| Resolución N° | 1032-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 282-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE CAJAMARCA |
| Impugnante | Municipalidad Provincial de Cajamarca |
| Acto impugnado | RESOLUCION DE INTENDENCIA N° 171-2022- |
| Materia | RELACIONES LABORALES |
| Región | Cajamarca |
| Fecha | 27 de octubre de 2023 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA, en contra de la Resolución de Intendencia N° 171-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 04 de noviembre de 2022, emitida por la Intendencia Regional de Cajamarca, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 282-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- ADECUAR la sanción impuesta mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 276- 2022-SUNAFIL/IRE-CAJ/SISA, de fecha 10 de junio de 2022, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 171-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, referida a la infracción muy grave en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, considerando dicha infracción como grave, según lo dispuesto en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT; en consecuencia, la sanción impuesta asciende a la suma de S/ 6,908.00 (Seis mil novecientos ocho con 00/100 soles)
TERCERO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 171-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, en el extremo referente a la infracción Muy Grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
CUARTO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
QUINTO.- Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA y a la Intendencia Regional de Cajamarca, para sus efectos y fines pertinentes.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
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Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 0452-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 232-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de, entre otras, una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago íntegro y oportuno de las vacaciones truncas del 14 de octubre de 2019 al 30 de abril de 2020; así como, por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 13 de
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Jornada, Horario de trabajo y Descansos remunerados (Sub materia: vacaciones), Remuneraciones (Sub materia: Gratificaciones), Bonificación no remunerativa (Sub materia: Incluye Todas), Compensación por Tiempo de Servicios (CTS) (Sub materia: depósito de CTS).
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mayo de 2021, tras la denuncia interpuesta por una ex trabajadora, referida a la falta de pago de ciertos conceptos tras su liquidación.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 290-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, de fecha 13 de julio de 2021, notificada el 15 de julio de 2021 a la Municipalidad y el 19 de julio de 2021 al Procurador Público de la municipalidad, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 326-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, de fecha 06 de agosto de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cajamarca, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 276-2022-SUNAFIL/IRE- CAJ/SISA2, de fecha 10 de junio de 2022, notificada el 07 de septiembre de 2022 a la municipalidad y el 08 de septiembre de 2022 a la Procuraduría Pública de la municipalidad, multó a la impugnante por la suma de S/ 43,868.00 por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago íntegro y oportuno de la gratificación legal del período 12/2019 y bonificación extraordinaria de la gratificación trunca del 01 de enero de 2020 al 30 de abril de 2020, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 6,908.00.
- Una infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago íntegro de la bonificación extraordinaria de la gratificación legal del período 12/2019 y bonificación extraordinaria de la gratificación trunca del 01 de enero de 2020 al 30 de abril de 2020, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 6,908.00.
- Una infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago/depósito íntegro y oportuno de la compensación por tiempo de servicios de mayo 2020, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 6,908.00.
- Una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago íntegro y oportuno de las vacaciones truncas, del período 14 de octubre de 2019 al 30 de abril de 2020, a la trabajadora afectada, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
2 Mediante Resolución N° 431-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala del 03 de mayo de 2022, se declaró fundado en parte el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA, y en consecuencia nula la Resolución de Sub Intendencia N° 416-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, así como todas las actuaciones posteriores. Véase folio 68-vuelta del expediente sancionador.
- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 13 de mayo de 2021, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 12,098.00.
Con fecha 27 de septiembre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 276-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ/SISA, argumentando lo siguiente:
i. La autoridad de trabajo se ha limitado en señalar que la entidad municipal no ha cumplido con cancelar los beneficios laborales a favor de la señora Chuan Banda, basándose en lo que manifiesta la autoridad instructora en el Informe Final de Instrucción. ii. Conforme se ha indicado, la ex servidora laboró para la entidad mediante Contratos de Trabajo sujetos a modalidad para obra determinada o de servicio específico, modalidad contractual regulada en el artículo 63 del Decreto Supremo N° 003-97- TR, Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral. iii. Tales contratos se celebraron con renovaciones sucesivas entre la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA con la ex trabajadora, por la necesidad de ejecutar proyectos por parte de la entidad municipal. iv. Siendo así, cada proyecto municipal cuenta con un determinado presupuesto y en función a ellos se contrata personal, con una determinada remuneración, para realizar funciones específicas, por lo que la Municipalidad liquidó los beneficios sociales de la ex trabajadora denunciante. v. No se puede presumir que toda renovación sucesiva de contratos de trabajo sujetos a modalidad es ilegal o persigue perjudicar la contratación a plazo indeterminado. Los períodos contratados no pueden considerarse como un solo periodo laboral. vi. La celebración de cada contrato sujeto a modalidad, implica una nueva relación laboral con la entidad municipal, por lo que será liquidado para los beneficios sociales, con el presupuesto asignado para ese proyecto. Asimismo, las renovaciones constantes con la ex trabajadora no han superado el límite permisible por ley.
Mediante Resolución de Intendencia N° 171-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 04 de noviembre de 20223, la Intendencia Regional de Cajamarca declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. El órgano de primera instancia desarrolló las razones mínimas que sustenta su decisión, por cuanto la resolución ha evaluado los hechos verificados en el Acta de Infracción, Imputación de Cargos e Informe Final de Instrucción en conjunto con los
3 Notificada a la impugnante y al Procurador Público de la municipalidad el 07 de noviembre de 2022.
medios probatorios aportados en el presente proceso, realizando la subsanación de los hechos con la normativa vigente, por lo que ésta se encuentra debidamente motivada. ii. Lo sostenido en el recurso de apelación carece de veracidad, siendo que independientemente de que correspondía emitir una sola hoja de liquidación de beneficios sociales en favor de la ex trabajadora denunciante, el inspector comisionado dejó constancia en el Acta de Infracción que evaluaría de igual forma las distintas hojas de liquidación emitidas por la inspeccionada. iii. Los distintos contratos sujetos a modalidad no desvirtúan el período laborado por la ex trabajadora, más aun teniendo que fue la propia inspeccionada la que declaró en el T-REGISTRO el período de labores que ahora cuestiona, habiéndose determinado que no existió interrupción alguna como la sostiene. iv. Respecto de la medida inspectiva de requerimiento, en tanto no se cumplió con lo dispuesto por ésta dentro del plazo otorgado, no se desvirtúa la infracción a la labor inspectiva, máxime si ésta es de carácter insubsanable, debido a su naturaleza.
Con fecha 25 de noviembre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cajamarca el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 171-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ.
La Intendencia Regional de Cajamarca admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM Nº 938- 2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, recibido el 29 de noviembre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo
4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 5 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
17 del Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Decreto Supremo que aprueba la Sección Primera del Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - Sunafil Artículo 17. Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión” 8 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad Provincial De Cajamarca
De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 171-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, emitida por la Intendencia Regional de Cajamarca, que confirmó la sanción impuesta de S/ 43,868.00 por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada dentro del numeral 46.7 del artículo 46 del citado cuerpo normativo, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 08 de noviembre de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA.
9 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 25 de noviembre de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 171-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, señalando los siguientes alegatos:
i. Se sanciona a la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA por no cumplir con pagar los beneficios laborales sobre gratificaciones, gratificación extraordinaria, CTS, vacaciones truncas y no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, frente a lo cual señalan que ha cumplido con realizar las liquidaciones que corresponde de acuerdo a su periodo laborado. ii. Conforme lo han indicado anteriormente, la Municipalidad ha cumplido con pagar los beneficios laborales que corresponden, conforme se aprecia de la Resolución de la Oficina General de Recursos Humanos N° 492-2020-OGRRHH-MPC, por los tres períodos laborales. iii. Le correspondía a la ex trabajadora denunciante el impugnar la Resolución de la Oficina General de Recursos Humanos N° 492-2020-OGRRHH-MPC, la cual constituye un acto administrativo debidamente notificado, sujeta a los medios impugnatorios regulados por el TUO de la LPAG, sin embargo, ésta ha dado su conformidad pues no ha impugnado tal decisión. iv. El procedimiento de inspección laboral se apertura el 11 de mayo de 2021, mucho después de la emisión de la Resolución de la Oficina General de Recursos Humanos N° 492-2020-OGRRHH-MPC del 23 de octubre de 2020, por lo que la ex trabajadora denunciante debió de interponer un recurso de reconsideración o apelación, dejando consentir el contenido de dicha resolución, demostrando su conformidad con los montos expuestos en tal resolución. v. La Municipalidad ha cumplido con el pago de los montos adeudados, correspondiéndole a la autoridad administrativa el interponer sanciones en materia sociolaboral o infracción a la labor inspectiva, en base a hechos certeros y verdaderos de los cuales han sido constatados.
Análisis Del Recurso De Revisión
De las infracciones objeto de revisión
Cabe señalar que la naturaleza del recurso de revisión se encuentra regulado en el artículo 218 del TUO de la LPAG, el cual establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, la siguiente redacción:
“Artículo 49.- Recursos administrativos (…) El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.”
En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT, establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el fundamento 3.4 de la presente resolución.
Al respecto, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que el recurso de revisión tiene por finalidad:
“(…) la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. (…)”.
Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves (numerales 25.6 y 46.7 de los artículos 25 y 46 del RLGIT, respectivamente), e identificando si sobre éstas se ha producido alguno de los supuestos previstos en el segundo párrafo del artículo 14 del reglamento citado, por lo que no corresponde que esta Sala se pronuncie por lo alegado por la impugnante en relación a las infracciones graves.
Sobre el pago de la remuneración vacacional
De los actuados se verifica que, el inspector comisionado dejó constancia en el numeral 4.6 y 4.7 de los hechos constatados del Acta de Infracción que la impugnante no acreditó el pago íntegro por el concepto de vacaciones, a favor de la ex trabajadora denunciante.
Al respecto, el artículo 25 de la Constitución Política del Perú establece que las vacaciones son el derecho que tiene el trabajador a suspender la prestación de sus servicios durante cierto número de días al año, sin pérdida de la remuneración habitual, cuyo disfrute y compensación es regulada por ley o convenio. Toda persona tiene derecho, después de un año de prestación de servicios continuos, a unas vacaciones anuales pagadas.
A su vez, el artículo 15 del Decreto Legislativo N° 713, que consolida la legislación sobre descansos remunerados de los trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada, establece que: “la remuneración vacacional es equivalente a la que el trabajador hubiera percibido habitualmente en caso de continuar laborando. Se
considera remuneración, a este efecto, la computable para la compensación por tiempo de servicios, aplicándose analógicamente los criterios establecidos para la misma”.
En esa misma línea, el artículo 22 del citado cuerpo normativo, señala que los trabajadores que cesen después de cumplido el año de servicios y el correspondiente récord, sin haber disfrutado del descanso, tendrán derecho al abono del íntegro de la remuneración vacacional. El récord trunco será compensado a razón de tanto dozavos y treintavos de la remuneración como meses y días computables hubiere laborado, respectivamente.
Así, el descanso vacacional implica el otorgamiento de tiempo al trabajador para que pueda dedicarlo al descanso, recreación, entre otro tipo de actividades distintas al trabajo. Por lo que, en consideración a ello, el trabajador que cumpla con una jornada completa, tiene derecho a treinta días calendario de descanso vacacional por cada año completo de servicios, con la finalidad de reponerse del desgaste sufrido.
Sobre el particular, de la revisión del expediente de inspección se corrobora que la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA no ha cumplido con sustentar el pago por este concepto, en ese orden de ideas, se acredita la inobservancia de la obligación de pago de dicho beneficio social.
Ahora bien, en el presente caso se ordenó el pago íntegro de las remuneraciones vacacionales truncas. En ese sentido, cabe precisar que, para tipificar una conducta como infractora dentro del tipo sancionador por el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, el cual sanciona la falta de goce del derecho al descanso vacacional, se debe verificar que el trabajador(a), haya alcanzado el derecho al descanso vacacional anual, y segundo, que la inspeccionada no haya cumplido con su otorgamiento.
De los actuados se advierte que, al momento de subsumir la conducta infractora, se confundió la omisión del pago trunco de la remuneración vacacional, con la omisión de otorgamiento del descanso vacacional, lo cual resulta erróneo, pues se trata de dos conductas distintas. Tal es así que, para la configuración del primer tipo infractor, se requiere que el trabajador haya gozado de su descanso vacacional, sin embargo, el empleador no canceló de forma íntegra y oportuna, entre otros, el pago correspondiente al concepto de vacaciones truncas. Mientras que, para el segundo, el/la trabajador (a) debe haber alcanzado el derecho al descanso vacacional; y, a pesar de ello, su empleador no cumplir con su otorgamiento, es decir, que el trabajador no haya gozado de su derecho al descanso vacacional, supuesto último que no se desprende de los hechos constatados por el inspector comisionado.
En ese orden de ideas, en el presente caso, se advierte que, se ha tipificado erróneamente la infracción en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT.
Al respecto, es pertinente señalar que esta Sala habiendo tomado conocimiento de lo resuelto en el expediente N° 00285-2022-0-1201-JR-LA-01, proveniente de la Sala Laboral – Sede Central de Huánuco, sobre ello, cabe precisar que este Tribunal afirma su competencia en función a lo dispuesto en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, Decreto Supremo Nº 004-2017-TR, en casos donde se denote que no existe sacrificio del derecho de defensa y esto se pueda conducir al tipo infractor correspondiente.
En razón de ello, a criterio de esta Sala, es preciso advertir que el ejercicio de la facultad de integración prevista en el artículo 1710 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, Decreto Supremo Nº 004-2017-TR, debe encontrarse sujeto a la verificación de que tal canalización del procedimiento sancionador sea a través del tipo reglamentario correcto, en este caso, la infracción grave en materia de relaciones laborales tipificada en el inciso 24.4 del artículo 24 del RLGIT, que sanciona la conducta referida a: “No pagar u otorgar íntegra y oportunamente las remuneraciones y los beneficios laborales a los que tienen derecho los trabajadores por todo concepto, incluidos los establecidos por convenios colectivos, laudos arbitrales, así como la reducción de los mismos en fraude a la ley”, pues, en esta se subsume la conducta de la impugnante, referida al incumplimiento del pago de la remuneración vacacional trunca por el periodo laborado, conforme se ha podido determinar de los medios probatorios exhibidos por la impugnante.
Esto se ejecuta en atención a que el administrado ha tenido oportunidad de desplegar su defensa, suficientemente, respecto a los hechos materia de imputación en este extremo, los cuales no se alteran ni se modifican por el hecho del tipo sancionador contenido en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT.
Asimismo, cabe señalar que, por el principio de celeridad, dispuesto en el inciso 1.9. del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuación de tal modo que se dote al trámite de la máxima dinámica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento jurídico.
Por otro lado, conforme con el fundamento jurídico 1 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 07 de abril de 2022 (expediente 02816-2021-HC/TC) se resuelve lo siguiente: “(…) en atención a los principios de celeridad y economía procesal, considera pertinente emitir pronunciamiento, toda vez que, en autos aparecen los elementos necesarios para ello, más aún cuando, se aprecia que la parte emplazada fue notificada con el concesorio del recurso de apelación, la resolución de segunda instancia, el concesorio del recurso de agravio constitucional, (…) hizo uso de la palabra en audiencia pública del 23 de febrero de 2022 y expuso su posición al respecto, por lo que su derecho de defensa se encuentra garantizado”.
10 Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 17.- Facultades del Tribunal de Fiscalización Laboral Al evaluar el fondo del recurso de revisión, el Tribunal está facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas”.
En ese contexto, a mayor abundamiento, esta Sala identifica, que la conducta imputada a la impugnante es la referida al incumplimiento del pago de remuneración vacacional trunca del periodo laborado; al respecto, se advierte que con la documentación presentada por la inspeccionada no ha logrado acreditar el pago íntegro de la remuneración vacacional trunca.
Sobre el particular, de autos se evidencia que el administrado ha ejercido su derecho a la defensa, en relación a los hechos constatados en el Acta de Infracción, lo que se advierte de los descargos al Informe Final de Instrucción, los cuales fueron absueltos en los numerales 39 al 43 de la Resolución de Sub Intendencia N° 276-2022- SUNAFIL/IRE-CAJ/SISA.
De la misma forma, la Resolución de Intendencia N° 171-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, ha considerado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante en su recurso de apelación, lo que se evidencia en los considerandos 3, 4 y 5 de la citada resolución, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.
Por consiguiente, en estricta aplicación de los artículos 1411 y 17 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, corresponde adecuar la infracción imputada, de la siguiente forma:
11 Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral “Artículo 14.- Materias impugnables El recurso de revisión tiene por finalidad la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.
N° Materia Conducta Infractora Normas vulneradas Tipificación legal y clasificación Trab. Afect ados Multa impuesta Relaciones Laborales No acreditar el pago íntegro y oportuno de las vacaciones truncas, del período 14 de octubre de 2019 al 30 de abril de 2020, a la trabajadora afectada. Decreto Legislativo Nº 713 y Decreto supremo N° 012-92-TR.
Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT
GRAVE 1.57 UIT (*)
S/ 6,908.00 (*) Vigente al momento de configurar la falta, conforme el D.S. N° 392‐2020‐EF, es de S/. 4,400.00.
En consecuencia, la conducta se encontraría subsumida bajo los alcances del numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT, y la multa confirmada por la instancia inferior se adecuaría, siendo el monto de S/ 6,908.00 (Seis mil novecientos ocho con 00/100 soles). Complementariamente, se debe precisar, en virtud del numeral 6.3 del artículo 6 del TUO de la LPAG, que no constituye causal de nulidad la apreciación distinta de la valoración de los medios probatorios y de la aplicación del derecho por parte de las instancias anteriores en el presente caso.
Asimismo, corresponde señalar que, si bien se ha procedido a la adecuación de la tipificación de la conducta infractora, sin embargo, se aprecia de los actuados que el sujeto inspeccionado ha desplegado su derecho de contradicción sobre el hecho imputado: “No acreditar el pago íntegro por el concepto de vacaciones correspondientes a los periodos laborados de los trabajadores comprendidos en el Cuadro N° 02 del Acta de infracción”. En efecto, frente a esta imputación, la impugnante ha expuesto los argumentos de defensa que consideró convenientes, conforme se aprecia de sus descargos al informe final de instrucción y de su recurso de apelación. Por tanto, el administrado ha tenido oportunidad de desplegar su defensa, suficientemente, respecto a los hechos materia de imputación.
En tal sentido, se ha acreditado que la impugnante no ha cumplido con acreditar haber efectuado el pago íntegro de vacaciones por el periodo a fiscalizar, a favor de los trabajadores afectados, habiendo incurrido en la infracción tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT.
Respecto de la medida inspectiva de requerimiento
Respecto de la medida inspectiva de requerimiento, el principio de buena fe procedimental regulado en el TUO de la LPAG establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental” (énfasis añadido).
Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece que “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.
En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT: “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.
Cabe señalar que, conforme al artículo 1 de la LGIT, “las actuaciones inspectivas, son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad12.
En ese orden de ideas, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.
Así, el artículo 14 de la LGIT, establece:
12 TUO de la LPAG, Título Preliminar, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”
“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse”13.
En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2, que:
“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” 14.
Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.
A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.
Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).
Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46° del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad
13 El subrayado no es del original. 14 El subrayado no es del original.
y salud en el trabajo, por lo que la pretendida vinculación de ésta con los alcance de otro procedimiento sancionador llevado a cabo por la SUNAFIL no es amparada.
Sumado a ello, debe de tenerse presente que el criterio aprobado en la Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL anteriormente invocado prescribe, respecto del análisis de causas en las cuales únicamente se discute el contenido de dichas medidas, que éste realiza en base a la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la misma medida, y a la luz de los alcances de lo establecido en la Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL.
En ese sentido, se aprecia que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 13 de mayo de 2021, debidamente notificada el mismo 13 de mayo, dispuso que la entonces inspeccionada cumpla con las siguientes obligaciones, en un plazo máximo de tres (03) días hábiles:
Figura N° 01
Así, no se aprecia de los actuados, que la impugnante haya puesto en conocimiento de la autoridad inspectiva alguna condición que le impida su cumplimiento, de acuerdo con los alcances según lo resuelto por la Sala Plena del Tribunal de Fiscalización Laboral en los fundamentos 33 a 36 de la Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL y fundamentos 14 a 16 de la Resolución de Sala Plena N° 008-2023-SUNAFIL/TFL.
Conforme lo señala el punto 4.7 de la sección IV (Hechos constatados) del Acta de Infracción, la impugnante no cumplió con lo ordenado en la medida inspectiva de requerimiento.
En ese sentido, corresponde confirmar la infracción a la labor inspectiva, declarando infundado el presente recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Relaciones laborales No acreditar el pago íntegro y oportuno de la gratificación legal del período 12/2019 y bonificación extraordinaria de la gratificación trunca del 01 de enero de 2020 al 30 de abril de 2020. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT
GRAVE Relaciones laborales No acreditar el pago íntegro de la bonificación extraordinaria del período 12/2019 y gratificación trunca del 01 de enero de 2020 al 30 de abril de 2020. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT
GRAVE Relaciones laborales No acreditar el pago/depósito íntegro y oportuno de la compensación por tiempo de servicios de mayo 2020. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT
GRAVE Relaciones laborales No acreditar el pago íntegro y oportuno de las vacaciones truncas, del período 14 de octubre de 2019 al 30 de abril de 2020, a la trabajadora afectada. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT
GRAVE Labor inspectiva No cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 13 de mayo de 2021. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA, en contra de la Resolución de Intendencia N° 171-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 04 de noviembre de 2022, emitida por la Intendencia Regional de Cajamarca, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 282-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- ADECUAR la sanción impuesta mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 276- 2022-SUNAFIL/IRE-CAJ/SISA, de fecha 10 de junio de 2022, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 171-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, referida a la infracción muy grave en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, considerando dicha infracción como grave, según lo dispuesto en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT; en consecuencia, la sanción impuesta asciende a la suma de S/ 6,908.00 (Seis mil novecientos ocho con 00/100 soles)
TERCERO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 171-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, en el extremo referente a la infracción Muy Grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
CUARTO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
QUINTO.- Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CAJAMARCA y a la Intendencia Regional de Cajamarca, para sus efectos y fines pertinentes.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20231025RAN
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