Municipalidad Distrital de Yanahuara — Res. 1085-2022

Mediante Orden de Inspección N° 1439-2019-SUNAFIL/IRE-AQP, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 394-2019-SUNAFIL/IRE-AQP (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no acudir a la comparecencia programada para el 14 de octubre de 2019, en mérito a la denuncia del Sindicato de Trabajadores Obreros de Yanahuara, por el supuesto incumplimiento al convenio colectivo.

Mediante Imputación de Cargos N° 0255-2020-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 01 de setiembre de 2020, notificada el 08 de febrero de 2021, a la Municipalidad Distrital de Yanahuara y a su Procuraduría Pública, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 143-2021-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 10 de marzo de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Arequipa, la que mediante Resolución de Sub Intendencia Nº 545-2021-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, de fecha 12 de octubre de 20212, multó a la impugnante por la suma de S/ 4,158.003, por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 05 de noviembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia Nº 545-2021-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 31-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 03 de febrero de 20224, la Intendencia Regional de Arequipa declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 01 de marzo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Nº 31-2022- SUNAFIL/IRE-AQP.

La Intendencia Regional de Arequipa admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM Nº 186-2022- SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 09 de marzo de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299815, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299816, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo7 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR8, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR9 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”10.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE YANAHUARA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 31-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, que confirmó la sanción impuesta de S/ 4,158.00, por la comisión de una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles,

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE YANAHUARA.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona en una presunta vulneración a la debida motivación, contenida en el inciso 5 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.

El debido procedimiento exige la debida motivación del acto administrativo, entendido como una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.

En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa11, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

De conformidad con lo señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 545-2021-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, como la Resolución de Intendencia N° 31-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, han contemplado la argumentación y

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador.

Por ello, a consideración de esta Sala, no se ha producido un supuesto de vulneración al deber de motivación; por el contrario, se está frente a un supuesto de incumplimiento a las normas vigentes respecto a la colaboración con la labor inspectiva; por lo que, es erróneo el argumento expuesto por la impugnante en su recurso de revisión, referido a que la sanción obedece a que no otorgó un poder simple y a una aplicación indebida de la Directiva Nº 001-2016-SUNAFIL/INII, ya que la imputación efectuada se sustenta en el tipo infractor contenido en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT y no en la falta de otorgamiento de poder simple, como alega la recurrente; por ende, debe desestimarse los argumentos dirigidos en este extremo.

Ahora bien, respecto a la imputación efectuada, se debe indicar que, el artículo 9 de la LGIT, establece que “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los supervisores-inspectores, lo inspectores de trabajo y los inspectores auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (…) Colaborar con ocasión de sus visitas u otras actuaciones inspectivas.” siendo la

Por su parte, el literal b) numeral 12.1 del artículo 12 del RLGIT, establece que: “En cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores o equipos designados iniciarán las actuaciones de investigación mediante alguna de las siguientes modalidades: (…) Comparecencia: Exige la presencia del sujeto inspeccionado ante el inspector del trabajo, en la oficina pública que se señale, para aportar la documentación que se requiera en cada caso y/o para efectuar las aclaraciones pertinentes. El requerimiento de comparecencia se realiza conforme a lo previsto en los artículos 67 y 68 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 006- 2017-JUS" (énfasis añadido).

Asimismo, el inciso 3) del artículo 36° de la LGIT establece “Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores- Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: (…) 3. La inasistencia a la diligencia, cuando las partes hayan sido debidamente citadas, por el Inspector o la Autoridad Administrativa de Trabajo y éstas no concurren” (énfasis añadido).

En ese contexto, el RLGIT, que tipifica y contiene las infracciones, establece en el numeral 46.10 del artículo 46, que la inasistencia del sujeto inspeccionado ante el requerimiento de comparecencia constituye infracción muy grave a la labor inspectiva, la cual es pasible de sanción económica.

En el caso en particular, a folios 148 del expediente inspectivo se aprecia el requerimiento de comparecencia, de fecha 03 de octubre de 2019, que señala: “Se requiere la comparecencia del sujeto inspeccionado en las oficinas de la INTENDENCIA REGIONAL DE AREQUIPA (…) a horas 08:45 del día 14 de octubre de 2019 a fin de exhibir los siguientes documentos (…)”, notificado al Jefe de la Unidad de Recursos Humanos. Asimismo, del referido documento se verifica que se efectuó el siguiente apercibimiento: “Cabe recordarle que la no exhibición de los documentos requeridos y su inasistencia constituirá infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa (…)”.

Sin embargo, el día y hora fijados, el sujeto inspeccionado no se hizo presente a la diligencia programada, conforme se aprecia de la constancia de actuaciones inspectivas de investigación y del Acta de Infracción, incurriendo en una infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT, cuyo monto de sanción ha sido reducido al 90% en aplicación del numeral 17.3 del artículo 17 del RLGIT, por la autoridad administrativa sancionadora, en su Resolución de Sub Intendencia Nº 545-2021-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, la cual ha sido confirmada por la Resolución de Intendencia Nº 31-2022-SUNAFIL/IRE-AQP.

De otro lado, la impugnante, afirma en el recurso del procedimiento sancionador que la causa justificante de su inasistencia obedeció a que el procurador público se encontraba de descanso médico el día de la diligencia programada, y en su recurso de revisión, refiere que no podía otorgar poder simple, conforme la Directiva Nº 001-2016- SUNAFIL/INII. Al respecto, el artículo 47-A del RLGIT, en concordancia con el numeral 1 del artículo 257 del TUO de la LPAG, establece que constituye condición eximente de la responsabilidad por infracciones el caso fortuito o la fuerza mayor debidamente comprobada13. En similar sentido, el punto 7.1.5.2. de la versión 02 de la Directiva N° 001-2017- SUNAFIL/INII – “Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo”, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL (en adelante, la Directiva), señala respecto del caso fortuito o fuerza mayor lo siguiente: “(…) Respecto al literal a), caso fortuito o la fuerza mayor debidamente comprobada; deben estar referidas a hechos producidos antes de la primera actuación inspectiva en la cual participe el administrado, debiendo ser acreditado con documento público de fecha cierta, salvo que sean hechos de conocimiento público”.

El profesor Morón Urbina define al “caso fortuito” como: “…un proceso causal que no es obra de la naturaleza sino del hombre, habiendo, por lo demás, un resultado imprevisible e inevitable. En el caso fortuito existe, por lo tanto, obra del hombre y presenta un nexo causal entre la acción de éste y el resultado; no obstante, es un proceso que no resulta previsible. En todo sentido, se caracteriza por su imprevisibilidad, inevitabilidad y, sobre todo, por la ausencia de relación entre la voluntad del agente y el resultado”14.

Partiendo de ello, para considerar un evento como fortuito y eximente de responsabilidad, debe determinarse, en primer lugar, la existencia del evento y, adicionalmente, que este reviste de las características de extraordinario, imprevisible e irresistible15.

En el caso en particular, lo alegado por la impugnante respecto a la imposibilidad de asistir a la comparecencia de fecha 14 de octubre de 2019, por motivo del descanso médico de fecha 13 de octubre de 2019, no constituye un elemento que se subsuma como un caso fortuito o fuerza mayor, por cuanto el padecimiento de una enfermedad tuvo conocimiento un día antes de la comparecencia programada y debidamente notificada, por loque bien pudo realizar o coordinar alguna acción para garantizar el deber de colaboración con la labor inspectiva; más aún si el mismo día de la comparecencia la impugnante presentó un escrito adjuntando, entre otros, el certificado médico que otorga el descanso por los días 13 y 14 de octubre de 2019 al procurador público, hecho que ha sido, también, valorado por la instancia de mérito en la Resolución de Intendencia Nº 31-2022-SUNAFIL/IRE-AQP. Por ende, lo alegado por la impugnante en este extremo no tiene sustento en ninguna eximente de responsabilidad; en consecunecia, todos los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo deben ser desestimados.

Cabe señalar que es la impugnante la responsable del esquema estructural de su personal, encontrándose en la obligación de establecer las atingencias pertinentes a fin de que su personal y representantes, se encuentren en la capacidad de poder atender a las posibles actuaciones de fiscalización de las diferentes Autoridades Públicas, como, en este caso, de la SUNAFIL. Por lo que, sus argumentos dirigidos a cuestionar este extremo deben ser desestimados, pues, no se ha configurado una eximente de responsabilidad, en los términos alegados por la impugnante.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.