Municipalidad Provincial de Huamanga — Res. 682-2022

Mediante Orden de Inspección N° 338-2021-SUNAFIL/IRE-AYA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 167-221-SUNAFIL/IRE-AYA (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, de tres (03) infracciones muy graves, una (01) a la labor inspectiva notificada el 12 de mayo de 2021, emitida con ocasión de la denuncia formulada por su trabajadora Bendezú Huertas Jazmín del Pilar por cometer supuestos actos de discriminación salarial, pues percibiría una remuneración menor a la que perciben otros trabajadores, que realizan su misma labor como personal de serenazgo. Y dos infracciones en materia de relaciones labores por no contar con

Mediante Imputación de Cargos N° 189-2021-SUNAFIL/IRE-AYACUCHO-SIAI-AIPS, de fecha 03 de junio de 2021, notificada el 07 de junio de 20212, se inició la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 228-2021-SUNAFIL/IRE-AYACUCHO, de fecha 30 de junio de 2021, (en adelante, el Informe Final), a través del cual se determina la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual precedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Ayacucho, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 266-2021-SUNAFIL/IRE-AYA/SIRE, de fecha 17 de setiembre de 2021, notificada el 21 de setiembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 116,732.00, por haber incurrido, en las siguientes infracciones:

Con fecha 14 de octubre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 266-2021-SUNAFIL/IRE-AYA/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 69-2021-SUNAFIL/IRE-AYAC, de fecha 10 de diciembre de 20214, la Intendencia Regional de Ayacucho, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 06 de enero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Ayacucho, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 69-2021- SUNAFIL/IRE-AYAC.

La Intendencia Regional de Ayacucho admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM Nº 0017-2022- SUNAFIL/IRE-AYA, recibido el 10 de enero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299815, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299816, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo7 (en adelante, LGIT), el artículo 16 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR8, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR9 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias10.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE HUAMANGA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 69-2021-SUNAFIL/IRE-AYAC, que confirmó la sanción impuesta de S/ 116,732.00 por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT y dos (02) infracciones MUY GRAVES en materia de relaciones laborales, tipificadas en los numerales 25.17 y 25.19 del artículo 25 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 14 de diciembre de 2021.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE HUAMANGA.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona en una presunta vulneración a la debida motivación, como elemento

El debido procedimiento exige la debida motivación del acto administrativo, entendido como una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.

En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa12, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT, establece como uno de los principios del procedimiento sancionador a la observancia al debido proceso. Se trata de un derecho material “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, precisa que, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento, tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa13, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.

Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el

De la revisión de la resolución impugnada, se evidencia que en ella se hizo constar al desarrollo y fundamentación de las razones que sustentan la decisión de la instancia de mérito, en consideración a los fundamentos, argumentos y pruebas presentados a lo largo del presente procedimiento, lo que se ha plasmado de forma congruente al objeto de discusión propuesto por la impugnante en el procedimiento sancionador. Por ende, no se advierte vulneración genérica por ausencia de motivación, ni al debido procedimiento, ni a los principios del inciso a) del artículo 44 de LGIT, ni del numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar, ni del numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG, en los términos alegados por la impugnante. Por tanto, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo, debiendo ser desestimados; sin perjuicio de examinarse la motivación específica respecto de las faltas imputadas al administrado.

Respecto a la nulidad denunciada por la impugnante, ella debe ser desestimada, al no evidenciarse que la instancia de mérito haya incurrido en alguna causal contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Por tales razones, no corresponde amparar los argumentos expuestos en este extremo.

Se debe precisar que la valoración distinta de los hechos constatados y del análisis del RLGIT, que pueda realizar esta Sala, no desvirtúa la legalidad ni la validez de las decisiones de las instancias anteriores, conforme lo dispone el segundo párrafo del numeral 6.3 del artículo 614 del TUO de la LPAG, pues, la apreciación distinta de este Tribunal sobre los hechos o aplicación del derecho del caso en revisión, no implica necesariamente que se haya producido la afectación al debido procedimiento de la impugnante, como sostiene la impugnante.

Sobre el registro de control de asistencia; al respecto, cabe precisar que el artículo 1 del Decreto Supremo N° 004-2006-TR, establece:

Al respecto, la trabajadora afectada ostenta el cargo de serenazgo; por lo que, resultaba necesario (atendiendo a lo dispuesto en el Decreto Supremo N° 004-2006-TR) que se plasme la justificación interna y externa de las razones que sustentan la imputación referida al deber de llevar un registro de asistencia, conducta tipificada por el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT; sin embargo, ello no se aprecia en la revisión de los actuados. Así, consta en el acta de infracción (numeral 4.7) que solo se hace mención a las normas laborales invocadas por el inspector actuante, sin realizar mayor análisis de su aplicación en el caso concreto, considerando las particularidades de la prestación subordinada de servicios objeto de la fiscalización.

De esta forma, puede establecerse que no se ha realizado una adecuada subsunción de los hechos al tipo infractor imputado en el Acta de Infracción, conforme esta referencia deja en evidencia: Figura Nº 01:

Por tales razones, corresponde dejar sin efecto la sanción impuesta, en este caso, por la infracción muy grave en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT.

En cuanto a la conducta tipificada en el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT, cabe invocar que, a través de la Resolución N° 103-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, esta Sala ha señalado de manera previa que la igualdad salarial por igual trabajo constituye un derecho que se desprende del artículo 2 inciso 21 y del artículo 26 inciso 12 de la Constitución Política del Perú, además del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (fundamento 6.11), entendiéndose que no todo trato desigual es discriminatorio; sino que por el contrario, “la igualdad sólo será vulnerada cuando el trato desigual carezca de una justificación objetiva y razonable.

Cuando, por el contrario, la desigualdad de trato no sea razonable ni proporcional estaremos ante una discriminación y, por tanto, frente a una desigualdad de trato constitucionalmente intolerable” (fundamento 6.13). Sobre el particular, la doctrina nacional propone la siguiente regla:

Correspondiéndole a la autoridad administrativa el efectuar el referido análisis y sustentar si efectivamente se ha producido un supuesto de discriminación, demostrando de manera fehaciente e indubitable la conducta del investigado, venciendo la presunción de inocencia y la presunción de licitud antes reseñadas.

En esa línea argumentativa, en el presente caso, la conducta imputada a la impugnante está referida a la diferencia remunerativa percibida por la trabajadora Bendezú Huertas Jazmín del Pilar, quien percibe una remuneración por su labor como personal de serenazgo, ascendente a S/ 1,000.00; sin embargo, conforme las actuaciones de investigación se determinó que existen tres trabajadores: 1) Gutiérrez Rodríguez Graciela, 2) De la Cruz Quispe Jennifer, y 3) Quispe Rojas Miguel Ángel; quienes también se desempeñan como personal de serenazgo e incluso ingresaron el 27 de abril de 2020, como personal obrero de la impugnante, conforme la Resolución de Alcaldía Nº 147-2020-MPH/A, fecha posterior del ingreso de la trabajadora afectada, quien es reincorporada por mandato judicial el 11 de mayo de 2012, conforme la Resolución de Gerencia Municipal Nº 127-2012-MOH/GH. A pesar de lo cual, estos trabajadores perciben una remuneración de S/ 1,700.00; mientras que la trabajadora afectada percibe S/ 1000.00 soles, es decir, existe una diferencia remunerativa de S/ 700.00 soles, sin que la impugnante haya podido acreditar la causa objetiva de diferenciación, tal es así que ella misma reconoce tal hecho, en la página 4, segundo y tercer párrafo de su escrito de revisión, cuando sostiene: “ (…) nuestra entidad está haciendo todas las gestiones necesarias para que se nivele su remuneración de la servidora (…) En ningún momento se está negando ni desconociendo los derechos de la servidora”.

Por tales motivos, se aprecia que la sanción impuesta en este extremo se encuentra debidamente subsumida en el tipo infractor contenido en el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT y debidamente motivada.

En cuanto a la medida inspectiva de requerimiento, el artículo 14 de la LGIT, establece: “(…) Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. (…)”

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2: “Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento,

Como se evidencia de las normas acotadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.

Entonces, luego de que la autoridad inspectiva dejó constancia en la medida inspectiva de requerimiento, que constituye un acto que vulnera el derecho fundamental a la igualdad sin discriminación contra la trabajadora Bendezú Huertas Jazmín del Pilar, había percibido una remuneración básica mensual menor que la de otros trabajadores que se desempeñan, también como serenazgos; se evidencia que el inspector de trabajo emite el 12 de mayo de 2021, la medida inspectiva de requerimiento, con la finalidad de que la impugnante cumpla con lo siguiente: “Cesar los actos de hostilidad respecto de la denunciante: Bendezú Huertas Jazmín del Pilar, para lo cual procederá acreditar el pago del reintegro de sus remuneraciones mensuales, desde abril de 2020 a marzo de 2021, a razón de S/ 700.00 soles, con el correspondiente interés legal laboral en moneda nacional fijado por el Banco Central de Reserva, vigente a la fecha de pago; ii) Presentar el comprobante de pago del reintegro de las remuneraciones mensuales a nombre del trabajador afectado para ser cumplido el 19 de mayo de 2021 hasta las 17:30 horas.”

No obstante, en el numeral 4.8 de los hechos constatados del acta de infracción, se evidencia que el impugnante no cumplió con acreditar las acciones dispuestas en la medida de requerimiento. Sumado a ello, la recurrente solo presentó para acreditar el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento un Informe Nº 222-2021-MPH- /24.27-ZGV, el cual no configura ni acredita que el sujeto inspeccionado esté efectuando trámites internos a efectos de cumplir con la medida inspectiva de requerimiento dentro del plazo otorgado, esto es, hasta el 19 de mayo de 2021, pues tal documental solo constituye una proyección del adeudo laboral, pero no implica un acto de gestión que procure o evidencia una conducta de la impugnante orientada a cumplir con lo dispuesto en la medida inspectiva de requerimiento que además del reconocimiento del reintegro de remuneraciones dispone el reconocimiento de los intereses legales laborales, lo cual tampoco se evidencia haya cumplido con otorgar a favor de la trabajadora afectada. Y respecto de la imagen adjuntada en la página 5 del recurso de revisión referido al Informe Nº 007-2022-MPHA/24.27, de fecha 06 de enero de 2022, pone en evidencia lo sustentado por las instancias de mérito en este extremo, esto es, que la impugnante no cumplió con la medida inspectiva de requerimiento, cuyo plazo venció el 19 de mayo de 2021.

Respecto al argumento del impugnante referido a la vulneración de la disponibilidad presupuestal, corresponde traer a colación que esta sala, a través de la Resolución de Sala

Sin embargo, en el presente caso, no se advierte los documentos de gestión interna, y que la impugnante haya efectuado concurrentemente trámites con otras entidades a efectos de resolver su asignación presupuestal, la autorización de gasto y su ejecución. Por ende, resulta adecuado el análisis efectuado por las instancias de mérito al determinar que la inspeccionada no acreditó haber realizado tales acciones, en consecunecia no se evidencia ninguna afectación en este extremo a las normas presupuestarias invocadas por la impugnante. Toda vez que, estas no constituyen per se una causa de eximente de responsabilidad para cumplir con la medida inspectiva de requerimiento.

Por todo lo expuesto, se puede concluir que el recurso de revisión deviene en infundado, por cuanto se encuentra acreditado que la impugnante ha incurrido en una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Por las consideraciones antedichas, no corresponde acoger los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.