Tribunal de Fiscalización Laboral · Resolución

Municipalidad Provincial de Chiclayo — Res. 1194-2023

Sector público / estatalInfundadoLABOR INSPECTIVA
Resolución N°1194-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
Expediente sancionador003-2022-SUNAFIL/IRE-LAM
ProcedenciaINTENDENCIA REGIONAL DE LAMBAYEQUE
ImpugnanteMunicipalidad Provincial de Chiclayo
Acto impugnadoRESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 251-2022-
MateriaLABOR INSPECTIVA
RegiónLambayeque
Fecha22 de diciembre de 2023
Sumilla. Se declara INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CHICLAYO, en contra de la Resolución de Intendencia N° 251-2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, de fecha 26 de setiembre de 2022

El fallo

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CHICLAYO, en contra de la Resolución de Intendencia N°251-2022-SUNAFIL/IRE- LAMBAYEQUE, de 26 de setiembre de 2022, emitida por la Intendencia Regional de Lambayeque, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 003-2022-SUNAFIL/IRE-LAM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 251-2022-SUNAFIL/IRE- LAMBAYEQUE, en todos sus extremos. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CHICLAYO, y a la Intendencia Regional de Lambayeque, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Presidente MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA KATTY ANGÉLICA CABALLERO SEGA

20231220ECHV

Fuente oficial. Resolución pública del Tribunal de Fiscalización Laboral. Consulta el documento oficial en el portal de SUNAFIL.
Ver en SUNAFIL (oficial) →

Texto de la resolución

Antecedentes

1.1

Mediante Orden de Inspección N° 1976-2021-SUNAFIL/IRE-LAM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N°703-2021-SUNAFIL/IRE-LAM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, por no proporcionar la información solicitada mediante requerimientos de información notificados los días 08 y 20 de setiembre de 2021, en mérito al operativo denominado “IRE IRE LAM-OPERATIVO-PAGO DE PENSIONES-D-AGOSTO 2021”.

1.2

Que, mediante Imputación de Cargos N° 03-2022/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, de fecha 07 de enero de 2021, notificada el 13 de enero 20222, se dio inicio a la etapa instructiva,

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Seguridad Social (sub materia: declaración y pago de la seguridad social). 2 Notificada a la Procuraduría Pública, el 28 de marzo de 2022, véase folio 19 del expediente sancionador. DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft CABALLERO SEGA Katty Angelica FAU 20555195444 soft 20555195444 soft

remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

1.3

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N°85-2022/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, de fecha 25 de febrero de 20223 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lambayeque, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 167-2022- SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 31 de marzo de 2022, notificada el 04 de abril de 2022 y a la procuraduría pública de fecha 10 de mayo de 20224, multó a la impugnante por la suma de S/ 23,144.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con remitir la información solicitada mediante requerimiento de información de fecha 08 de setiembre de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con remitir la información solicitada mediante requerimiento de información de fecha 20 de setiembre de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00

1.4

Con fecha 21 de mayo de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 167-2022-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, argumentando lo siguiente:

i. La resolución apelada menciona que los requerimientos de información fueron notificados electrónicamente, sin embargo, éstos no fueron notificados conforme a lo establecido en el quinto párrafo del numeral 20.4 del artículo 20 del TUO de la LPAG, por ende, no se tuvo conocimiento de las mismas, máxime si el administrado no expreso su consentimiento al respecto, por lo tanto, vulnera el principio de legalidad, debido proceso y debida motivación. ii. Resulta imposible que su representada sea materia de una doble sanción por la comisión de infracciones a la labor inspectiva cuando se evidencia identidad sujeto, hecho y fundamento, vulnerándose el principio de non bis in idem.

1.5

Mediante Resolución de Intendencia N°251-2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, de fecha 26 de setiembre de 20225, la Intendencia Regional de Lambayeque declaró fundado en parte el recurso de apelación interpuesto por la impugnante y, en consecuencia, revocó en parte la Resolución de Sub Intendencia N° 167-2022-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, dejando sin efecto la multa impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, por el requerimiento de información de fecha 20 de setiembre de 2021, por considerar los siguientes puntos:

3 Notificada a la procuraduría pública de la impugnante el 03 de marzo de 2022, véase folios 29 del expediente sancionador. 4 Véase folio 69 del expediente sancionador. 5 Notificada a la impugnante el 28 de setiembre de 2022 y a la Procuraduría Pública el 29 de setiembre de 2022.

i. Sobre el primer requerimiento de información de fecha 08 de setiembre de 2021, precisa que, verifica que el administrado brindó respuesta al inspector comisionado, por lo que concluye que su notificación ha sido válidamente realizada, careciendo de objeto los cuestionamientos formulados por el administrado. Por ende, confirma la sanción impuesta por no cumplir con el requerimiento de información de fecha 08 de setiembre de 2021 con una sanción ascendente a S/ 11,572.00 soles. ii. Respecto al segundo requerimiento de información de fecha 20 de setiembre de 2021, observa que su notificación no se realizó de forma válida, pues no existe documento alguno que autorice el consentimiento del administrado ni certeza de su recepción; razón por la cual, concluye, no corresponde sancionar al recurrente por este hecho. iii. En ese sentido, de las precisiones realizadas en los fundamentos precedentes se observa que no ha existido transgresión al principio Non Bis In Ídem, toda vez que los hechos constitutivos en infracción atribuidos a la inspeccionada en los procedimientos sancionadores son distintos, por tanto, confirma la recurrida en grado.

1.6

Con fecha 01 de octubre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lambayeque, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 251-2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE.

1.7

La Intendencia Regional de Lambayeque admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-001074- 2022-SUNAFIL/IRE-LAM, recibido el 05 de octubre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

2.1

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299816, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

6 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

2.2

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299817, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo8 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR9, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR10 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

3.1

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

3.2

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo

7“Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 8 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 9“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 10“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”11.

3.4

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

3.5

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad Provincial De Chiclayo

4.1

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE SUNAMPE, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 251-2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, emitida por la Intendencia Regional de Lambayeque, que adecuó la multa impuesta a un total de S/ 11,572.00, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados

11 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14.

a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 30 de setiembre de 202212.

4.2

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CHICLAYO.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 01 de octubre de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 251-2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, señalando los siguientes alegatos:

i. Agravio del artículo 47 de la Constitución Política del Estado, desconoce la imputación realizada al no haberse notificado conforme lo dispone el artículo invocado y artículo 12 del Decreto Legislativo Nº 1068 y artículo 29 de la Ley Orgánica de las Municipalidades, las cuales establecen que la defensa jurídica de estas está a cargo de los procuradores públicos, y conforme a los considerandos señalados en la resolución impugnada, fueron notificados a la gerencia de recursos humanos. Por tanto, indica, se vulneró el principio de legalidad y debido proceso, al no haberse notificado al procurador público. ii. Agravio al principio de non bis in idem porque las dos imputaciones efectuadas, han sido tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, siendo que se prohíbe la doble sanción.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la notificación realizada

6.1

Al respecto, el numeral 20.4 del artículo 20 del TUO de la LPAG, prescribe:

“Artículo 20. Modalidades de notificación 20.1 Las notificaciones son efectuadas a través de las siguientes modalidades, según este respectivo orden de prelación: 20.1.1 Notificación personal al administrado interesado o afectado por el acto, en su domicilio. (…) 20.4. El administrado interesado o afectado por el acto que hubiera consignado en su escrito alguna dirección electrónica que conste en el expediente puede ser notificado a través de ese medio siempre que haya dado su autorización expresa para ello. Para este caso no es de aplicación el orden de prelación dispuesto en el numeral 20.1. La notificación dirigida a la dirección de correo electrónico señalada por el administrado se entiende válidamente efectuada cuando la entidad reciba la respuesta de recepción de la dirección electrónica señalada por el administrado o esta sea generada en forma automática por una plataforma tecnológica o sistema informático que garantice que la notificación ha sido efectuada. La notificación surte efectos el día que conste haber sido recibida, conforme lo previsto en el numeral 2 del artículo 25”- énfasis agregado-.

12 Considerando la fecha de notificación a la procuraduría pública del sujeto inspeccionado.

6.2

Asimismo, es oportuno invocar lo dispuesto en los artículos 26 y 27 del TUO de la LPAG

“Artículo 26.- Notificaciones defectuosas 26.1 En caso que se demuestre que la notificación se ha realizado sin las formalidades y requisitos legales, la autoridad ordenará se rehaga, subsanando las omisiones en que se hubiesen incurrido, sin perjuicio para el administrado. 26.2 La desestimación del cuestionamiento a la validez de una notificación, causa que dicha notificación opere desde la fecha en que fue realizada. Artículo 27.- Saneamiento de notificaciones defectuosas 27.1 La notificación defectuosa por omisión de alguno de sus requisitos de contenido, surtirá efectos legales a partir de la fecha en que el interesado manifiesta expresamente haberla recibido, si no hay prueba en contrario. 27.2 También se tendrá por bien notificado al administrado a partir de la realización de actuaciones procedimentales del interesado que permitan suponer razonablemente que tuvo conocimiento oportuno del contenido o alcance de la resolución, o interponga cualquier recurso que proceda. No se considera tal, la solicitud de notificación realizada por el administrado, a fin que le sea comunicada alguna decisión de la autoridad”13. 6.3 De la normativa expuesta, tenemos que, la notificación defectuosa puede quedar convalidada y, por ende, saneada, cuando se produzcan su no cuestionamiento por parte del administrado o, cuando el administrado manifieste que ha recepcionado el mismo.

6.4

En el presente caso, se observa que si bien no obra la autorización expresa del administrado para la realización de la notificación por correo electrónico para el requerimiento de información de fecha 08 de setiembre de 2021, no obstante, se evidencia que ha manifestado haber recibido el mismo, por lo que se configura el saneamiento dispuesto en el artículo 27 del TUO de la LPAG.

13 Énfasis agregado.

Figura Nº 01

Respuesta de recepción del administrado respecto al requerimiento de información de fecha 08 de setiembre de 2021.

Sobre la conducta imputada

6.5

El artículo 11 de la LGIT establece que “Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).

6.6

Es pertinente recordar que el artículo 36 de la LGIT14 establece que el comportamiento subsumible dentro de las infracciones a la labor inspectiva “puede ser directo o

14 LGIT, “Artículo 36.- Infracciones a la labor inspectiva Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: 1. La negativa injustificada o el impedimento a que se realice una inspección en un centro de trabajo o en determinadas áreas del mismo, efectuado por el empleador, su representante o dependientes, trabajadores o no de la empresa, por órdenes o directivas de aquél. El impedimento puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a

indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario” (énfasis añadido).

6.7

Por su parte, el numeral 12.1 del artículo 12 del RLGIT, establece:

“En cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores o equipos designados iniciarán las actuaciones de investigación mediante alguna de las siguientes modalidades: (…) d) Requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica: la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), como autoridad central del Sistema de Inspección del Trabajo, regula mediante resolución de superintendencia los mecanismos de implementación correspondientes”.

6.8

En tal sentido, como parte de las actuaciones de investigación y/o comprobación, los inspectores comisionados se encuentran en la facultad de requerir información a los sujetos inspeccionadas, quienes, en el marco de su deber de colaboración15, se obligan a cumplir con la presentación de la misma, bajo apercibimiento de incurre en infracción a la labor inspectiva.

6.9

Sin embargo, no debe perderse de vista que, el requerimiento de información deberá de cumplir con las pautas que rigen su debida notificación, porque sólo a partir de su conocimiento, resultará posible reprochar la negativa, caso contrario, existirá incertidumbre sobre su voluntad de colaborar o no con las actuaciones inspectivas16.

6.10

En ese sentido, dicha exigencia, en opinión de este Tribunal, constituye un elemento constitutivo del tipo infractor, porque los requerimientos de la función inspectiva

prestarle el apoyo necesario. Constituye acto de obstrucción, obstaculizar las investigaciones del inspector y obstaculizar o impedir la participación del trabajador o su representante o de los trabajadores o la organización sindical (…). 15 “LGIT Artículo 9.- Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (…) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”. 16 RLGIT Artículo 15.- Deberes de colaboración con los inspectores del trabajo 15.1 Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley.

poseen un plazo perentorio de atención, cuyo inicio se encuentra supeditado al momento en que el sujeto inspeccionado toma conocimiento de esa solicitud.

6.11

Así, de lo expuesto en el numeral 6.11 de la presente resolución, se observa que la impugnante tenía conocimiento de la notificación realizada a su correo electrónico, conforme se advierte del acuse de recibo enviado a la autoridad administrativa el 09 de setiembre de 2021 a las 16:37 horas (véase folios 03 del expediente inspectivo).

6.12

En ese sentido, que la notificación efectuada al sujeto inspeccionado se encuentra debidamente realizada, conforme lo advirtió, también, la instancia anterior en el numeral 3.20 al 3.22 de la Resolución de Intendencia Nº 251-2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE.

6.13

Por las razones antes dichas, la notificación vía correo electrónico del requerimiento de información, es válida y surte todos sus efectos legales, no habiendo ocurrido una afectación al debido procedimiento dada de la actuación de la Administración arreglada a ley. En consecuencia, quedan descartados los argumentos en los que la impugnante cuestiona el acto de notificación realizado, por cuanto ha quedado evidenciado que no se ha transgredido el derecho de defensa, ni se ha afectado el debido procedimiento.

6.14

Cabe señalar que los requerimientos de información, notificados a la impugnante, precisan que en caso de negarse a proporcionar al inspector de trabajo la información solicitada, dicha conducta constituirá una infracción a la labor inspectiva sancionable con multa. Por lo tanto, la impugnante tenía pleno conocimiento de las consecuencias que acarrearía incumplir con presentar, en el plazo otorgado, los documentos requeridos.

6.15

En un caso como el analizado, entonces, la sanción administrativa es procedente al haberse impedido la verificación del objeto de la fiscalización laboral, por la conducta referida a no remitir la información solicitada durante las actuaciones inspectivas (inspección del trabajo), al encontrase acreditado el incumplimiento por parte de la impugnante (conforme a los numerales 4.2 y 4.3 del Acta de Infracción). Debiéndose confirmar las dos infracciones muy graves a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT y desestimar los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.

Sobre el régimen jurídico aplicable a las actuaciones del inspector previas al inicio del procedimiento administrativo sancionador

6.16

La impugnante cuestiona que no se haya notificado a la procuraduría pública de la inspeccionada durante las actuaciones inspectivas. Sobre el particular, se debe indicar que, el desarrollo de la etapa investigatoria, el inspector comisionado puede detectar conductas infractoras, las cuales serán plasmadas como una propuesta de sanción en el acta de infracción. Lo anterior no supone que el administrado ha sido sancionado por la sola emisión de la citada acta, lo cual deberá realizarse únicamente previo procedimiento administrativo sancionador.

6.17

Por su parte el TUO de la LPAG ha previsto esta situación y le ha otorgado un régimen jurídico particular, distinta a la regulación precisada para los procedimientos administrativos, dado que involucra el ejercicio de una potestad distinta a la sancionadora: la potestad de fiscalización. En efecto, en base a la modificación

introducida inicialmente mediante el Decreto Legislativo Nº 1272, se aprecia que en el capítulo II del TUO de la LPAG, ha incorporado a la denominada “actividad administrativa de fiscalización” como parte de la regulación establecida a efectos de configurar un régimen jurídico específico para el ejercicio de la potestad de fiscalización.

6.18

Al respecto, Morón17 acota:

“Como hemos mencionado, al desarrollarse bajo el enfoque de cumplimiento normativo, gestión y prevención del riesgo, y tutela de bienes jurídicos, la actividad administrativa de fiscalización cuenta con finalidades distintas a las del procedimiento administrativo sancionador, puesto que no pretende disuadir ni desincentivar la comisión de conductas a través de la imposición de sanciones al administrado. Aunque la inspección puede servir de sustento para un posterior ejercicio de la potestad sancionadora, la actividad administrativa de fiscalización no es concebida más como su instrumento accesorio ya que su objetivo no es la punición de conductas infractoras, sino la verificación de la adecuación de los administrados al ordenamiento, pudiendo adoptarse medidas para lograr dicha adecuación. La relación entre la inspección y el procedimiento sancionador es contingente” (énfasis añadido).

6.19

Conforme a lo anterior, dado que se trata de una competencia distinta, la regulación aplicable también resulta diferente. El propio TUO de la LPAG establece un capítulo especial (Capítulo II del Título IV) y distinto al que corresponde al procedimiento administrativo sancionador (Capítulo III del Título IV). Por tanto, las diferentes instancias del sistema, así como los sujetos del procedimiento no deben confundir la regulación aplicable al procedimiento administrativo sancionador de aquella que regula la actividad administrativa de fiscalización.

6.20

De esta forma, dado que aún no había culminado la actuación inspectiva, enmarcada en la actividad administrativa de fiscalización y no en la potestad sancionadora de SUNAFIL, tales actuaciones corresponden ser notificadas y actuadas con los representantes de la entidad sujeta a la potestad fiscalizadora.

6.21

Así, dado que la Procuraduría Pública se constituye en el órgano de defensa jurídica y en el momento de ejercer la potestad fiscalizadora no existe aún si quiera el inicio de un procedimiento administrativo sancionador, no se ha afectado los intereses del Estado al no existir una imputación de cargos contra la impugnante durante las actuaciones inspectivas, conforme lo señalado precedentemente. Por lo que, se debe desestimar los

17 Morón Urbina, J. C. (2020). La regulación común de la actividad administrativa de fiscalización en el derecho peruano. Derecho & Sociedad, 1(54), 17-43. Recuperado a partir de: https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoysociedad/article/view/22404

argumentos alegados en este extremo, al no verificarse afectación alguna en los términos alegados por la recurrente.

Sobre la vulneración alegada por la supuesta falta de notificación a la Procuraduría Pública

6.22

Al respecto, cabe indicar, el procedimiento administrativo sancionador se inicia con la notificación de la imputación de cargos. Sobre ello, se ha corroborado que la imputación de cargos y el Acta de Infracción18, Informe Final de Instrucción19, resolución de primera instancia20 y segunda instancia21, fueron oportunamente notificadas a la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CHICLAYO, mediante casilla electrónica, y con atención a la Procuraduría Publica de dicha Entidad, a través de cedulas de notificación; tal es así que la procuraduría pública de la inspeccionada ha intervenido durante el procedimiento administrativo sancionador22, ejerciendo su derecho de defensa y contradicción e interponiendo los recursos impugnatorios que ha considerado pertinentes.

6.23

Por tanto, el Sujeto inspeccionado ha tenido la posibilidad de ejercer válidamente su derecho de defensa. Finalmente, tal posibilidad se ha comprobado con los recursos impugnatorios planteados por la Impugnante. Lo cual se ve reflejado en la interposición de los descargos a la imputación de cargos, la interposición del recurso de apelación y revisión, los cuales se encuentran suscritas por el procurador público municipal23.

6.24

Es oportuno hacer referencia que en todo procedimiento administrativo sancionador existe la obligación de observar las reglas que informan y regulan el procedimiento administrativo. En esa línea, conforme ha señalado el Tribunal Constitucional Peruano, el fundamento de dicha obligación nace de la Constitución Política del Perú, que en su artículo 139 establece como un derecho de la función jurisdiccional, aplicable en sede administrativa, la “observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”24.

6.25

En ese entendido, el Sistema de Defensa Jurídica del Estado establece que, el ejercicio del derecho de defensa en los procedimientos que puedan llevarse en contra de estas entidades está a cargo de los Procuradores Públicos de cada entidad para que puedan llevar a cabo la defensa de la misma25. En esa línea, lo señalado está en concordancia con lo establecido en el artículo 47 de la Constitución Política del Perú26, que estipula

18 Véase folio 14 y 20 del expediente sancionador. 19 Véase folios 29 del expediente sancionador. 20 Véase folios 68 y 69 del expediente sancionador. 21 Véase folios 89 y cédula Nº 33527-2022 del expediente sancionador. 22 Véase los descargos a la Imputación de Cargos, interposición de recurso de apelación y del recurso de revisión, efectuados por el Procurador Público del inspeccionado a folios 15-ss., 31-ss., 70-ss. y 90-ss., del expediente sancionador, respectivamente. 23 Véase folios 33-vuelta, y 93-vuelta del expediente sancionador. 24 Fundamento 12 de la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente 4944-2011-AA: “el derecho al debido proceso previsto por el artículo 139.9 de la Constitución Política del Perú, aplicable no sólo a nivel judicial sino también en sede administrativa e incluso entre particulares, supone le cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los administrativos y conflictos entre privados, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto que pueda afectarlos”. 25 Decreto Legislativo N° 1326, “Artículo 24. - Las Procuradurías Públicas Las entidades públicas tienen, como órgano de defensa jurídica, una Procuraduría Pública, conforme a su ley de creación, ubicado en el mayor nivel jerárquico de su estructura. Esta se constituye en el órgano especializado, responsable de llevar a cabo la defensa jurídica de los intereses del Estado y se encuentra vinculada administrativa y funcionalmente a la Procuraduría General del Estado.” 26 Constitución Política del Perú de 1993, “Defensa Judicial del Estado

que la defensa de los intereses del Estado recae en los Procuradores Públicos, conforme a ley.

6.26

De este modo, el numeral 14.2 del artículo 14 del Reglamento del Decreto Legislativo N° 1326, Decreto Legislativo que reestructura el Sistema Administrativo de Defensa Jurídica del Estado y crea la Procuraduría General del Estado, aprobado por el Decreto Supremo N° 018-2019-JUS, establece la obligación de notificar a las Procuradurías Públicas en su domicilio real o procesal27. En ese entendido, cuando el Estado sea emplazado, se debe notificar a dichos servidores en el domicilio oficial dentro del horario previsto para las actividades de las entidades del Estado, sin perjuicio del uso de la dirección electrónica y/o el domicilio procesal alternativo para sucesivas notificaciones28.

6.27

Sobre el particular, cabe señalar que el articulo I del Título Preliminar de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972, señala que: “Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno promotores del desarrollo local, con personería jurídica de derecho público y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.” (énfasis nuestro). Asimismo, el artículo 28 del mismo cuerpo normativo indica que “La estructura orgánica municipal básica de la municipalidad comprende en el ámbito administrativo, a la gerencia municipal, el órgano de auditoría interna, la procuraduría pública municipal (…)”.

Artículo 47.- La defensa de los intereses del Estado está a cargo de los Procuradores Públicos conforme a ley. El Estado está exonerado del pago de gastos judiciales.” 27 Decreto Supremo N° 018-2019-JUS, “Artículo 14.- Acto de notificación a los/las procuradores/as públicos/as (…) 14.2. Las procuradurías públicas son notificadas en el domicilio real o procesal (casilla física y/o electrónica), con todas las disposiciones y resoluciones que se emitan en una investigación, proceso o procedimiento en que el Estado es parte.” 28 Decreto Legislativo N° 1326, Decreto Legislativo que reestructura el Sistema Administrativo de Defensa Jurídica del Estado y crea la Procuraduría General del Estado “Artículo 26.- Domicilio y notificaciones Las Procuradurías Públicas con competencia sectorial y especializada tienen domicilio procesal, real, fiscal y legal en la capital de la República, donde deben dirigirse todas las comunicaciones y notificaciones relacionadas con la defensa jurídica del Estado. Se puede fijar domicilios procesales alternativos, conforme al procedimiento establecido por el Reglamento del presente Decreto Legislativo.” Decreto Supremo N° 018-2019-JUS, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del decreto Legislativo 1326, Decreto Legislativo que reestructura el Sistema Administrativo de Defensa Jurídica del Estado y crea la Procuraduría General del Estado “Artículo 39.- Ejercicio de la defensa jurídica del Estado 39.1. El/la Procurador/a Público/a ejerce la defensa jurídica del Estado en el ámbito nacional, en sede administrativa, jurisdiccional y no jurisdiccional, conforme a las siguientes acciones: (…) 3. Participar como denunciante o sujeto procesal en defensa de los intereses de la entidad donde ejerce sus funciones, en representación del Estado, interviniendo en las audiencias que corresponda, contribuyendo con los objetivos de la investigación, ofreciendo medios probatorios o requiriendo la realización de actos procesales, de investigación o indagación, conforme a la ley de la materia. (…)” .

6.28

Del mismo modo, el artículo 29 del referido texto legal menciona que:

“ARTÍCULO 29.- PROCURADURÍAS PÚBLICAS MUNICIPALES

La procuraduría pública municipal es el órgano especializado responsable de llevar a cabo la defensa jurídica de los intereses del Estado en el ámbito de la municipalidad correspondiente. Las procuradurías públicas municipales son parte del Sistema Administrativo de Defensa Jurídica del Estado. Se encuentran vinculadas administrativa y funcionalmente a la Procuraduría General del Estado y se rigen por la normativa vigente en la materia. Los procuradores públicos municipales remiten trimestralmente al Concejo Municipal un informe sobre el estado de los casos judiciales a su cargo y las acciones realizadas respecto de cada uno de ellos. Sus informes son públicos”.

6.29

En concordancia con ello, en el inciso 1 del numeral 39.1 del artículo 39 del Decreto Supremo N° 018-2019-JUS contempla que el Procurador Público va a ejercer la defensa de los intereses del Estado en aquellos procesos, procedimientos y/o análogos, en los que es emplazado como parte procesal, en representación de la entidad donde ejerce sus funciones.

6.30

En virtud de lo expuesto, se concluye que, por mandato expreso de la Ley Orgánica de Municipalidades, la citada procuraduría forma parte de la estructura orgánica de la Municipalidad. A la cual se ha cumplido con su debida notificación tanto mediante cédula del inicio del procedimiento sancionador con la imputación de cargos29, así como de las demás actuaciones, y por medio de la casilla electrónica.

6.31

En ese entendido, constituye responsabilidad de la propia entidad efectuar la derivación oportuna los documentos ingresados30, esto es, en el plazo que la norma ha previsto para dicho efecto31. Por tanto, no se advierte que se haya afectado el derecho de defensa de la entidad, toda vez que ha interpuesto su descargo y recursos impugnatorios (recurso de apelación y revisión) que ha considerado pertinentes, dentro del término legal, por medio de su procurador público municipal designado mediante Resolución de Alcaldía Nº 314-2021-MPCH/A.

29 Véase folios 13 del expediente sancionador. 30 TUO de la LPAG, “Artículo 28.- Comunicaciones al interior de la administración 28.1 Las comunicaciones entre los órganos administrativos al interior de una entidad serán efectuadas directamente, evitando la intervención de otros órganos. 28.2 Las comunicaciones de resoluciones a otras autoridades nacionales o el requerimiento para el cumplimiento de diligencias en el procedimiento serán cursadas siempre directamente bajo el régimen de la notificación sin actuaciones de mero traslado en razón de jerarquías internas ni transcripción por órganos intermedios. 28.3 Cuando alguna otra autoridad u órgano administrativo interno deba tener conocimiento de la comunicación se le enviará copia informativa. 28.4 La constancia documental de la transmisión a distancia por medios electrónicos entre entidades y autoridades, constituye de por sí documentación auténtica y dará plena fe a todos sus efectos dentro del expediente para ambas partes, en cuanto a la existencia del original transmitido y su recepción.” 31 TUO de la LPAG, “Artículo 143.- Plazos máximos para realizar actos procedimentales A falta de plazo establecido por ley expresa, las actuaciones deben producirse dentro de los siguientes: 1. Para recepción y derivación de un escrito a la unidad competente: dentro del mismo día de su presentación. 2. Para actos de mero trámite y decidir peticiones de ese carácter: en tres días. 3. Para emisión de dictámenes, peritajes, informes y similares: dentro de siete días después de solicitados; pudiendo ser prorrogado a tres días más si la diligencia requiere el traslado fuera de su sede o la asistencia de terceros. 4. Para actos de cargo del administrado requeridos por la autoridad, como entrega de información, respuesta a las cuestiones sobre las cuales deban pronunciarse: dentro de los diez días de solicitados.”

Figura Nº 02

6.32

En tal sentido, no corresponde acoger este extremo del recurso, al no verificarse alguna afectación al derecho de defensa ni al artículo 47 de la Constitución Política del Estado en los términos alegados, ni al Decreto Legislativo Nº 1068, ni al principio de legalidad y debido procedimiento, tampoco al artículo 29 de la Ley Orgánica de Municipalidades.

6.33

Asimismo, esta Sala corrobora que ni el procedimiento inspectivo ni el sancionador, así como tampoco la resolución impugnada, contravienen a la Constitución, ni a las leyes o normas reglamentarias, además contiene los requisitos de validez del acto administrativo relacionados a la competencia, objeto o contenido, finalidad pública y procedimiento regular. Además, es necesario añadir que, la resolución impugnada se encuentra debidamente motivada, al exponer una relación concreta y directa de los hechos probados durante el desarrollo del presente procedimiento, derivado de la comisión de infracciones previstas en el RLGIT, no verificándose la vulneración del principio del debido proceso, alegada por la recurrente.

6.34

En cuanto a la nulidad invocada por la impugnante, esta debe ser desestimada, al no evidenciarse que se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG, en los términos alegados por la recurrente.

Sobre el principio del non bis in ídem

6.35

El numeral 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG, el principio del non bis in ídem, como principio de la potestad sancionadora administrativa, señala que “No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7”.

6.36

Por su parte, Morón Urbina ha señalado, sobre la concurrencia de la triple identidad de sujetos, hechos y fundamentos, lo siguiente:

“La propia norma nos expresa que para la exclusión de la segunda pretensión punitiva del Estado (plasmada en un procedimiento o sanción concurrente o sucesiva) tiene que acreditarse que entre ella y la primera deba apreciarse una triple identidad de “sujeto, hecho y fundamento” (…), los presupuestos de operatividad para la exclusión de la segunda pretensión sancionadora son tres:

- La identidad subjetiva o de persona (eadem personae) consistente en que ambas pretensiones punitivas sean ejercidas contra el mismo administrado, independientemente de cómo cada una de ellas valore su grado de participación o forma de culpabilidad imputable. No se refiere a la identidad del agraviado o sujeto pasivo (…)

- La identidad de hecho u objetiva (eadem rea) consiste en que el hecho o conducta incurridas por el administrado deba ser la misma en ambas pretensiones punitivas, sin importar la calificación jurídica que las normas les asignen o el presupuesto de hecho que las normas contengan. No es relevante el nomen juris o como el legislador haya denominado a la infracción o título de imputación que se les denomine, sino la perspectiva fáctica de los hechos u omisiones realizados.

- Finalmente, la identidad causal o de fundamento (eadem causa petendi) consiste en la identidad en ambas incriminaciones, esto es, que exista superposición exacta entre los bienes jurídicos protegidos y los intereses tutelados por las distintas normas sancionadoras, de suerte tal que si los bienes jurídicos que se persiguen resultan ser heterogéneos existirá diversidad de fundamento, mientras que, si son iguales, no procederá la doble punición (…)”32 (énfasis añadido). 6.37 Así, respecto a la vulneración alegada en el caso concreto, se debe concluir que no se ha impuesto sanción de multa por los mismos hechos, puesto que, en el presente procedimiento solo se ha imputado un único hecho, esto es, el incumplimiento al deber de colaboración al requerimiento de fecha 08 de setiembre de 2021.

6.38

En consecuencia, se deben desestimar los argumentos alegados en este extremo.

Información Adicional

7.1

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

32 MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica, 2015, p. 790.

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Labor Inspectiva No cumplir con remitir la información solicitada mediante requerimiento de información notificada el 08 de setiembre de 2021. Numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE

7.2

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CHICLAYO, en contra de la Resolución de Intendencia N°251-2022-SUNAFIL/IRE- LAMBAYEQUE, de 26 de setiembre de 2022, emitida por la Intendencia Regional de Lambayeque, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 003-2022-SUNAFIL/IRE-LAM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 251-2022-SUNAFIL/IRE- LAMBAYEQUE, en todos sus extremos. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CHICLAYO, y a la Intendencia Regional de Lambayeque, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Presidente MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA KATTY ANGÉLICA CABALLERO SEGA

20231220ECHV

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