| Resolución N° | 0343-2025-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 242-2020-SUNAFIL/IRE-AQP |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE AREQUIPA |
| Impugnante | Municipalidad Provincial de Arequipa |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 81-2023- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Fecha | 11 de abril de 2025 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE AREQUIPA, en contra de la Resolución de Intendencia N° 81-2023-SUNAFIL/IRE- AQP, de fecha 24 de marzo de 2023, emitida por la Intendencia Regional de Arequipa dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 242-2020- SUNAFIL/IRE-AQP, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 81-2023-SUNAFIL/IRE-AQP, sobre la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia. CUARTO. - Notificar la presente resolución a MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE AREQUIPA, y a la Intendencia Regional de Arequipa, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA Presidente
20250409LGN - HR 82000-2023
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 973-2019-SUNAFIL/IRE-AQP, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 73-2020-SUNAFIL/IRE-AQP (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave en materia de labor inspectiva.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 240-2020-SUNAFIL/IRE-AQP2, de fecha 31 de agosto de 2020, notificada el 17 de diciembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Remuneraciones (Submateria: Asignación familiar, Pago de bonificaciones); Discriminación en el Trabajo (Submateria: en la remuneración); Relaciones colectivas (Submateria: Convenios Colectivos). 2 Notificado a la Procuraduría de 17 de diciembre de 2020 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft
numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 005-2021-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 07 de enero de 2021, que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Arequipa, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 433-2021-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE3, de fecha 09 de setiembre de 2021, notificada el 13 de setiembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 62,909.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con el pago íntegro del concepto asignación familiar en perjuicio de los trabajadores afectados descritos en el Cuadro N°02 del Acta de Infracción; tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 14, 534.00. - Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con el pago íntegro del concepto bonificación por escolaridad (negociación colectiva) en perjuicio de los trabajadores afectados descritos en el Cuadro N°01 del Acta de Infracción; tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/14, 534.00. - Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento notificada el 29.01.2020; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 29, 025.00. 1.4 Con fecha 04 de octubre del 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 433-2021-SUNAFIL/ILM/ARE/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. Se informó al inspector comisionado que al tener los beneficios sociales que pagarse bajo planilla electrónica, la misma que se declara cada mes, siendo ello el 05 de febrero de 2020, por lo cual resultaba imposible ya que se había cerrado dicha planilla y resultando imposible ya que se había cerrado dicha planilla y resultando factible realizar dicho reintegro en la planilla del mes de febrero, presentando como medio probatorio se podría exhibir marco del certificado presupuestal cargado a la planilla de los trabajadores bajo los alcances del Decreto Legislativo N°728. ii. En la diligencia inspectiva, se solicitó al inspector comisionado la ampliación del plazo de investigación, por la cantidad de documentación requerida y el número de trabajadores afectados, indicándose además que, varios de los trabajadores habían demandado a la inspeccionada por las mismas materias inspeccionadas, y tomaría más tiempo determinar quiénes posiblemente percibirían un doble beneficio. iii. Con fecha 27 de febrero de 2020 se ingresa por mesa de partes de SUNAFIL, el Oficio N°086-2020-MPA/SGRH donde se acredita el pago de los conceptos señalados adjuntando como medios probatorios, las boletas de pago
3 Notificada a la Procuraduría Pública el 14 de setiembre de 2021.
iv. Respecto al pago correspondiente a la asignación por escolaridad, la inspeccionada reconoce el reintegro de escolaridad en cumplimiento del Acta de Final de la comisión negociadora del pliego de reclamos de los trabajadores obreros de la Municipalidad aprobada con Resolución de Alcaldía N°102-2016, por lo que presenta el cuadro de incidencia presupuestal por el monto de reintegro por los trabajadores afectados, así como acredita ducho pago con boletas de pago adjuntos al Oficio señalado. v. Respecto a la infracción por no cumplir con la media inspectiva de requerimiento notificada el 29 de enero de 2020, la inspeccionada exhibió el Memorando N°183-2020 e Informe N°041-2020-MPA/GPP emitido por la Gerencia de Planificación y Presupuesto donde se les otorga el certificado presupuestal para el pago de los reintegros por los conceptos y asignación familiar y escolaridad a consecuencia de la labor inspectiva, conforme a lo descrito en la constancia de actuaciones inspectivas de fecha 05 de febrero de 2020, indicando que dichos conceptos abonados en el mes de febrero. vi. La inspeccionada ha cumplido con abonar en cada boleta de pago y cada cuenta a los servidores que comprenden dicha investigación, presentando el escrito con Registro N°24810-2018 de fecha 27 de febrero de 2020 donde se anexan cuadros que demuestran el pago por el concepto de asignación familiar y por escolaridad. vii. Se valoren la actuación de la inspeccionada frente a las circunstancias que dio origen a los hechos materia de análisis y meritar la conducta aplicando el principio de razonabilidad, proporcionalidad, equidad.
Mediante Resolución de Intendencia N° 03-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 10 de enero de 20224, la Intendencia Regional de Arequipa declaró la nulidad de la Imputación de Cargos de fecha 31 de agosto de 2022, argumentando que no se habrían valorado la información remitida por la impugnante con anterioridad a la notificación de la mencionada Imputación de Cargos.
A través de la Imputación de Cargos N° 309-2022-SUNAFIL/IRE-AQP/SIAI5, de fecha 19 de abril de 2022, notificada el 21 de abril de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
4 Notificada a la impugnante el 12 de enero de 2022 y a la Procuraduría Pública en fecha 25 de enero de 2022. 5 Notificado a la Procuraduría de 26 de abril de 2022
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 335-2022-SUNAFIL/IRE-AQP/SIAI, de fecha 28 de junio de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Arequipa, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 637-2022-SUNAFIL/IRE- SISA-AQP6, de fecha 06 de octubre de 2022, notificada el 10 de octubre de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 21,285.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con el pago íntegro del concepto asignación familiar en perjuicio de cuatro trabajadores afectados; tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5, 805.00. - Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con el pago íntegro del concepto bonificación por escolaridad (negociación colectiva) en perjuicio de cuatro trabajadores afectados; tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5, 805.00. - Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento notificada el 29.01.2020, en perjuicio de ocho trabajadores afectados; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9, 675.00. 1.8 Con fecha 02 de noviembre de 2022, la impugnante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia N° 637-2022-SUNAFIL/IRE- SISA-AQP, presentando como nuevas pruebas las boletas de pago del mes de febrero de 2020 donde se aprecian los reintegros otorgados por asignación familiar y bonificación por escolaridad a favor de los trabajadores afectados.
Mediante Resolución Sub Intendencia N°879-2022-SUNAFIL/IRE-SISA-AQP de fecha 16 de diciembre de 2022, notificada el 19 de diciembre de 2022, declara fundado en parte el recurso de reconsideración presentado por la impugnante, variando el número de trabajadores afectados en las infracciones impuestas, dejando subsistente las infracciones como se aprecia a continuación:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con el pago íntegro del concepto asignación familiar en perjuicio de un trabajador afectado; tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/5, 805.00. - Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con el pago íntegro del concepto bonificación por escolaridad (negociación colectiva) en perjuicio de dos trabajadores afectados; tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/5, 805.00.
6 Notificada a la Procuraduría Pública el 14 de octubre de 2022
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento notificada el 29.01.2020, en perjuicio de dos trabajadores afectados; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/9, 675.00. 1.10 Con fecha 11 de enero del 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 879-2022-SUNAFIL/IRE-AQP/SISA-AQP, argumentando lo siguiente:
i. Solicita se aclare la sumatoria total de número de trabajadores afectados, los mismos que deben reflejar la multa impuesta y su sumatoria del monto total, ya que en los cuadros 1 y 3 de la resolución apelada figuran diferentes números de trabajadores afectados pero iguales montos de multa a imponer, no habiendo variado el monto total de multa; puesto que respecto de la multa impuesta por no cumplir con lo dispuesto en la medida inspectiva de requerimiento de fecha 29/01/2020 el número de trabajadores afectados varió de 08 a 02, manteniéndose la suma de S/ 9.675.00; sobre el concepto de asignación familiar el número de trabajadores afectados varió de 04 a 01, manteniéndose el monto de S/5,805.00 y respecto de la bonificación por escolaridad el número de trabajadores afectados varió de 08 a 02, manteniéndose la suma de S/5,805.00; por lo que al haberse aceptado los descargos presentados, es que debería quedar como resultado la disminución de las presuntas faltas laborales. Sostienen que, se solicita un imposible, al requerir el cumplimiento de ciertas obligaciones en materia sociolaboral, deviniendo en ilegal.
ii. Se debe meritar la conducta de la impugnante aplicando el principio de razonabilidad, proporcionalidad y equidad, debiendo verificarse y aclarar la multa a imponer ya que se aprecia del contenido de la Resolución de Sub Intendencia que no guarda relación con el número de trabajadores afectados y el monto de la multa a imponer; puesto que de conformidad con lo establecido en el literal f) del Art. 257 del TUO de la Ley N° 27444, la impugnante cumplió con remitir la información solicitada para la verificación correspondiente mediante el Oficio N° 086-2020-MPA/SGRH.
Mediante Resolución de Intendencia N° 81-2023-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 24 de marzo de 20237, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Subintendencia N° 879-2022-SUNAFIL/IRE-SISA-AQP, por considerar los siguientes puntos:
7 Notificada a la impugnante el 29 de marzo de 2023 y a la Procuraduría Pública el 10 de abril de 2023.
i. Acorde con el contenido del Acta de Infracción y de la Resolución de Sub Intendencia se encuentra expresamente señalado el establecimiento de los criterios de graduación de multa de la cual es pasible la impugnante, habiéndose efectuado un adecuado cálculo de la multa impuesta considerado para ello los trabajadores afectados y la gravedad de la infracción, en plena observancia del principio de razonabilidad y proporcionalidad dentro de los lineamientos de la legalidad y observando las garantías correspondientes, como son los principios administrativos. ii. Concordante con el análisis efectuado en la resolución de Sub Intendencia, de la verificación de la documentación obrante en la carpeta inspectiva y sancionadora se advirtió la subsanación de la impugnante correspondiente al pago de la Asignación Familiar únicamente a favor de tres de los cuatro trabajadores afectados, permaneciendo el incumplimiento respecto del trabajador Juan Luis Chipa Aguilar, no habiendo presentado ningún medio de prueba adicional a los ya verificados del cual se corrobore el pago de dicha asignación familiar que le correspondía percibir; subsistiendo la infracción respecto a éste conforme fue establecido. iii. Respecto al pago de la bonificación por escolaridad pactada mediante Convenio Colectivo, se tiene que de la verificación y análisis de la documentación obrante en el expediente, la impugnante subsanó el referido incumplimiento en relación a seis de los ocho trabajadores afectados, subsistiendo el impago en perjuicio de los trabajadores Juan Luis Chipa Aguilar y Wilber Horacio Caballero Paredes, no habiendo presentado del mismo modo, ningún medio de prueba adicional a los ya verificados del cual se corrobore el pago de dicho concepto que les correspondía percibir; persistiendo la infracción acorde a lo determinado en la resolución objeto de impugnación. iv. Frente a la comisión de una infracción grave teniendo entre 1 a 10 trabajadores afectados, el monto de multa a ser impuesto es 1.35 UIT, por lo que en el presente caso no se modifica la suma establecida como sanción, así: a) Respecto a la infracción de no pago de Asignación familiar en detrimento de 01 o 04 trabajadores, la multa a imponerse es el mismo monto 1.35 UIT que equivale a los S/5,805.00; b) Respecto de la infracción de no pago del bono por escolaridad acordado mediante convenio colectivo, en perjuicio de 02 o 08 trabajadores, la multa a imponerse es el mismo monto 1.35 UIT que equivale a los S/5,805.00. En consecuencia, se tiene por esclarecida la no variación del monto de la multa impuesta a la impugnante, dado que, si bien se comprobó la subsanación respecto de algunos de los trabajadores afectados con las infracciones verificadas, éstas no fueron subsanadas en su totalidad; por lo que, estando a la graduación estipulada en la LGIT, la multa impuesta fue válidamente determinada. v. Si bien es cierto se ha reducido el número de los trabajadores afectados con la infracción contra la labor inspectiva sancionada; sin embargo, la cuantía de la multa impuesta en la infracción no varía, puesto que de conformidad con lo establecido en el Art. 48° del Decreto Supremo N° 015-2017-TR (Sin modificatorias), frente a la comisión de una infracción muy grave teniendo como afectados entre 1 a 10 trabajadores, el monto de multa a ser impuesto es 2.25 UIT que equivale a los S/ 9.675.00, por lo que no se modifica la suma establecida, habiendo sido válidamente determinada.
Con fecha 27 de abril del 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 81-2023- SUNAFIL/IRE/AQP.
La Intendencia Regional de Arequipa admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM N° 1054-2023- SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 09 de mayo de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299818, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299819, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo10 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR11, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de
8 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 9“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 10 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 11“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”
Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR12 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias13.
12“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 13 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad Provincial De Arequipa
De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE AREQUIPA presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 81- 2023-SUNAFIL/IRE/AQP, emitida por la Intendencia Regional de Arequipa, que confirmó la sanción impuesta de S/ 21, 285.00, por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución; el 11 de abril de 2023.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE AREQUIPA.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 27 de abril de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 81-2023-SUNAFIL/IRE-AQP, señalando los siguientes alegatos:
i. Alegan que, la autoridad fiscalizadora no valoro, en consideración al principio de presunción de veracidad los reiterados pronunciamientos de la impugnante sobre los dos ex trabajdores que habrían cesado al momento de la labor inspectiva. ii. Refieren que, se debió verificar que los trabajadores afectados en materia de relaciones laborales y labor inspectiva, la imputación de cargos tan solo debió realizarse sobre trabajadores con vínculo laboral.
iii. Sostienen que, se aprecia que nos e configura la conducta imputada por el inspector de trabajo, referida a la negativa a presentar la información requerida, por cuanto, resulta imposible exigir la presentación de información respecto al cumplimiento de pago de asignación familiar y bonificación escolar de los ex trabajadores Juan Luis Chipa Aguilar y Wilber Horacio Caballero Paredes toda vez que al momento de las actuaciones inspectivas no contaban con vínculo laboral.
Análisis Del Recurso De Revisión
Previo al análisis de los alegatos materia de recurso, debe tenerse en cuenta que, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, vigente desde el 18 de agosto de 2022, este Tribunal estableció el precedente de observancia obligatoria, señalando que:
“6.17. Sobre la base de lo previsto en el literal a) del artículo 16 y el inciso 18.1 del artículo 18 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral (Decreto Supremo Nº 004-2017-TR), tras el control de admisibilidad del recurso de revisión interpuesto, a cargo de la autoridad emisora de la decisión impugnada, este órgano de revisión tiene el deber de efectuar el control de procedencia del recurso. Así, se declarará la improcedencia del recurso de revisión en los siguientes supuestos: i) Cuando el acto impugnado no corresponda a resoluciones de segunda instancia que se pronuncian sobre la imposición de sanciones; ii) Cuando la infracción materia de sanción que se impugna, no esté tipificada como muy grave en el RLGIT; o i ii) Cuando el recurso de revisión no se sustente en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal.
Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones.
Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este
órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación.”
En ese entendido del recurso de revisión se evidencia que algunos alegatos son generales, no vinculados a los criterios antes señalados, esto es, algunos de los fundamentos del recurso no se sustentan en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal, así como tampoco se encuentran vinculados a las infracciones muy graves materia de sanción. Por lo tanto, corresponde a esta instancia analizar solo los fundamentos vinculados a los aspectos señalados en el precedente antes invocado y/o los referentes a la invocación de la afectación del debido procedimiento14, no correspondiendo pronunciarse sobre los alegatos que no se encuentren en dichos presupuestos.
Sobre la supuesta vulneración a la verdad material, debido procedimiento y motivación
Previo al análisis de fondo resulta necesario traer a colación que, en atención al numeral 248.9 del artículo 248 del TUO de la LPAG15, se presume la licitud de la actuación de los administrados. Sin embargo, esta presunción queda desvirtuada si se comprueba, fehacientemente, la comisión de inconductas tipificadas en el ordenamiento jurídico vigente, las cuales, necesariamente, deberán comprobarse mediante los medios probatorios actuados en el procedimiento de fiscalización.
Por su parte, el principio de verdad material resulta aplicable a cualquier procedimiento administrativo16. Por lo que, las autoridades públicas se encuentran obligadas a verificar
14 Resolución de Sala Plena N° 008-2023-SUNAFIL/TFL, publicado el 9 de mayo de 2023. “(…) 29. Por ello, es importante señalar que toda afectación o invocación al debido procedimiento por parte de los recurrentes –y en general a alguno de los principios identificados en el Título Preliminar del TUO de la LPAG– debe de encontrarse vinculada con una infracción de naturaleza muy grave, como parte del presupuesto de la competencia material de este Tribunal, además, de encontrarse debidamente fundamentada y delimitada por el solicitante de un recurso extraordinario (conforme se detalló en los fundamentos 6.17 a 6.19 de la Resolución de Sala Plena N° 003 2022- SUNAFIL/TFL). 30. Por el contrario, aquellos recursos de revisión que contengan la invocación a situaciones que pueda evidenciar la vulneración al debido procedimiento, así como a otro principio reconocido por el TUO de la LPAG pero que verse sobre infracciones que no son de competencia de este Tribunal o que no se encuentren debidamente fundamentada 9 y delimitada en el recurso extraordinario, deberán ser declarados como improcedentes.” 15 TUO de la LPAG Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 9. Presunción de licitud. - Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario. 16 TUO de la LPAG Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
plenamente los hechos que constituyen o motivan sus actos. Este deber es especialmente importante en los procedimientos administrativos sancionadores, puesto que imponen multas u obligaciones a los administrados.
En consecuencia, entre ambos principios existe una relación indivisa, pues, sólo con la evidencia de la comisión de los hechos ilícitos, obtenidos a través de las actuaciones probatorias (principio de verdad material), la autoridad administrativa se encontrará habilitada a contradecir la presunción de legalidad impuesta por el ordenamiento (principio de licitud) y desplegar su facultad sancionadora.
Asimismo, conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.
Debe señalarse que, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.
Como parte de los alegatos del recurso de revisión, se aprecia que la impugnante ha presentado información con la finalidad de acreditar las razones del no pago por concepto de asignación familiar y bonificación de escolaridad a dos trabajadores; sin embargo, como se aprecia en el precedente de observancia obligatoria, Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, expuesto en el fundamento 6.1, esta Sala no puede realizar el análisis de dicha información siendo que las infracciones a la relaciones labores son graves.
En ese sentido, del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que toda la información alcanzada por la impugnante en sus descargos ha sido correctamente evaluada y desarrollada por las
(…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.
instancias previas; en consecuencia se han comprobado los cuatro requisitos para el cumplimiento del deber de motivación, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado.
Por lo que, los argumentos expuestos deben ser desestimados al no advertirse alguna afectación al deber de motivación ni al debido proceso, ni a los principios invocados por la impugnante. Por ende, no corresponde acoger lo alegado por la impugnante en este extremo.
Sobre la infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.
El numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, que en relación con un trabajador se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, entre otras.
Así las cosas, corresponde indicar que la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una disposición ordenada por el servidor – inspector de trabajo- que puede tener como objeto el revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador (medida de requerimiento en modalidad de subsanación de una infracción determinada por la inspección del trabajo),17 existiendo otra variante por la que los inspectores conminan al sujeto inspeccionado a adecuar su comportamiento a lo prescrito en las normas de trabajo (medida de requerimiento en modalidad de rectificación de una infracción determinada por la inspección del trabajo).
17 Considerando 6.7 de la Resolución N° 018-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 08 de junio de 2021, recaída en el Expediente N° 1098-2016-SUNAFIL/ILM/SIRE4
Por ello, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el artículo 46 numeral 46.7 del RLGIT.
De autos, se observa que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 29 de enero de 2020, ordenó a la recurrente que cumpla en un plazo máximo de cuatro (04) días hábiles, con la adopción de las medidas requeridas, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento.
En este punto, cabe invocar, lo dispuesto en el precedente administrativo de observancia obligatoria, contenida en la Resolución de Sala Plena N° 009-2023- SUNAFIL/TFL, publicado el 11 de junio de 2022 en el diario oficial El Peruano, referida a los elementos de la medida de requerimiento se dispuso:
“6.26 La medida inspectiva de requerimiento, al ser una “orden dispuesta por la inspección de trabajo para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo”18, debe contener un mandato claro y su entendimiento debe regirse por la razonabilidad, el deber de colaboración y la buena fe procedimental. En ese sentido, la medida de requerimiento debe cumplir con expresar el ámbito subjetivo y objetivo, siendo estos extremos suficientes para producir el resultado esperado por la medida: la rectificación de una situación antijurídica.
a) Ámbito subjetivo: En primer lugar, debe individualizar a los trabajadores afectados por el incumplimiento reprochado al sujeto inspeccionado;
b) Ámbito objetivo: En segundo lugar, a) debe identificar la afectación resultante de un comportamiento imputable al empleador —como ocurre en el caso de autos, al describirse el número de horas en sobretiempo laboradas, así como su incumplimiento en el pago— y, b) establecer cómo es que debe cumplirse dicha medida, es decir, qué acciones debe ejecutar el inspeccionado a fin de revertir la conducta reprochada. En ese sentido, el ámbito objetivo de la medida de requerimiento no se agota con la mención de la normativa legal vigente afectada o inobservada por el sujeto inspeccionado, sino que incluye el mandato de su cumplimiento, en la forma y modo esperado. (…)”.
Además, se observa, lo que se ordenó en la medida inspectiva de requerimiento es que se corrija la conducta advertida. Lo cual satisface la naturaleza de esta, al tener por objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado; por lo que, su emisión ha respetado y observado el principio de legalidad y, por ende, su proporcionalidad y razonabilidad, al amparo del artículo 14 de la LGIT; observando, además, lo dispuesto en el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT.
Asimismo, debe recordarse que la medida inspectiva de requerimiento no se agota en la sola presentación de documentos por parte del sujeto inspeccionado, sino que estos deben encontrarse, debidamente, sustentados en lo ordenado expresamente por la autoridad inspectiva.
18 RLGIT, Numeral 20.3 del artículo 20.
Por tanto, estando a que la autoridad administrativa cumplió con el estándar de prueba fijado para el procedimiento administrativo sancionador, esto es, la determinación de la infracción incurrida por parte del sujeto inspeccionado, luego de la valoración presentada en la fase inspectiva y sancionadora; correspondía al sujeto inspeccionado, en ejercicio de su derecho de contradicción y defensa, presentar los medios documentales que sustenten su alegato, esto es, haber cumplido con lo dispuesto en la medida inspectiva de requerimiento; sin embargo, no se aprecia el mismo.
Lo que evidencia, el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, la cual constituye una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Así, se advierte, que la inspección de trabajo ha acreditado la culpabilidad de la impugnante y en consecuencia desvirtuado el principio de licitud. En consecuencia, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo por la impugnante.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Relaciones Laborales No cumplir con el pago íntegro del concepto asignación familiar en perjuicio de los trabajadores identificados en el cuadro N° 02 del Acta de Infracción. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT GRAVE Relaciones Laborales No cumplir con el pago íntegro del concepto bonificación por escolaridad de los trabajadores descritos en el cuadro N° 01 del Acta de Infracción. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT GRAVE Labor Inspectiva No cumplir con la medida inspectiva de requerimiento notificada el 29.01.2020 Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR. SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE AREQUIPA, en contra de la Resolución de Intendencia N° 81-2023-SUNAFIL/IRE- AQP, de fecha 24 de marzo de 2023, emitida por la Intendencia Regional de Arequipa dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 242-2020- SUNAFIL/IRE-AQP, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 81-2023-SUNAFIL/IRE-AQP, sobre la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia. CUARTO. - Notificar la presente resolución a MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE AREQUIPA, y a la Intendencia Regional de Arequipa, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA Presidente
20250409LGN - HR 82000-2023
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