Municipalidad Provincial de Barranca — Res. 2012-2025

Mediante Orden de Inspección N° 1326-2022-SUNAFIL/IRE-LIM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 103-2023-SUNAFIL/IRE-LIM (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 129-2023-SUNAFIL/IRE-LIM/SIFN-IC, de fecha 21 de abril de 2023, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 203-2023-SUNAFIL/IRE-LIM/SIAI-IF, de fecha 23 de junio de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Lima, la cual mediante Resolución de Subintendencia N° 576-2023-SUNAFIL/IRE-LIM/SISA, de fecha 29 de diciembre de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 26 de enero de 2024, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 576-2023-SUNAFIL/IRE-LIM/SISA.

Mediante Resolución de Intendencia N° 019-2024-SUNAFIL/IRE-LIM, de fecha 2 de febrero de 2024, la Intendencia Regional de Lima declaró infundado el recurso de apelación.

Con fecha 04 de marzo de 2024, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lima, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 019-2024- SUNAFIL/IRE-LIM.

La Intendencia Regional de Lima admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM- 000247-2024- SUNAFIL/IRE-LIM recibido el 11 de marzo de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE BARRANCA presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 019-2024-SUNAFIL/IRE-LIM emitida por la Intendencia Regional de Lima, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT, dos (02) infracciones MUY GRAVES en materia de seguridad social, tipificados en el numeral 44- B.1 del artículo 44-B del RLGIT y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 13 de febrero de 2024.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE BARRANCA.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante insta una presunta vulneración al debido procedimiento. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.

El debido procedimiento administrativo se manifiesta en la necesidad de garantizar a las partes todos los derechos y garantías asociadas al procedimiento sancionador, de acuerdo con lo regulado en el numeral 1.2 del artículo IV. Principios del Procedimiento Administrativo del TUO de la LPAG, el principio del debido procedimiento implica que los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo más no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Por otro lado, de acuerdo a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Subintendencia N° 576-2023-SUNAFIL/IRE-LIM/SISA, como la Resolución de Intendencia N° 019-2024-SUNAFIL/IRE-LIM, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, así como, no se advierte vulneración genérica por ausencia de motivación. Por tanto, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo, debiendo ser desestimados; sin perjuicio de examinarse la motivación específica respecto de cada reproche administrativo, calificados como infracciones muy graves.

Por tales razones, no corresponde amparar los argumentos expuestos en este extremo del recurso de revisión.

A fin de determinar si la relación contractual a ser analizada configura un vínculo laboral o un contrato civil, corresponde examinar los elementos que caracterizan cada una de estas figuras. En ese sentido, el artículo 4 del Texto Único Ordenado de la Ley de Productividad y Competitividad Laboral (en adelante, LPCL) establece que “en toda prestación personal de servicios remunerados y subordinados, se presume la existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado”.

Así, de la definición expuesta, se aprecia que los elementos constitutivos de toda relación laboral son: (i) prestación personal del servicio, (ii) remuneración, y (iii) subordinación; siendo este último el elemento distintivo entre el contrato de trabajo y el contrato de locación de servicios, el cual adopta una serie de manifestaciones cuyo descubrimiento nos lleva a concluir el carácter laboral de una relación contractual.

Justamente, el contrato de locación de servicios, regulado en el artículo 1764 del Código Civil, se define como aquel acuerdo por el cual el locador se obliga, sin estar subordinado al comitente a prestarle sus servicios por cierto tiempo o para un trabajo determinado, a cambio de una retribución.

En ese contexto, la subordinación constituye el elemento central que permite distinguir una relación laboral de un contrato civil de locación. En el ámbito civil, el locador conserva autonomía funcional, técnica y organizativa, sin estar sujeto a órdenes directas ni a fiscalización continua. Por el contrario, en una relación laboral el trabajador ejecuta su labor bajo las directivas del empleador, quien dispone del poder de dirección y de sanción.

Al respecto, el Tribunal Constitucional mediante el fundamento 7 de la Sentencia N° 01846-2005-PA/TC, señaló que: “(…) se aprecia que el elemento determinante, característico y diferenciador del contrato de trabajo en relación con el contrato de locación de servicios es el de la subordinación del trabajador con respecto al empleador; lo cual le otorga a este último la facultad de dar órdenes, instrucciones o directrices a los trabajadores con relación al trabajo por el que se les contrató (poder de dirección), así como la de imponerle sanciones ante el incumplimiento de sus obligaciones de trabajo (poder sancionador o disciplinario)”.

En consecuencia, la determinación de la naturaleza jurídica de una relación laboral exige la identificación de sus elementos constitutivos, valorando los hechos y medios probatorios conforme al principio de primacía de la realidad. Este principio impone a la autoridad administrativa o judicial privilegiar lo que sucede en los hechos por sobre lo que figura en los documentos formales.

En relación a ello, el Tribunal Constitucional, mediante el fundamento jurídico 3 de la sentencia recaída en el Expediente 1944-2002-AA/TC, declaró lo siguiente: “(…) en caso de discordancia entre lo que ocurre en la práctica y lo que fluye de los documentos, debe darse preferencia a lo primero; es decir, a lo que sucede en el terreno de los hechos”.

Asimismo, el referido Tribunal Constitucional en la sentencia de fecha 22 de octubre de 2012, recaída en el Expediente N° 03146-2012-PA/TC, señala lo siguiente:

En atención a lo expuesto, se denota que, acreditada la existencia de una relación laboral, el empleador se encuentra obligado a registrar al trabajador en el T-REGISTRO el mismo día en que ingresa a prestar servicios, de conformidad con lo dispuesto en el

En tal sentido, es obligación del empleador registrar a sus trabajadores en el T-REGISTRO el mismo día de ingreso a prestar el servicio, esto es, en el transcurso de dicho día. Por lo tanto, de no hacerlo, dicha conducta constituiría un incumplimiento en materia de relaciones laborales.

En el caso en concreto, el personal inspectivo determinó la existencia de una relación laboral a partir de los hechos constatados en la visita inspectiva realizada el 01 de diciembre de 2022, donde el Inspector comisionado se apersonó al centro de trabajo del sujeto inspeccionado (Depósito municipal), donde hizo un recorrido y registra a algunos obreros de limpieza pública, entre ellos, al trabajador afectado que ocupa el puesto de “conductor del camión recolector”.

Asimismo, según dejó constancia el personal inspectivo, solo el trabajador afectado está contratado bajo locación de servicios, pues el resto del personal entrevistado en la visita inspectiva se encuentran en la planilla de obreros, ello lo constata del Formato TR5 y de los Comprobantes de pago y recibo por honorarios de los meses de setiembre, octubre y noviembre de 2022 emitidos por dicho trabajador.

Otra información relevante que logra recabar el personal inspectivo, mediante una entrevista al afectado, tiene que ver con que la relación contractual con la impugnante inició el 09 de enero de 2021, tenía una remuneración mensual de S/ 1,500 la cual se incrementó a partir de noviembre de 2022 a S/ 2,000, siendo su jornada de 7 días a la

De esta forma, se desprende que la Inspectora comisionada determinó la concurrencia de los elementos esenciales que configuran una relación laboral, conforme a lo previsto en el artículo 4 de la LPCL, que establece la presunción de contrato de trabajo a plazo indeterminado cuando exista prestación personal de servicios remunerados y subordinados, conforme se detalla a continuación:

En cuanto a las funciones desempeñadas por el trabajador afectado, a través de la visita inspectiva del 01 de diciembre de 2022, el personal inspectivo constató que el trabajador afectado desempeñaba funciones de conductor del camión recolector, lo cual le confiere la calidad de obrero municipal.

Ello concuerda con lo establecido en la Resolución de Sala Plena N° 006-2022- SUNAFIL/TFL publicada en el Diario Oficial El Peruano en fecha 18 de setiembre de 2022 sobre la aplicación del principio de la primacía de la realidad por parte de la autoridad administrativa:

En tal sentido, el principio de primacía de realidad tiene la virtud de proporcionar al órgano administrativo, dentro de un procedimiento sancionador, una importante herramienta conceptual, orientada a superar formalidades con las que eventualmente se hubiere revestido un acto jurídico laboral para encontrar el trasfondo de la verdadera naturaleza de la relación laboral entre el sujeto inspeccionado y el trabajador o trabajadores afectados; descartando de esta manera las actitudes que en fraude a la ley hubieren podido consumarse, incluso con aceptación del trabajador. 6.23 Por lo anotado, en caso de discordancia entre los hechos constatados en la fiscalización y los documentos o acuerdos formales establecidos por el sujeto inspeccionado, debe darse preferencia a los primeros. Como se recuerda, el artículo 16 de la Ley N° 28806, establece la presunción de certeza de los hechos constatados por los inspectores en las fiscalizaciones realizadas, por lo que la determinación de prevalencia de los hechos se sostiene en tal comprobación y en el hecho de que cualquier contraprueba que pudiera presentarse durante los descargos, al ser examinada, no desvirtúe la imputación. 6.24 Debe precisarse que la aplicación del principio de primacía de la realidad, por parte de la autoridad administrativa, debe estar debidamente motivado y sustentado en lo

Siendo así, se debe tener presente que la actividad de manejo de vehículos municipales (chofer) se encuentra comprendida dentro de las funciones de obrero municipal, de conformidad con el artículo 5 del Decreto Supremo N° 017-2017-TR, que aprueba el Reglamento de Seguridad y Salud en el Trabajo de los Obreros Municipales del Perú, el mismo que señala que las actividades de los obreros municipales se desarrollan en los siguientes campos:

De igual manera, el artículo 37° de la Ley N° 27972, “Ley Orgánica de Municipalidades”, indica que los obreros municipales son considerados como servidores públicos sujetos al régimen laboral de la actividad privada, todo ello en concordancia con lo señalado en el artículo único de la Ley N° 30889, “Ley que precisa el Régimen Laboral de los Obreros de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales”, que señala que los obreros de los gobiernos regionales y gobiernos locales (Municipalidad Provincial y Distrital) están

Este criterio ha sido reiterado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en diversos pronunciamientos, como los recaídos en los expedientes N° 1869-2004-AA/TC, 3061 2003-AA/TC, 04983-2009-PA/TC, 01891-2009-PA/TC, 00466-2009-PA/TC, 05958- 2008 PA/TC y 04481-2008-PA/TC, en los que se ha establecido que los obreros municipales están sujetos al régimen laboral de la actividad privada, conforme al artículo 52 de la Ley N° 23853, modificado por la Ley N° 27469, así como al artículo 37, segundo párrafo, de la vigente Ley Orgánica de Municipalidades.

Asimismo, en la Casación Laboral N° 7945-2014-Cusco, que constituye doctrina jurisprudencial, se establece lo siguiente:

En consecuencia, del conjunto de hechos verificados, de la normativa citada y de la jurisprudencia aplicable, se desprende que el trabajador contratado bajo la modalidad de locación de servicios mantenía, en los hechos, una relación laboral encubierta, toda vez que se acreditaron los tres elementos esenciales del contrato de trabajo. Además, al

En su recurso de revisión, la impugnante cuestiona que se le haya inspeccionado materia que no están incluidas en la Orden de Inspección y que el supuesto afectado es un locador de servicios, que en todo caso debió ampliarse la materia inspeccionada a la desnaturalización de este contrato.

Sobre el particular, revisado la orden de inspección que dio origen al presente, se observa que no existe ningún error ni omisión en las materias creadas, toda vez que según lo regula el numeral 7.2 del Protocolo N° 002-2018-SUNAFIL/INII - Protocolo de Fiscalización para la Formalización Laboral, aprobado por Resolución de Superintendencia N° 07-2018-SUNAFIL de fecha 11 de enero de 2018, en estos casos se consigna lo siguiente:

Las órdenes de inspección contendrán las siguientes materias y sub materias: Materia: Planilla Electrónica o registro que la sustituya a. Sub materia: Registro de trabajadores y otros en la Planilla Electrónica Materia: Inscripción en la Seguridad Social b. Sub materia: Inscripción de trabajadores en el régimen de seguridad social en salud

Entonces, verificando la Orden de Inspección N° 1326-2022-SUNAFIL/IRE-LIM que dio origen al presente, se constata que cumple con estos términos, no siendo necesario que se consigne de forma literal como materia independiente la desnaturalización de contratos de locación de servicios, ya que eso está implícito en las investigaciones sobre formalización laboral. Por lo cual, se desestima este extremo del recurso.

Por otro lado, la impugnante indica que se le debe aplicar eximente de responsabilidad porque por normas presupuestarias del año 2024 no estaban habilitados para incorporar personal al sector público.

En cuanto a este argumento del recurso, en principio no se entiende porque la impugnante cita la ley del presupuesto del año 2024, si en este caso, los hechos y las actuaciones inspectivas se desarrollaron entre el 2022 y 2023. Por lo cual, resulta impertinente esta alegación.

Sin perjuicio de ello, corresponde indicar que, los derechos laborales priman sobre las limitaciones presupuestarias, al constituir garantías de rango constitucional que no pueden ser restringidas por razones de orden financiero, los derechos de los trabajadores del sector público no pueden quedar supeditados a restricciones normativas de carácter

De esta forma, ha quedado acreditada la infracción imputada, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT, respecto al trabajador identificado como afectado.

Asimismo, el artículo 5° de la norma antes señalada, prescribe: “El Registro de Entidades Empleadoras y la inscripción de los afiliados regulares se realiza ante el Instituto Peruano de Seguridad Social, en adelante IPSS, en la forma y en los plazos establecidos en los reglamentos. Es obligación de las Entidades Empleadoras registrarse como tales ante el IPSS y realizar la inscripción de los afiliados regulares que de ellas dependan, así como informar el cese, la suspensión de la relación laboral y las demás ocurrencias señalados en los reglamentos. La inscripción de los afiliados potestativos se realiza bajo la forma y condiciones señaladas en los reglamentos”.

Del mismo modo, el artículo 32° del D.S N° 009-97-SA, dispone: “Las Entidades Empleadoras tienen la obligación de registrarse como tales ante el IPSS y realizar la inscripción de los afiliados regulares que de ellas dependan, diferenciando los cubiertos con establecimientos propios, los atendidos a través de planes contratados con una Entidad Prestadora de Servicio (EPS) y los cubiertos íntegramente por el IPSS. Asimismo, deberán informar el cese, la suspensión de la relación laboral, modificación de la cobertura y las demás ocurrencias que incidan en el monto de las aportaciones o del crédito referidos en los Artículos 6 y 15 de la Ley N° 26790, dentro de los 5 primeros días del mes siguiente a la ocurrencia. Para tal efecto el IPSS determinará los procedimientos respectivos”.

En el presente caso, el personal inspectivo dejó constancia que, la inspeccionada no cumplió con acreditar la inscripción en el régimen de seguridad social en favor del trabajador identificado como afectado. Por lo que, se debe confirmar la multa impuesta por la infracción a la seguridad social en salud, tipificada en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT.

Asimismo, el artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos y Culturales dispone que los Estados parte del Pacto reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social. El artículo 9.1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales (Protocolo de San Salvador) establece que toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que le imposibiliten física o mentalmente obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus dependientes”.

Del mismo modo, el Tribunal Constitucional Peruano en los fundamentos 8 y 9 de la sentencia recaída en el expediente N° 1473-2009-PA/TC, recordó que, basándose en el artículo 10 de la Constitución, que reconoce el régimen de seguridad social, el artículo 11 reconoce el derecho al acceso con libertad a las prestaciones pensionarias, en los siguientes términos: "El Estado garantiza el libre acceso a prestaciones de salud y a pensiones, a través de entidades públicas, privadas o mixtas. Supervisa asimismo su eficaz funcionamiento (…)".

De la normativa supranacional y nacional, así como de la jurisprudencia emitida por el Tribunal Constitucional, se aprecia que existe un bloque de constitucionalidad y legalidad, referidas a que todo trabajador tiene el derecho humano fundamental a la seguridad social en pensiones y salud; el cual es adquirido por el trabajador desde el inicio de la relación laboral. En consecuencia, constituye una obligación de los empleadores, que, desde el ingreso de un trabajador a laborar a un centro de trabajo, sea incorporado al Sistema de Seguridad Social de Pensiones de su elección, ya sea al Sistema Nacional de Pensiones (SNP) o en el Sistema Privado de Pensiones (SPP)10.

En similar sentido ha indicado el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo en la guía de obligaciones del empleador al iniciar una relación laboral11 en la que de forma clara señala que, entre otras obligaciones, el empleador tiene la obligación de la inscripción al Seguro de Salud y de Pensiones, la misma que se da desde el inicio del vínculo laboral.

Adicionalmente, el artículo 6° del Decreto Supremo N° 054-97-EF – Texto Único Ordenado de la Ley del Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones – establece que: “Cuando un trabajador no afiliado al Sistema Privado de Pensiones ingrese a laborar a un centro de trabajo, el empleador deberá obligatoriamente afiliarlo a la AFP que aquél elija, salvo que, expresamente y por escrito, en el plazo improrrogable de 10 días naturales manifieste su deseo de permanecer o incorporarse al Sistema Nacional de Pensiones (SNP).

Así también, el artículo 45° del Decreto Supremo N° 004-98-EF – Reglamento del Texto Único Ordenado de la Ley del Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones – establece lo siguiente: “Cuando un trabajador no afiliado al Sistema Privado de Pensiones ingrese a laborar a un centro de trabajo, el empleador deberá obligatoriamente afiliarlo a la AFP que el trabajador elija, salvo que, expresamente y por escrito, en un plazo improrrogable de diez (10) días naturales, manifieste su deseo de permanecer o incorporarse al SNP. Para tal efecto, el empleador requerirá por escrito al trabajador, dentro del indicado plazo, para que éste elija la AFP o que manifieste su deseo de permanecer o incorporarse al SNP. En el caso de incorporación al SPP, la elección efectuada por el trabajador se formalizará mediante la suscripción, por su parte, del respectivo contrato de afiliación.”

Como puede observarse, el derecho a la seguridad social de los trabajadores genera prestaciones de obligatorio cumplimiento por parte de trabajadores y empleadores. Con relación a los segundos, la inspección del trabajo tiene competencia para determinar situaciones de incumplimiento y en tales casos deducir propuestas de sanción, en atención al elevado interés público que esta normativa sustenta. En el presente caso, se ha corroborado que, respecto al trabajador afectado, la Inspeccionada no ha cumplido con inscribirlo en el régimen de seguridad social en pensiones, desde su real fecha de ingreso, lo que constituye un hecho sancionable.

En atención a las consideraciones antes expuestas, se advierte como correlato de la existencia del vínculo laboral que al trabajador afectado le asistía los derechos legalmente establecidos, entre los que encontramos los derechos de la seguridad social en pensiones, sin embargo, se ha verificado que la impugnante no cumplió con ello. Por lo que, se debe confirmar la multa impuesta por la infracción a la seguridad social en pensiones, tipificada en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT. Sobre el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento 6.51 En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

En ese orden de ideas, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:

Como se evidencia de las normas acotadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.

Teniendo en cuenta la naturaleza jurídica de la medida de requerimiento, el Inspector de Trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”12:

En similar sentido -y de manera referencial– la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021- SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

En el presente caso de la revisión de los actuados se observa que, el personal inspectivo emitió la medida inspectiva de requerimiento de fecha 16 de diciembre de 2022, y otorga un plazo de tres (03) días hábiles, para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vigentes en las materias que se detallan, con la debida advertencia de que el incumplimiento de requerimiento constituirá una infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, conforme se puede apreciar a continuación:

Conforme consta en el numeral 4.9 del Acta de Infracción, el sujeto inspeccionado no acreditó el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento de fecha 16 de diciembre de 2022; generando con ello una infracción a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Cabe precisar que, si bien se admite prueba en contrario a ser actuada dentro del procedimiento inspectivo y del procedimiento sancionador, la impugnante no ha presentado en su recurso de revisión elementos ni ha aportado medios de prueba que permitan desvirtuar esta infracción, las cuales han sido debidamente determinadas por la autoridad de primera y segunda instancia.

En su recurso, la impugnante alega que fue un error obligarlos a inscribir en la planilla a un locador de servicios, señala que esto es un requerimiento ilegal y que en función al carácter unitario de la medida inspectiva de requerimiento este mandato tiene un vicio de legalidad que debe declararse nulo.

Sobre el particular, corresponde mencionar que según el numeral 1 del artículo 3 de la LGIT, le corresponde a la Inspección de Trabajo el ejercicio de la función inspectiva, señalándose entre las finalidades de la inspección del trabajo, la de “… vigilancia y exigencia del cumplimiento de las normas legales, reglamentarias, complementarias, convencionales y condiciones contractuales, en el orden sociolaboral (…) entre otras, de las normas en materia de relaciones laborales individuales".

En tal sentido, la SUNAFIL, en su calidad de autoridad central y ente rector del Sistema de Inspección del Trabajo, está legalmente facultada para realizar actuaciones inspectivas, entendidas como diligencias orientadas a comprobar el cumplimiento de las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y a adoptar las medidas inspectivas que correspondan, conforme lo establece el artículo 1 de la LGIT, además está facultado para aplicar el Principio de Primacía de la Realidad, de advertir discrepancia entre la supuesta contratación bajo una modalidad civil y los hechos constatados por el personal inspectivo, donde se identificó al trabajador afectado como trabajador (personal de serenazgo).

Asimismo, conforme a los compromisos internacionales asumidos por el Estado peruano, en especial el Convenio N° 81 de la OIT, los inspectores del trabajo cuentan con atribuciones expresas para verificar la aplicación efectiva de la normativa laboral, lo que incluye la identificación de la existencia de una relación de trabajo. Esta atribución se ejerce dentro del marco del derecho laboral y sin invadir la competencia jurisdiccional del Poder Judicial, el cual conserva la potestad de revisar la determinación administrativa si es impugnada en esa vía.

En consecuencia, el Inspector de trabajo se encuentra habilitado para verificar la desnaturalización de contratos civiles, como resultado de un uso indebido o fraudulento, y para exigir las responsabilidades que correspondan, además de emitir medidas correctivas a fin de subsanar dichos incumplimientos. Tal criterio ha sido reafirmado en diversos pronunciamientos de esta Sala, como la Resolución N° 076-2021 SUNAFIL/TFL-Primera Sala, la Resolución N° 695-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala y la este extremo del recurso de revisión, pues no se evidencia ningún vicio de legalidad en el mandato contenido en la medida inspectiva de requerimiento.

Adicionalmente, se observa la razonabilidad y proporcionalidad de la medida inspectiva de requerimiento, otorgando un plazo razonable para su cumplimiento, en tanto fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 1326-2022-SUNAFIL/IRE-LIM y en relación con los hallazgos que posteriormente fueron consolidadas en el Acta de Infracción.

Por lo tanto, al no advertir afectación a los principios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, debe mantenerse la sanción impuesta por la infracción muy grave tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, puesto que, se encontraba en el deber de cumplir con lo dispuesto por la autoridad inspectiva, y al no evidenciarse una vulneración en la emisión de la medida inspectiva de requerimiento que transgreda lo dispuesto por el artículo 14 de la LPAG y el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, corresponde confirmar la sanción impuesta.

Al respecto, el TUO de la LPAG contempla en el inciso 6 del artículo 248 lo siguiente:

Además, el artículo 48-A del RLGIT, referido al concurso de infracciones, establece que cuando una misma acción u omisión del empleador constituya más de una infracción prevista por dicho reglamento, se aplica la sanción establecida para la infracción de mayor gravedad.

En esa línea, mediante Resolución de Superintendencia N° 233-2017-SUNAFIL, de fecha 13 de noviembre de 2017, se aprueban los criterios normativos adoptados por el “Grupo de Trabajo de Análisis de Criterios en materia legal aplicables al Sistema Inspectivo”, entre los cuales se encuentra el criterio sobre concurso de infracciones:

Morón Urbina sobre el principio de concurso de infracciones señala que “A diferencia del principio de non bis in ídem que aborda el tema de la concurrencia del régimen sancionador para un mismo hecho, esta norma regula el supuesto que dentro de un mismo régimen y procedimiento sancionador la conducta ilícita pueda calificar en más de un supuesto la relación de hechos típicos”13.

En base a lo expuesto, no corresponde que se aplique el principio de concurso de infracciones al caso materia de análisis, toda vez que las sanciones administrativas reprochan comportamientos en función a intereses públicos y derechos fundamentales que son distinguibles en este caso, ya que por un lado se tiene una infracción en materia de relaciones laborales que sanciona la no inclusión en planilla a un trabajador que le corresponde, y por otro lado, dos infracciones en materia de seguridad social que también se desprenden de incumplimientos distintos y diferenciables, uno es por no inscribir al trabajador en la seguridad social de salud y el otro en pensiones. Por último, la infracción a la labor inspectiva que sanciona el incumplimiento del deber de colaboración.

Por tanto, hay un distinto fundamento en cada uno de los tipos que el administrado está pidiendo concursarse, y que fueron sancionados por separado, siendo netamente independientes uno del otro, que no nacen de un mismo hecho/conducta u omisión cometida por la inspeccionada. Por las consideraciones expuestas, no cabe acoger este extremo del recurso de revisión.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.