Municipalidad Provincial de Arequipa — Res. 165-2021

Mediante Orden de Inspección N° 1106-2019-SUNAFIL/IRE-ARE, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 322-2019-SUNAFIL/IRE-ARE (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (1) infracción a la labor inspectiva.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 178-2020-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 2 de julio de 2021, notificado a la impugnante el 11 de setiembre de 2020, juntamente con el Acta de Infracción, se dio inicio a la etapa instructiva, otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos. Del mismo modo, se notificó a la Procuraduría de la Municipalidad Provincial de Arequipa, en fecha 19 de octubre de 2020.

De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT), la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 217-2020-SUNAFIL/SIAI-AQP (en adelante, el Informe Final), a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 111-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE- AQP, de fecha 25 de marzo de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 15,120.00 por haber incurrido en:

Con fecha 15 de abril de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa el recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 111-2021- SUNAFIL/IRE-SIRE-AQP, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 060-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 14 de mayo de 20212, la INTENDENCIA REGIONAL DE AREQUIPA, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, contra la Resolución de Sub Intendencia N° 111- 2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-AQP, por considerar que:

Con fecha 15 de junio de 2021, la impugnante presentó ante la INTENDENCIA REGIONAL DE AREQUIPA el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 060-2021- SUNAFIL/IRE-AQP.

La INTENDENCIA REGIONAL DE AREQUIPA admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 372-2021- SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 22 de junio de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RLGIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE AREQUIPA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 060-2021- SUNAFIL/IRE-AQP, emitida por la INTENDENCIA REGIONAL DE AREQUIPA, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/ 15,120.00, por la comisión de una (01) infracción a la labor inspectiva, por no asistir a la comparecencia del día 2 de octubre de 2019, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del 26 de mayo de 2021, el primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución8.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE AREQUIPA

Mediante documento presentado con fecha 15 de junio de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 060-2021- SUNAFIL/IRE-AQP, en base a los siguientes argumentos:

De conformidad con el artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, las autoridades administrativas “…deben actuar con respecto a la Constitución, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas”.

Frente a la vulneración, desconocimiento o lesión de un derecho o interés legítimo, derivado del apartamiento de la conducta descrita en el numeral precedente9, el TUO de la LPAG faculta a los administrados a interponer los recursos administrativos previstos en el artículo 218 del TUO de la LPAG10, pudiendo incluso “…solicitar la nulidad de los actos administrativos que les conciernan por medio de los recursos administrativos previstos en el Título III Capítulo II de la presente Ley”11.

Así, respecto de la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, el artículo 49 con la siguiente redacción:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en los puntos 3.4 de la presente resolución.

Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:

Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre éstas se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente.

En la resolución impugnada se sanciona a la impugnante por no asistir a la comparecencia del 02 de octubre de 2019, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT.

Sobre el particular, en el numeral 3.2 del artículo 5 de la LGIT se establece que “En el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que

Por su parte, el numeral 12.1 del artículo 12 del RLGIT, establece:

El deber de colaboración según la LGIT es conceptuado como: “La obligación de los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, de colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello”, coligiéndose de esta manera como la conducta procedimental que debe mantener todo administrado en las actuaciones inspectivas.

Es preciso tener en cuenta que, la Obstrucción a la Labor Inspectiva es definida como las: “Acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, contrarias al deber de colaboración con la inspección de trabajo”12.

Asimismo, de la revisión del expediente inspectivo y sancionador, no se advierte la presentación de algún documento que acredite una justificación a la inasistencia a la diligencia de comparecencia ubicada en la misma región donde domicilia ; aunado a ello,

Por tanto, se debe reafirmar que el objeto de la citación a la comparecencia no solo radica en la atención del requerimiento de información que lleve aparejado el pedido efectuado por el inspector actuante, sino que se incluye la posibilidad de solicitar, en dichas diligencias, que el sujeto inspeccionado efectúe las aclaraciones que se estimen convenientes.

Tal como también se ha determinado por la autoridad de primera instancia, en el fundamento 16 de la resolución de primera instancia, se establece que las personas jurídicas, al tener dicha condición, pudieron tomar las medidas pertinentes a fin de poder delegar la representación a otra u otras personas, con el objeto que la representen, alternativamente alguna de ellas, en la diligencia de comparecencia dispuestas por la inspección del trabajo. Por tanto, continúa, la alegación que la apoderada de la municipalidad no pudo asistir por razones de salud, no desvirtúan la comisión de la infracción ni atenúan su responsabilidad, por cuanto se constituye como un deber exigible el prever cualquier contingencia que pudiera suscitarse a la realización de la diligencia programada con la debida antelación, pudiendo delegar dicha representación a tantas personas como fuere necesario, máxime si, como se ha indicado, el requerimiento también tiene por finalidad que el sujeto inspeccionado efectúe las aclaraciones que fueran pertinentes.

Que, tampoco se ha considerado que la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, en el literal c) de la sub numeral 7.13.2.3, permite que el apoderado designado por el representante legal de una persona jurídica de derecho público o privado se apersone a las diligencias de comparecencia mediante carta poder simple. Por tanto, continúa, la municipalidad no consideró de manera apropiada y diligente la adopción de esta medida, pese a ser de su pleno conocimiento que la inasistencia a la comparecencia constituye infracción a la labor inspectiva sancionable con mula. Indica, además, que los argumentos practicados por la municipalidad son contradictorios, pues indica que la apoderada se encontraba incapacitada para ir a laborar por razones de salud y por otro lado refiere que al encontrarse mal de salud minutos antes de la diligencia no pudo designar a otra persona. Además, que en el poder que obra en el expediente había dos personas facultadas para apersonarse.

De los argumentos vertidos por la resolución venida en grado, si bien no establece las contradicciones que refiere la resolución de primera instancia, sin embargo, si fundamenta que, la empleadora debe prever la situación de brindar dicha colaboración ante la presencia o requerimiento de los inspectores de trabajo, que existía facilidades para otorgar poder por carta poder simple y que si bien la señora Eleanora Rony Gálvez Arce se encontraba imposibilitada de asistir a la comparecencia del día 2 de octubre de 2019, existía además otra persona en el mismo poder que pudo participar, no siendo por tanto consistente que se pretenda justificar la inasistencia por la incapacidad médica de uno de los apoderados cuando éste no era el único que podía concurrir.

Al respecto, es necesario precisar que la municipalidad emplazada presentó, por mesa de partes de la SUNAFIL, el día 4 de octubre de 2019, el escrito suscrito por la señora Eleanora

Respecto a la inasistencia a la diligencia del día 2 de octubre de 2019, y respecto de las alegaciones presentadas por el sujeto inspeccionado respecto a cuestionar la legalidad de la infracción así sancionada, se debe indicar que, conforme a lo previsto en el literal b) del numeral 120.1 del artículo 12 del RLGIT se prescribe que “(...) se exige la presencia del sujeto inspeccionado ante el inspector de trabajo en la oficina pública que se señale, para aportar la documentación que se requiera en cada caso y/o para efectuar las aclaraciones pertinentes (...)”.

Por tanto, el objeto de la citación a la comparecencia no solo radica en la atención del requerimiento de información que lleve aparejado el pedido efectuado por el inspector actuante, sino que, además, se incluye la posibilidad de solicitar en dichas diligencias, que el sujeto inspeccionado efectúe las aclaraciones que se estimen convenientes. Además de ello, tal como se sustenta en el pronunciamiento venido en grado, con el propósito de dar continuidad ininterrumpida a los actos de investigación en fase inspectiva y asegurar el deber de colaboración en dicha etapa, se han flexibilizado las condiciones para la concurrencia a los actos de comparecencia, permitiéndose la acreditación de un apoderado, mediante carta poder simple, en observancia de lo previsto en el artículo 9 de la LGIT.

Entonces, se debe reafirmar la existencia de una serie de obligaciones exigibles a los inspeccionados en el rango del orden público, en cuanto al deber de colaboración con los inspectores actuantes coligiéndose, a partir de ello, que la asistencia a un requerimiento de comparecencia tiene carácter vinculante, en salvaguarda del deber de colaboración. Por tanto —y en atención al principio de eficacia— se admite la comparecencia de un apoderado acreditado con la presentación de una carta poder simple, facilitación significativa que debe ser contemplada en el análisis.

En el presente caso se debe considerar que el sujeto inspeccionado es una entidad pública, es decir, una Municipalidad. Por tanto, se encuentra mas que sustentado el hecho que constituía un deber para aquella entidad pública (y de sus representantes), el poder prever cualquier contingencia que pudiera suscitarse en la fecha de la realización de la diligencia para cumplir con el mandato de una autoridad. Debe tenerse en cuenta, además, que la diligencia fue programada con la debida antelación.

De esta manera, no resulta irrazonable el que dicha entidad pudiera, estimando el cumplimiento de dicho deber, delegar su representación oportunamente a un número de personas razonable, a efectos de asegurarse de cumplir con lo dispuesto por el inspector a cargo. Tal como lo ha argumentado la resolución venida en grado, por la propia estructura organizacional de la entidad pública, se entiende que contar con más de un apoderado responde a la necesidad de participación en diversas actuaciones administrativas, lo que resulta igualmente razonable y esperable de un actuar diligente. En consecuencia, la impugnante tuvo la oportunidad de actuar diligentemente y asistir a la comparecencia a través de otro apoderado (mencionado en el expediente), sin dejar de mencionar que estos pudieran haber entregado carta poder simple a un tercero para su apersonamiento a la diligencia respectiva. Se debe considerar en la causa materia de análisis, que dada la territorialidad de ambas entidades, las posibilidades para que mediante un trámite diligente, se haya otorgado poder a otra persona para que asista a la diligencia hace inidónea la argumentación que pretende cuestionar la dificultad para acreditar un nuevo representante ante la intendencia regional, quedando por tanto, mas que acreditada su responsabilidad en el presente caso.

Por ello, en atención a la diligencia debida exigible para el inspeccionado, no se aprecian las circunstancias que hicieran razonable la inasistencia alegada, considerando las facilidades indicadas, la concurrencia territorial de ambas entidades, la previsión que se debió considerar en el presente caso, pese a las cuales el sujeto inspeccionado no asistió a la comparecencia programada para el 2 de octubre de 2019. Por tanto, el certificado médico presentado, como medio probatorio de la contingencia médica y la ocurrencia, con ella, de una causal de eximente, no resulta suficiente para declarar fundado el recurso presentado.

Sobre esto último, corresponde precisar que el principio de culpabilidad se encuentra regulado en el numeral 10 del artículo 248 del TUO de la LPAG. En el mismo se establece que: “la responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad administrativa objetiva.” A decir de Morón Urbina15, la infracción administrativa se caracteriza por ser una acción u omisión típica e imputable a su autor a título de culpa o dolo. El elemento subjetivo formaría parte de la propia infracción. La acción típica sería antijurídica cuando ha sido realizada por su autor de forma culposa o dolosa, sin la intervención de circunstancias que eliminen la responsabilidad. En este caso, resulta manifiesto que era responsabilidad del apelante la previsión para el cumplimiento del deber de colaboración, no siendo para ello relevante valorar la intencionalidad en la comisión de la conducta, al haberse verificado objetivamente las omisiones en las que se incurrió