, como el uso del correo, el cual, indica, es confidencial. Cabe señalar que es la propia impugnante -Municipalidad Provincial de Huamanga- la responsable de su estructura orgánica, encontrándose en la obligación de establecer las previsiones pertinentes a fin de que su personal se encuentre en la capacidad de poder atender a las posibles actuaciones de fiscalización de diferentes Entidades Públicas, como, en este caso, de la SUNAFIL.
Por lo que, en cumplimiento de su deber de colaboración con la labor inspectiva contenido en el artículo 9 de la LGIT y artículos 5 y 15 del RLGIT, debe prever una contingencia como la alegada, esto es, el padecimiento de alguna enfermedad del encargado o responsable de atender los requerimientos de la inspección de trabajo, a fin de no incumplir con lo dispuesto en la normativa legal vigente, y que es sancionada administrativamente con una sanción, como ha ocurrido en el presente caso. En consecuencia, sus argumentos dirigidos a cuestionar este extremo deben ser desestimados, pues, no se ha configurado una eximente de responsabilidad, en los términos alegados por la impugnante.
De los demás alegatos del impugnante
Que, con relación a la Resolución Nº 259-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, invocada por la recurrente, se aprecia que el reproche administrativo en dicho procedimiento versó sobre la no asistencia a los dos requerimientos de comparecencia, programadas con fechas 04 y 10 de marzo de 2020; es decir, cuando recién inició la Pandemia por Covid- 19. Dicha situación es disímil a los hechos discutidos en el presente caso ya que en este no se ha requerido la presencia física del representante de la entidad inspeccionada en las instalaciones de la autoridad administrativa de trabajo. Tampoco los hechos materia del presente proceso se han originado o suscitado en un contexto excepcional de pandemia Covid-19, que se inició en marzo de 2020 sino que los requerimientos de información se efectuaron el 24 y 28 de enero de 2022; es decir, casi dos años después del contexto excepcional generado por la pandemia de Covid-19. En consecuencia, no se verifica ninguna afectación o apartamiento de la línea jurisprudencial dictada por esta Sala, debiéndose desestimar los argumentos expuestos en este extremo.
Que, conforme se desprende de los numerales 4.6 y 4.7 del Acta de Infracción, la conducta imputada al sujeto inspeccionado está referida al incumplimiento de los requerimientos de información de fechas 24 y 28 de enero de 2022, lo cual ha imposibilitado continuar con las actuaciones inspectivas de investigación a efectos de verificar el objeto de la Orden de Inspección Nº 1196-2021-SUNAFIL/IRE-AYA, conforme
se desprende del numeral 4.8 del Acta de Infracción, lo cual, ha sido además verificado y determinado en la resolución de sanción, contenida en la Resolución de Sub Intendencia Nº 072-2022-SUNAFIL/IRE-AYA/SIRE, confirmada por la Resolución de Intendencia Nº 37-2022-SUNAFIL/IRE-AYAC.
Sobre el derecho al debido procedimiento administrativo
Que, en principio, dado que el administrado argumenta expresamente que ha ocurrido supuestas vulneraciones al debido procedimiento, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.
Que, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:
“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).
Que, a su vez, el numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG señala que:
“Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 2. Debido procedimiento. - No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas”.
Que, concordante a ello, la LGIT, desarrolla en su artículo 44, los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso,
por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.
Que, el Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:
“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).
Que, en el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA/TC señaló que no solo existe base constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento convencional, a saber:
“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8 de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. Nº 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos" (párrafo 69). (…)” (énfasis agregado).
Que, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG y la LGIT, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto en relación con la vulneración alegada.
Sobre la presunta vulneración a la motivación de las resoluciones
Que, con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y,
a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.
Que, en ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.
Que, partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.
Que, sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló, además, lo siguiente:
“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que: “[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […] La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional. El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional. Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.
En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras). Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido).
Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.
Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona una presunta vulneración al debido procedimiento21, así como al derecho de defensa.
En ese sentido, el presente procedimiento administrativo sancionador discurrió en pluralidad de instancias, conforme a la regulación adjetiva aplicable al presente caso, especialmente el TUO de la LPAG, así como la LGIT y su Reglamento. Asimismo, las instancias de mérito tomaron en consideración los escritos de los recursos interpuestos y la oportunidad en que fueron presentados, por lo que, no se ha advertido vicio alguno en el trámite del procedimiento, debiendo desestimarse los agravios alegados en torno a ello.
Finalmente, las instancias respectivas dieron respuesta a los argumentos de defensa expuestos en el recurso presentado al emitir pronunciamiento tanto sobre lo resuelto en la Resolución de Sub Intendencia como en la Resolución de Intendencia, señalando las razones que sustentan su decisión.
Consecuentemente, se deberá desestimar todos los argumentos dirigidos en este extremo, respecto a la alegada vulneración al debido procedimiento.
Información Adicional
Que, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:
21 “Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas (…)”.
N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y clasificación Labor Inspectiva No facilitar a la inspectora de trabajo, lo solicitado en el requerimiento de información notificada vía casilla electrónica el 24 de enero de 2022. Numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE Labor Inspectiva No facilitar a la inspectora de trabajo, lo solicitado en el requerimiento de información notificada vía casilla electrónica el 28 de enero de 2022. Numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE HUAMANGA, en contra de la Resolución de Intendencia N° 37-2022- SUNAFIL/IRE-AYAC, emitida por la Intendencia Regional de Ayacucho dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador Nº 45-2022-SUNAFIL/IRE- AYAC, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 37-2022-SUNAFIL/IRE-AYAC, en todos sus extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE HUAMANGA, y a la Regional de Ayacucho, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral –SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
20230802ECHV
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