Municipalidad Provincial de Chupaca — Res. 856-2024

Mediante Orden de Inspección N° 571-2021-SUNAFIL/IRE-JUN, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 186-2021- SUNAFIL/IRE-JUN (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante, por la comisión de, entre otra, dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 223-2021-SUNAFIL/IRE-JUN/SIAI, de fecha 25 de mayo de 2021, notificada el 01 de junio de 20212, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 484-2021-SUNAFIL/IRE-JUN/SIAI, de fecha 30 de noviembre de 2021, (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual precedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Junín.

Mediante Resolución de Intendencia N° 04-2022-SUNAFIL/IRE-JUN-AMPLIACIÓN, de fecha 24 de febrero de 2022, la Intendencia Regional de Junín dispone ampliar por el plazo de tres (03) meses el procedimiento administrativo sancionador, pues, el “órgano resolutor para la resolución del caso, debe cotejar la información vertida respecto a la contratación de la Póliza de Seguro Vida Ley, con la documentación presentada (…) por cada trabajador, de forma íntegra y minuciosa (…) a fin de no afectar el debido procedimiento (….) se valoren los medios probatorios; para lo cual requiere de un tiempo adicional y prudente (….)”.

Mediante Resolución de Sub Intendencia N° 309-2021-SUNAFIL/IRE-JUN/SIRE3, de fecha 26 de mayo de 20214, multó a la impugnante por la suma de S/ 71,500.00, por haber incurrido, en las siguientes infracciones:

Con fecha 05 de agosto de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 309-2021-SUNAFIL/IRE-JUN/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 8-2023-SUNAFIL/IRE-JUN, de fecha 12 de enero de 20235, la Intendencia Regional de Junín declaró fundado en parte, recurso de apelación interpuesto por la impugnante, al considerar la infracción por no cumplir con facilitar al inspector comisionado la información y documentación de fecha 05 de marzo de 2021; por lo que recalcula la multa a un total de S/ 32,296.00, por considerar que:

Con fecha 06 de febrero de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Junín, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 8-2023- SUNAFIL/IRE-JUN.

La Intendencia Regional de Junín admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-168-2023-SUNAFIL/IRE-JUN, recibido el 08 de febrero de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299816, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299817, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo8 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR9, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR10 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”11.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CHUPACA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 8-2023- SUNAFIL/IRE-JUN, emitida por la Intendencia Regional de Junín, la cual recalculó la multa a S/ 32,296.00, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir de 17 de enero de 2023, el primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos jurídicos, previstos en el ordenamiento jurídico corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CHUPACA.

En todo procedimiento administrativo sancionador existe la obligación de observar las reglas que informan y regulan el procedimiento administrativo. En esa línea, conforme ha señalado el Tribunal Constitucional Peruano, el fundamento de dicha obligación nace de la Constitución Política del Perú, que en su artículo 139 establece como un derecho de la función jurisdiccional, aplicable en sede administrativa, la “observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”.

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

Asimismo, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

En el mencionado principio se establece, como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa12, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

En ese sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado en la sentencia recaída en el Expediente N° 01709-2011-PA/TC que:

Igualmente, la doctrina nacional ha establecido que la Administración Pública tiene el deber de producir sus decisiones mediante el cumplimiento de las reglas que conforman el procedimiento, de modo que es flagrantemente violatorio de este principio, la producción de actos administrativos de plano o sin escuchar a los administrados. No es válido afirmar que, con la recurrencia del administrado luego del acto, recién se iniciará el procedimiento, sino que –por el contrario– desde su origen mismo debe dar la oportunidad para su participación útil13.

Dicho lo anterior, se debe tener presente que, de conformidad con el artículo 47 de la Constitución Política del Perú de 1993, la defensa de los intereses del Estado se encuentra a cargo de los Procuradores Públicos conforme a ley.

Así, el artículo 27 numeral 27.1 del Decreto Legislativo N° 1326, Decreto Legislativo del Sistema de Defensa Jurídica del Estado, establece que los Procuradores Públicos del Poder Ejecutivo ejercen la defensa jurídica de los intereses del Estado por mandato constitucional. Por su sola designación, le son aplicables las disposiciones que corresponden al representante legal y/o al apoderado judicial, en lo que sea pertinente.

De ese modo, el numeral 14.2 del artículo 14 del Reglamento del Decreto Legislativo N° 1326, Decreto Legislativo que reestructura el Sistema Administrativo de Defensa Jurídica del Estado y crea la Procuraduría General del Estado, aprobado por el Decreto Supremo N° 018-2019- JUS, establece la obligación de notificar a las Procuradurías Públicas en su domicilio real o procesal14. En ese entendido, cuando el Estado sea emplazado, se debe notificar a dichos servidores en el domicilio oficial dentro del horario previsto para las actividades de las entidades del Estado, sin perjuicio del uso de la dirección electrónica y/o el domicilio procesal alternativo para sucesivas notificaciones15.

En el presente caso, se aprecia que el Procurador Público de la inspeccionada interviene en el proceso administrativo sancionador, por primera vez, luego de ser notificado con el Informe Final de Instrucción N° 484-2021-SUNAFIL/IRE-JUN/SIAI con fecha 22 de diciembre de 202116, señalando:

Además, se aprecia que el Procurador Público de la Municipalidad inspeccionada no presentó sus descargos a la Imputación de Cargos, lo que implica una transgresión al principio del debido procedimiento, en razón que el administrado se habría visto limitado de poder ejercer adecuadamente su derecho de defensa.

Ante lo cual, se debe indicar que la Resolución de Sub Intendencia N° 309-2021-SUNAFIL/IRE- JUN/SIRE, no ha expuesto ningún argumento que desvirtúe los alegatos de la impugnante, referidos a la afectación al derecho de defensa y debido proceso, presentados como

Por tanto, si no se tiene bien notificada a la impugnante, según los alcances del TUO de la LPAG, se entiende que se le ha puesto en un estado de indefensión al no poder ejercer su derecho de defensa, vulnerando de tal manera el debido procedimiento18. Por tanto, se evidencia que, ante la incorrecta notificación al Procurador Público, hecho que no fue observado ni valorado por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Junín y resolvió determinar responsabilidad administrativa en contra del sujeto inspeccionado, se vulneró el principio del debido procedimiento consagrado en el numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG19, debido a que la autoridad administrativa no se sujetó al procedimiento establecido, transgrediendo las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

De otro lado, se aprecia que la resolución de primera instancia incurre en una afectación del artículo 3 y 4 del TUO de la LPAG, pues, si bien tiene como numeración: Resolución de Sub Intendencia N° 309-2021-SUNAFIL/IRE-JUN/SIRE, sin embargo, las cédulas de notificación (folio 108 y 109 del expediente sancionador) dejan constancia que se notificó la Resolución de Sub Intendencia N° 309-2022-SUNAFIL/IRE-JUN/SIRE, la cual dista del acto administrativo

Cabe señalar que la necesidad de la debida notificación de un acto emitido por la Autoridad Administrativa no solo tiene relevancia desde la óptica de su validez, sino que la misma se extrapola a la toma de conocimiento integral del acto por parte del administrado, en aras de ejercer adecuadamente su defensa. Entonces, de acuerdo con lo manifestado por el Tribunal Constitucional, este derecho constituye una garantía básica para toda persona sometida a un procedimiento administrativo sancionador, a fin de que tenga la oportunidad de contradecir y argumentar en defensa de sus derechos e intereses20.

Asimismo, cabe señalar que el vicio materia de análisis no se encuentra dentro de los supuestos de conservación del acto administrativo, previstos en el artículo 14 del TUO de la LPAG, ya que estamos ante un incumplimiento a las modalidades de notificación, previstas en el artículo 20 de la misma norma, lo que imposibilitó el adecuado ejercicio del derecho de defensa para rebatir la resolución de primera instancia.

En consecuencia, siendo que la tramitación del presente procedimiento administrativo sancionador está inmersa en la causal de nulidad prevista en el numeral 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG, pues no se ha permitido al administrado conocer la fundamentación del acto a través de la debida notificación, afectándose con ello su derecho de defensa y el debido procedimiento. Por tanto,

Estando a lo expuesto, este Tribunal ha identificado que la Resolución de Sub Intendencia N° 309-2021-SUNAFIL/IRE-JUN/SIRE, y confirmada por la Resolución de Intendencia N° 8-2023- SUNAFIL/IRE-JUN, incurre en vicio de nulidad y se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el numeral 1 del artículo 10° del TUO de la LPAG, por lo que, corresponde acoger los argumentos expuestos por la impugnante en este extremo.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Asimismo, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En este procedimiento se han identificado vicios en el trámite del Procedimiento Administrativo Sancionador, que acarrean la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo.

En tal sentido, considerando que, la Resolución de Sub Intendencia N° 309-2021- SUNAFIL/IRE-JUN/SIRE, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.

En consecuencia, corresponde remitir los actuados del presente procedimiento sancionador al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.

Finalmente, por las consideraciones antes dichas, no corresponde pronunciarse sobre los otros alegatos planteados en el recurso de revisión.