Municipalidad Distrital de Yanacancha — Res. 789-2024

Mediante Orden de Inspección N° 223-2022-SUNAFIL/IRE-PAS, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 067-2022- SUNAFIL/IRE-PAS (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante, por la comisión de tres (03) infracciones muy graves, por no cumplir con registrar en su planilla de pago o planillas electrónica en calidad de trabajadora a plazo indeterminado a la Sra. Calderón Palma Yesy Mariela, por el incumplimiento de las

Que, mediante Imputación de Cargos N° 069-2022-SUNAFIL/IRE-PAS/SIAI-IC, de fecha 12 de agosto de 2022, notificada el 15 de agosto de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 083-2022-SUNAFIL/IRE-PAS/SIAI-IF, de fecha 2 de setiembre de 2022, (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Pasco, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 097-2022-SUNAFIL/IRE-SISA-PAS, de fecha 26 de setiembre de 2022, notificada el 28 de setiembre de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 36,294.00, por haber incurrido, en las siguientes infracciones:

Con fecha 17 de setiembre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 097-2022-SUNAFIL/IRE-SISA-PAS, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 038-2022-SUNAFIL/IRE-PAS, de fecha 25 de noviembre de 20222, la Intendencia Regional de Pasco declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar que:

Con fecha 29 de diciembre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Pasco, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 038-2022- SUNAFIL/IRE-PAS.

La Intendencia Regional de Pasco admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-00011-2023-SUNAFIL/IRE-PAS, recibido el 13 de enero de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del

El artículo 217 del artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE YANACANCHA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 038- 2022-SUNAFIL/IRE-PAS, emitida por la Intendencia Regional de Pasco, que confirmó la sanción de S/ 36,294.00, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT y, de dos (02) infracciones muy graves en materia de relaciones laborales tipificadas en los numerales 25.5 y 25.20 del artículo 25 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir de 29 de noviembre de 2022, el primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos jurídicos, previstos en el ordenamiento jurídico corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE YANACANCHA.

En todo procedimiento administrativo sancionador existe la obligación de observar las reglas que informan y regulan el procedimiento administrativo. En esa línea, conforme ha señalado el Tribunal Constitucional Peruano, el fundamento de dicha obligación nace de la Constitución Política del Perú, que en su artículo 139 establece como un derecho de la función jurisdiccional, aplicable en sede administrativa, la “observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”.

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

Asimismo, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

En el mencionado principio se establece, como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa9, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

En ese sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado en la sentencia recaída en el Expediente N° 01709-2011-PA/TC que:

Igualmente, la doctrina nacional ha establecido que la Administración Pública tiene el deber de producir sus decisiones mediante el cumplimiento de las reglas que conforman el procedimiento, de modo que es flagrantemente violatorio de este principio, la producción de actos administrativos de plano o sin escuchar a los administrados. No es válido afirmar que, con la recurrencia del administrado luego del acto, recién se iniciará el procedimiento, sino que –por el contrario– desde su origen mismo debe dar la oportunidad para su participación útil10.

Dicho lo anterior, se debe tener presente que, de conformidad con el artículo 47 de la Constitución Política del Perú de 1993, la defensa de los intereses del Estado se encuentra a cargo de los Procuradores Públicos conforme a ley.

Así, el artículo 27 numeral 27.1 del Decreto Legislativo N° 1326, Decreto Legislativo del Sistema de Defensa Jurídica del Estado, establece que los Procuradores Públicos del Poder Ejecutivo ejercen la defensa jurídica de los intereses del Estado por mandato constitucional. Por su sola designación, le son aplicables las disposiciones que corresponden al representante legal y/o al apoderado judicial, en lo que sea pertinente.

De ese modo, el numeral 14.2 del artículo 14 del Reglamento del Decreto Legislativo N° 1326, Decreto Legislativo que reestructura el Sistema Administrativo de Defensa Jurídica del Estado y crea la Procuraduría General del Estado, aprobado por el Decreto Supremo N° 018-2019- JUS, establece la obligación de notificar a las Procuradurías Públicas en su domicilio real o procesal11. En ese entendido, cuando el Estado sea emplazado, se debe notificar a dichos servidores en el domicilio oficial dentro del horario previsto para las actividades de las entidades del Estado, sin perjuicio del uso de la dirección electrónica y/o el domicilio procesal alternativo para sucesivas notificaciones12.

En el presente caso, mediante el MEMORANDUM-000225-2024-SUNAFIL/TFL, de fecha 07 de agosto del 2024, se solicitó información respecto al Expediente Sancionador N° 069-2022 - MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE YANACANCHA. Así, conforme se advierte del INFORME- 000035-2024-SUNAFIL/IRE-PAS/SISA, la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Pasco, informa a este órgano resolutivo, lo siguiente:

Por otra parte, se aprecia que la impugnante no presentó sus descargos a la Imputación de Cargos ni al informe Final, lo que implica una transgresión al principio del debido procedimiento, en razón que el administrado se habría visto limitado de poder ejercer adecuadamente su derecho de defensa.

Cabe señalar que la necesidad de la debida notificación de un acto emitido por la Autoridad Administrativa no solo tiene relevancia desde la óptica de su validez, sino que la misma se extrapola a la toma de conocimiento integral del acto por parte del administrado, en aras de ejercer adecuadamente su defensa. Entonces, de acuerdo con lo manifestado por el Tribunal Constitucional, este derecho constituye una garantía básica para toda persona sometida a un procedimiento administrativo sancionador, a fin de que tenga la oportunidad de contradecir y argumentar en defensa de sus derechos e intereses13.

Por tanto, si no se tiene bien notificada a la impugnante, según los alcances del TUO de la LPAG, se entiende que se le ha puesto en un estado de indefensión al no poder ejercer su derecho de defensa, vulnerando de tal manera el debido procedimiento14. Por tanto, se

Asimismo, cabe señalar que el vicio materia de análisis no se encuentra dentro de los supuestos de conservación del acto administrativo, previstos en el artículo 14 del TUO de la LPAG, ya que estamos ante un incumplimiento a las modalidades de notificación, previstas en el artículo 20 de la misma norma, lo que imposibilitó el adecuado ejercicio del derecho de defensa para rebatir la resolución de primera instancia.

En consecuencia, siendo que la tramitación del presente procedimiento administrativo sancionador está inmersa en la causal de nulidad prevista en el numeral 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG, pues no se ha permitido al administrado conocer la fundamentación del acto a través de la debida notificación, afectándose con ello su derecho de defensa y el debido procedimiento. Por tanto,

Estando a lo expuesto, este Tribunal ha identificado que la Resolución de Sub Intendencia N° 097-2022-SUNAFIL/IRE-SISA-PAS, y confirmada por la Resolución de Intendencia N° 038- 2022-SUNAFIL/IRE-PAS, incurre en vicio de nulidad y se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el numeral 1 del artículo 10° del TUO de la LPAG, por lo que, corresponde acoger los argumentos expuestos por la impugnante en este extremo.

Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.” 15 TUO de la LPAG, “Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 2. Debido procedimiento.- No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas.”

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Asimismo, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En este procedimiento se han identificado vicios en el trámite del Procedimiento Administrativo Sancionador, que acarrean la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo.

En tal sentido, considerando que, la Resolución de Sub Intendencia N° 097-2022- SUNAFIL/IRE-SISA-PAS, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.1 del artículo 13 del TUO de la LPAG; tal resolución carece de efectos y, en consecuencia, corresponde declarar la nulidad de la citada resolución, y de los sucesivos actos u actuaciones del procedimiento, al haberse vulnerado los principios de debido procedimiento y motivación.

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.

En consecuencia, corresponde remitir los actuados del presente procedimiento sancionador al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.

Finalmente, por las consideraciones antes dichas, no corresponde pronunciarse sobre los otros alegatos planteados en el recurso de revisión.