Municipalidad Distrital de Villa el Salvador — Res. 154-2025

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: compensación por tiempo de servicios (Submateria: depósito de CTS), remuneraciones (Submateria: gratificaciones, pago de bonificaciones); jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (Submaterias: vacaciones). Luis Mendoza Legoas DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo

- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pagó de la Compensación por Tiempo de Servicios de los semestres vencidos de noviembre de 2014, mayo y noviembre de los años 2015 y 2016, y el récord trunco (noviembre – diciembre de 2016) a favor del extrabajador Modesto Estrada Londoñe, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/12,150.00.

- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pagó de las gratificaciones legales de julio y diciembre de los años 2014, 2015 y 2016 a favor del extrabajador Modesto Estrada Londoñe, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/12,150.00.

- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pagó de la bonificación extraordinaria correspondiente a las gratificaciones de julio y diciembre de los años 2014, 2015, 2016, a favor del extrabajador Modesto Estrada Londoñe, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/12,150.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de las vacaciones de los periodos 2014-2015, 2015-2016 y el récord trunco (mayo a diciembre de 2016) a favor del extrabajador Modesto Estrada Londoñe, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/20,250.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida de requerimiento adoptada el 13 de marzo de 2017, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/20,250.00.

2 Notificada a la Procuraduría Pública en la fecha del 8 de enero de 2018, véase folio 10 del expediente sancionador. 3 Notificada a la Procuraduría Pública en la fecha del 11 de setiembre de 2018, véase folio 31 del expediente sancionador. 4 Se aplicó el Tercer Párrafo de la Única Disposición Complementaria Transitoria, de la Ley 30222, reduciéndose la multa al 35% del monto total propuesto, que en el caso fue S/ 76,950.

i. La Sub-Intendencia de Resolución no ha tenido en cuenta que el trabajador afectado suscribió contratos de locación de servicios para que preste sus servicios como operador de camión cisterna inicialmente por el periodo de un mes en seis proyectos específicos que son administrados por la Municipalidad. Dicha contratación se realizó para la ejecución de diversas obras que tenían un periodo determinado de duración; es decir, tenían carácter temporal y para labores específicas que finalizaban con la culminación de las obras o proyectos, bajo los alcances del artículo 1764 del Código Civil; por lo que no es de competencia de la Sunafil establecer la existencia de relación laboral. ii. No existía subordinación, ya que el locador no ha acreditado que haya tenido una hora de entrada y salida, siendo esta una condición sine qua non para determinar la existencia de relación laboral. iii. El referido locador solo trabajaba como operario de camión cisterna en forma personal al tener las condiciones para desarrollar la labor, cumpliendo con lo señalado en el artículo 1765 del Código Civil, por el cual puede ser materia de la locación toda clase de servicios materiales o intelectuales. iv. La retribución fijada en el contrato se encontraba de acuerdo a la calidad de trabajo y a la cantidad de horas que brindaba en forma mensual, previa conformidad que debía entregar al área usuaria del servicio. Se realizó el pago a través de recibos por honorarios profesionales, que son comprobantes emitidos por los contribuyentes de cuarta categoría, como lo señala el artículo 33 de la Ley de Impuesto a la Renta; además, en el citado contrato no se pactó otro pago diferente. v. De una simple lectura de los contratos de locación de servicios, no se encuentra consignado ningún tipo de beneficios. vi. La multa impuesta, que no guarda coherencia con los hechos que han sido calificados como infracción por parte de los inspectores, es onerosa y carente de la razonabilidad prevista en el artículo 246 numeral 3 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004 2019-JUS, al no tomarse en cuenta para su graduación la gravedad del daño al interés.

5 Notificada a la impugnante el 10 de marzo de 2022, véase folio 46 del expediente sancionador y notificado a la procuraduría pública el 21 de diciembre de 2022, véase folio 53 del expediente sancionador.

i. Señala que, la inspeccionada no ha demostrado que los servicios del señor Estrada para operar el camión cisterna sean de carácter temporal o de duración determinada, ya que al revisarse los referidos contratos se apreció que hubo una serie de obras en los que trabajó el extrabajador desde el 1 de mayo de 2014 al 30 de diciembre de 2016, que ameritaron que mes a mes se celebren contratos de locación de servicios. ii. Asimismo, indica que no le correspondía celebrar contratos civiles si es que la prestación de servicios que realizó el extrabajador se encontraba estrechamente ligada con una de sus actividades principales como lo es la construcción y el mantenimiento de pistas y veredas públicas y con ello el mejoramiento y transitabilidad vehicular y peatonal, que se realizan a través de trabajadores obreros como el señor Estrada. iii. Que, cabe recordar que el criterio normativo relativo al régimen laboral aplicable a los obreros municipales (Tema N° 2), aprobado por Resolución de Superintendencia N° 62-2021 SUNAFIL, señala que los trabajadores obreros municipales son contratados bajo el régimen laboral de la actividad privada, siendo factible que, de forma alternativa, sean contratados bajo el régimen especial de contratación administrativa de servicios (CAS), no obstante, en el presente caso no se observa que el señor Estrada haya sido contratado bajo el régimen de la actividad privada ni el régimen CAS, sino que prestó servicios de forma personal, subordinada y remunerada, en atención al contrato civil de locación de servicios, que ha sido celebrado en forma fraudulenta; por lo que en concordancia con el artículo 4 del Texto Único Ordenado del D.L. 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 003-97-TR1, que establece la presunción de la existencia de un contrato de trabajo sujeto al régimen laboral de la actividad privada. iv. A la luz de lo expuesto en los considerandos precedentes, concluye que los hechos constatados por la autoridad inspectiva demuestran que el señor Estrada realizó una prestación de servicios personal, remunerada y subordinada del 1 de mayo de 2014 al 31 de diciembre de 2016; por lo que al amparo del principio de primacía de la realidad, no puede darse valor probatorio a los contratos de locación de servicios y recibos por honorarios sobre los cuales se sustenta la inspeccionada para desvirtuar la presunción de certeza y el merecimiento de fe de lo plasmado en el Acta de Infracción, al amparo de los artículos 16 y 47 de la LGIT. Por ende, correspondía que la inspeccionada reconozca los beneficios sociales (CTS, gratificaciones legales, bonificaciones extraordinarias y vacaciones) por el periodo laborado por el señor Estrada, conforme lo ordena el artículo 37 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades. v. Con relación a la multa aplicada por el inferior en grado, debe precisarse que esta es consecuencia de no haber cumplido con subsanar las infracciones en materia de relaciones laborales y no acatar la medida de requerimiento en el plazo otorgado por la inspectora del trabajo actuante; por lo que la inspeccionada deberá soportarla al no haber enervado su responsabilidad con el recurso de apelación interpuesto. Además, debe mencionarse que la sanción impuesta por cada uno de los incumplimientos detectados ha sido graduada conforme a los criterios de graduación señalados en el artículo 38 de la LGIT (gravedad de la falta cometida y número de trabajadores afectados), concordante con el artículo 48 numeral 48.1

del RLGIT, modificado por el Decreto Supremo N° 012-2013-TR, que contiene la tabla de multas NO MYPE. vi. Esta última establece valores tasados y predeterminados por el legislador reglamentario en función a la UIT del año de constatada la falta, sin que el inferior en grado pueda imponer un monto de multa distinto en aplicación del principio de razonabilidad. Sin perjuicio de ello, el inferior en grado decidió aplicar de oficio la reducción al 35% contemplada en la Única Disposición Complementaria Transitoria de la Ley N° 30222, en el marco de su política preventiva y correctora de las conductas infractoras. vii. Finalmente, los argumentos esbozados en la apelación no desvirtúan las infracciones en las que ha incurrido la inspeccionada, las cuales han sido debidamente determinadas por la autoridad de primera instancia. Por tanto, confirma la resolución venida en grado por las consideraciones antes expuestas.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

6 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

Del Recurso De Revisión

7“Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 8 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 9“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 10“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 20555195444 soft

sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad Distrital De Villa El Salvador

11 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017- TR.

partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 22 de diciembre de 2022.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 23 de diciembre de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 431-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:

i. Alega que han transcurrido más de cinco años desde la emisión del acta de infracción de fecha 3 de febrero de 2017, y de acuerdo con el artículo 252 del TUO de la LPAG, el procedimiento administrativo sancionador prescribe a los 4 años computados desde la fecha en que se produjo el acto infractor, esto es en fecha 3 de febrero de 2017 y concluyo con la emisión de la resolución de intendencia, en fecha 8 de marzo de 2022.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la alegación de prescripción de las infracciones detectadas 6.1 Sobre lo argumentado en el recurso de revisión, resulta apropiado señalar que el TUO de la LPAG, recoge en el inciso 5 de su artículo 248°, el Principio de Retroactividad Benigna, según el cual, las disposiciones sancionadoras producen efectos retroactivos, en cuanto favorecen al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición.

debe evaluar de oficio la prescripción, asimismo, los administrados pueden plantear la prescripción por vía de defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la constatación de los plazos, por lo que corresponde en primer término, que esta Sala analice si al momento en que se emitió la Resolución de Sub Intendencia N° 510-2018- SUNAFIL/ILM/SIRE3, de fecha 5 de setiembre de 2018, notificada el 19 de setiembre de 2018 a la impugnante y el 11 de setiembre de 2018 a la procuraduría pública de la entidad, habría prescrito el plazo que tenía la autoridad de primera instancia para determinar cómo infracciones los incumplimientos constatados en la etapa inspectiva. Dicho plazo es de cuatro (4) años máximo, para lo cual se debe tener en cuenta las reglas de cómputo previstas en el numeral 252.2 del artículo 252° del TUO de la LPAG (sobre el inicio, la suspensión y la reanudación del plazo de prescripción).

- No acreditar el pagó de las gratificaciones legales de julio y diciembre de los años 2014, 2015 y 2016 a favor del extrabajador Modesto Estrada Londoñe. - No acreditar el pagó de la bonificación extraordinaria correspondiente a las gratificaciones de julio y diciembre de los años 2014, 2015, 2016, a favor del extrabajador Modesto Estrada Londoñe. - No acreditar el pago de las vacaciones de los periodos 2014-2015, 2015-2016 y el récord trunco (mayo a diciembre de 2016) a favor del extrabajador Modesto Estrada Londoñe. - No cumplir con la medida de requerimiento adoptada el 13 de marzo de 2017.

Figura N° 01: Línea de Tiempo

Cuarenta (40) días hábiles12

Sobre la infracción al numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT

12 Conformado por los siguientes plazos: (i) quince (15) días hábiles para presentar los alegatos contra el Acta de Infracción; (ii) veinticinco (25) días hábiles de acuerdo al numeral 25.2 del artículo 252 del TUO de la LPAG. 17.03.2017 Fecha de cómputo de inicio de plazo. 08.01.2018 (Inicio del PAS) 05.03.2018 (vencimiento del plazo de suspensión) Suspensión del plazo de prescripción 11.09.2018 Notificación de la Resolución de Sub- Intendencia (Fin del PAS) 9 meses y 21 días 6 meses y 5 días Plazo transcurrido 1 año, 3 meses y 26 días

actividad privada, establece que: “la remuneración vacacional es equivalente a la que el trabajador hubiera percibido habitualmente en caso de continuar laborando. Se considera remuneración, a este efecto, la computable para la compensación por tiempo de servicios, aplicándose analógicamente los criterios establecidos para la misma”.

no haya gozado de su derecho al descanso vacacional, supuesto último que no se desprende de los hechos constatados por el inspector comisionado.

De la vulneración al principio del debido procedimiento 6.21. El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten…” (énfasis añadido).

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139° de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N° 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis añadido).

13 Numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG “Los jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales conforme a la interpretación que resulte de las resoluciones del Tribunal Constitucional”.

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:

“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]

La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.

El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).

Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido).

sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material14.

Sobre los presuntos vicios de motivación en el procedimiento administrativo sancionador 6.29. Conforme se detalla, la resolución de sanción (Resolución de Sub-Intendencia N° 510- 2018-SUNAFIL/ILM/SIRE3) no ha efectuado una correcta subsunción de los hechos constatados bajo la conducta sancionada para la asignación de responsabilidades hacia la Inspeccionada.

14 “TUO de la LPAG Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”.

“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales.

Así, en el Exp. N.º 3943-2006-PA/TC y antes en el voto singular de los magistrados Gonzales Ojeda y Alva Orlandini (Exp. N.º 1744-2005-PA/TC), este Colegiado Constitucional ha precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos:

a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico.

b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. Se trata, en ambos casos, de identificar el ámbito constitucional de la debida motivación mediante el control de los argumentos utilizados en la decisión asumida por el Juez o Tribunal; sea desde la perspectiva de su corrección lógica o desde su coherencia narrativa.

c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica. Esto ocurre por lo general en los casos difíciles, como los identifica Dworkin, es decir, en aquellos casos donde suele presentarse problemas de pruebas o de interpretación de disposiciones normativas. La motivación se presenta en este caso como una garantía para validar las premisas de las que parte el Juez o Tribunal en sus decisiones. Si un Juez, al fundamentar su decisión: 1) ha establecido la existencia de un daño; 2) luego, ha llegado a la conclusión de que el daño ha sido causado por “X”, pero no ha dado razones sobre la vinculación del hecho con la participación de “X” en tal supuesto, entonces estaremos ante una carencia de justificación de la premisa fáctica y, en consecuencia, la aparente corrección formal del razonamiento y de la decisión podrán ser enjuiciadas por el juez [constitucional] por una deficiencia en la justificación externa del razonamiento del juez.

Hay que precisar, en este punto y en línea de principio, que el hábeas corpus no puede reemplazar la actuación del juez ordinario en la valoración de los medios de prueba, actividad que le corresponde de modo exclusivo a éste, sino de controlar el razonamiento o la carencia de argumentos constitucionales; bien para respaldar el valor probatorio que se le confiere a determinados hechos; bien tratándose de problemas de interpretación, para respaldar las razones jurídicas que sustentan determinada comprensión del derecho aplicable al caso. Si el control de la motivación interna permite

identificar la falta de corrección lógica en la argumentación del juez, el control en la justificación de las premisas posibilita identificar las razones que sustentan las premisas en las que ha basado su argumento. El control de la justificación externa del razonamiento resulta fundamental para apreciar la justicia y razonabilidad de la decisión judicial en el Estado democrático, porque obliga al juez a ser exhaustivo en la fundamentación de su decisión y a no dejarse persuadir por la simple lógica formal.

d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. Si bien, como ha establecido este Tribunal en reiterada jurisprudencia, no se trata de dar respuestas a cada una de las pretensiones planteadas, la insuficiencia, vista aquí en términos generales, sólo resultará relevante desde una perspectiva constitucional si es que la ausencia de argumentos o la “insuficiencia” de fundamentos resulta manifiesta a la luz de lo que en sustancia se está decidiendo.

e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). Desde luego, no cualquier nivel en que se produzca tal incumplimiento genera de inmediato la posibilidad de su control. El incumplimiento total de dicha obligación, es decir, el dejar incontestadas las pretensiones, o el desviar la decisión del marco del debate judicial generando indefensión, constituye vulneración del derecho a la tutela judicial y también del derecho a la motivación de la sentencia (incongruencia omisiva). Y es que, partiendo de una concepción democratizadora del proceso como la que se expresa en nuestro texto fundamental (artículo 139º, incisos 3 y 5), resulta un imperativo constitucional que los justiciables obtengan de los órganos judiciales una respuesta razonada, motivada y congruente de las pretensiones efectuadas; pues precisamente el principio de congruencia procesal exige que el juez, al momento de pronunciarse sobre una causa determinada, no omita, altere o se exceda en las peticiones ante él formuladas.

f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de la libertad. En estos casos, la motivación de la sentencia opera como un doble mandato, referido tanto al propio derecho a la justificación de la decisión como también al derecho que está siendo objeto de restricción por parte del Juez o Tribunal.” (énfasis agregado).

bien da la apariencia de motivación al existir citas normativas y reiterar los hechos constatados por el personal inspectivo, no analiza y subsume la infracción imputada del numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT a la impugnante en el tipo infractor correspondiente, deviniendo en que su decisión carece de sustento jurídico alguno.

“Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. (énfasis agregado)”.

15 Fundamento jurídico 14, Exp. N° 02098-2010-PA/TC. 16 Cfr. artículo IV del TUO de la LPAG 17 “Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:

De la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo 6.38. El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”.

1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. 18 Artículo 13.- Alcances de la nulidad 13.2 La nulidad parcial del acto administrativo no alcanza a las otras partes del acto que resulten independientes de la parte nula, salvo que sea su consecuencia, ni impide la producción de efectos para los cuales, no obstante, el acto pueda ser idóneo, salvo disposición legal en contrario.

Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG. Sobre la infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT

de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).

19 Aprobada por Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL, del 03 de febrero de 2020.

Figura 02:

Información Adicional

N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y clasificación Relaciones Laborales No acreditar el pagó de la Compensación por Tiempo de Servicios de los semestres vencidos de noviembre de 2014, mayo y noviembre de los años 2015 y 2016, y el récord trunco (noviembre – diciembre de 2016) a favor del extrabajador Modesto Estrada Londoñe. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT GRAVE Relaciones Laborales No acreditar el pagó de las gratificaciones legales de julio y diciembre de los años 2014, 2015 y 2016 a favor del extrabajador Modesto Estrada Londoñe. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT GRAVE

Relaciones Laborales No acreditar el pagó de la bonificación extraordinaria correspondiente a las gratificaciones de julio y diciembre de los años 2014, 2015, 2016, a favor del extrabajador Modesto Estrada Londoñe. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT GRAVE Labor inspectiva No cumplir con la medida de requerimiento adoptada el 13 de marzo de 2017. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. –Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE VILLA EL SALVADOR, en contra de la Resolución de Intendencia N° 431-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 8 de marzo de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 475-2017-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. –Declarar la NULIDAD PARCIAL de la Resolución de Sub-Intendencia N° 510-2018- SUNAFIL/ILM/SIRE3, de fecha 5 de setiembre de 2018 y, la de los sucesivos actos y actuaciones en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador en el extremo referido a la infracción muy grave del numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, por no acreditar el pago de vacaciones y vacaciones truncas. TERCERO. - RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, esto es, a la emisión de la Resolución de Sub-Intendencia N° 510-2018- SUNAFIL/ILM/SIRE3, de fecha 5 de setiembre de 2018, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento, en el extremo referido a la infracción muy grave del numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, por no acreditar el pago de la compensación vacacional. CUARTO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia Nº 431-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 8 de marzo de 2022, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. QUINTO. - Declarar agotada la vía administrativa en el extremo de la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

SEXTO. - Notificar la presente resolución a MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE VILLA EL SALVADOR, y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes. SÉPTIMO. - Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana, y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.42 de la presente resolución.

OCTAVO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

VOTO EN DISCORDIA DEL VOCAL MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA

Con el debido respeto por la opinión de mis colegas vocales, discrepo de la posición mayoritaria con la que se ha resuelto el recurso de revisión interpuesto por la impugnante, solo en el extremo de la calificación de la infracción imputada por no acreditar el pago de las vacaciones de los periodos 2014-2015, 2015-2016 y el récord trunco (mayo a diciembre de 2016) a favor del extrabajador Modesto Estrada Londoñe.

Sintetizo el sustento de mi posición en las siguientes consideraciones:

1. El artículo 25 de la Constitución Política del Perú establece que las vacaciones son el derecho que tiene el trabajador a suspender la prestación de sus servicios durante cierto número de días al año, sin pérdida de la remuneración, cuyo disfrute y compensación es regulada por ley o convenio. Nótese que, desde la norma constitucional se precisa que este descanso es remunerado.

2. Atendiendo al mandato constitucional referido, el artículo 11 del Decreto Supremo N° 012-92-TR, Reglamento del Decreto Legislativo Nº 713 sobre descansos remunerados de trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada, prescribe que: “Tienen derecho a descanso vacacional el trabajador que cumpla una jornada ordinaria mínima de cuatro (04) horas, siempre que haya cumplido dentro del año de servicios el récord previsto en el artículo 10 del Decreto Legislativo”.

3. Así, el descanso vacacional implica el otorgamiento de un tiempo al trabajador para que pueda dedicarlo al descanso, recreación, entre otro tipo de actividades distintas al trabajo. La doctrina, ha indicado al respecto que la finalidad del descanso vacacional apunta a facilitar un período de tiempo de descanso para permitir la recuperación física y psíquica del trabajador, como que pueda disfrutar de períodos de ocio y esparcimiento20.

4. De autos se observa que, respecto al extrabajador Modesto Estrada Londoñe, se adquirió el derecho a un descanso vacacional remunerado, aunque la remuneración correspondiente no fue otorgada.

5. Atendiendo a ello, en mi opinión la infracción cometida por el administrado, con relación a la trabajadora, sería la recogida en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT y no la contenida en el numeral 24.4 de la misma norma, en razón a que el derecho a las vacaciones, cuando se cumple con el récord vacacional correspondiente y el año de servicios, se encuentra comprendida por dos (02) elementos concurrentes e inescindibles: el goce efectivo del descanso físico y el pago de la remuneración vacacional, los cuales deberían otorgarse en conjunto. Justamente, en el presente caso, observamos que no se ha cumplido con una de estas condiciones (el trabajador sí gozó de su descanso vacacional pero no se le pagó la remuneración vacacional), por tanto, este incumplimiento por parte de la impugnante se subsumiría en el mencionado tipo infractor muy grave.

20 Cfr. Gorelli Juan (2014). “Elementos delimitadores del derecho a vacaciones”. Themis (65), p. 61.

6. Considero ello, dado que la finalidad de la norma que regula este beneficio social es justamente contemplar que ambos conceptos (pago y descanso) conforman un solo derecho. Justamente, creemos que, por esa razón, por ejemplo, el artículo 16 del Decreto Legislativo Nº 713 dispone que la remuneración vacacional será abonada al trabajador antes del inicio del descanso, lo cual es reafirmado por el artículo 19 del Reglamento del Decreto Legislativo Nº 713 (Decreto Supremo Nº 012-092-TR).

7. En la misma línea, es pertinente mencionar que el artículo 20 del Decreto Legislativo Nº 713 indica que el empleador está obligado a hacer constar expresamente en el libro de planillas, la fecha del descanso vacacional, y el pago de la remuneración correspondiente, como si se trataran de dos aspectos que tienen que cumplirse en simultáneo para configurar el otorgamiento íntegro de este derecho. Cómo se aprecia, entonces, todos estos preceptos manifiestan que el goce del descanso vacacional tendría que estar acompañado del pago de la remuneración correspondiente (remuneración vacacional).

8. En este orden de ideas, creo también que cuando los artículos 10 y 17 Decreto Legislativo Nº 713, referidos al fraccionamiento y adelanto de vacaciones, respectivamente, permiten estas situaciones especiales, no solo habilitan que los descansos correspondientes sean otorgados, sin estar acompañados del pago de la remuneración vacacional. En ese sentido, tanto el fraccionamiento de las vacaciones como el adelanto de estas tienen que estar vinculadas con el pago remunerativo correspondiente.

9. En virtud de lo expuesto, considero que el goce del descanso vacacional se encuentra ligado inescindiblemente al pago de la remuneración vacacional, lo cual significa que ambos derechos están íntimamente unidos, siendo de esta manera inevitable su otorgamiento en conjunto, y, por ende, contrario a la normativa de la materia, su dación por separado.

10. Resumiendo, en mi opinión, ha quedado acreditado que la impugnante incurrió en la infracción muy grave en materia de relaciones laborales prevista en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, en perjuicio del señor Modesto Estrada Londoñe.

Por estos fundamentos, mi voto es porque este extremo del recurso de revisión se declare INFUNDADO y se confirme la Resolución de Sub-Intendencia Nº 510-2018-SUNAFIL/ILM/SIRE3, de fecha 5 de setiembre de 2018, en el extremo referente a la infracción muy grave, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT y se continue con el análisis del recurso de revisión.

MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA

20250212JCR – HR 57210-2016