Municipalidad Distrital de Tiabaya — Res. 616-2024

Mediante Orden de Inspección N° 1416-2019-SUNAFIL/IRE-AQP, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 433-2019-SUNAFIL/IRE-AQP (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de, entre otras, dos (02 infracciones muy graves a la labor inspectiva, por la inasistencia a la diligencia de comparecencia el 14 de noviembre de 2019 y por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento notificada el 06 de noviembre de 20192; en atención a la denuncia presentada por el señor Leopoldo Alberto Mendiguri Talavera (Obrero) en representación de 23 trabajadores del sujeto inspeccionado, por el supuesto incumplimiento del pago de las remuneraciones de julio a agosto de 2019, así como de las gratificaciones por fiestas patrias del año 2019.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 487-2021-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 13 de noviembre de 2021, notificada el 15 de noviembre de 20213, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 709-2021-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 30 de diciembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Arequipa, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 484-2022-SUNAFIL/IRE-ARE/SISA, de fecha 02 de agosto de 2022, notificada a la impugnante el 04 de agosto de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 66,192.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 09 de agosto de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 484-2022-SUNAFIL/IRE-ARE/SISA, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 371-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 06 de diciembre de 20224, la Intendencia Regional de Arequipa declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 13 de diciembre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 371-2022- SUNAFIL/IRE-AQP.

La Intendencia Regional de Arequipa admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM N° 1741-2022- SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 28 de diciembre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299815, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299816, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo7 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR8, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR9 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”10.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE TIABAYA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 371-2022- SUNAFIL/IRE-AQP, emitida por la Intendencia Regional de Arequipa, que confirmó la sanción impuesta de S/ 66,192.00, por la comisión, entre otras, de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en los numerales 46.7 y 46.10 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 13 de diciembre de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE TIABAYA

El ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Administración Pública se encuentra sujeta – entre otras condiciones – a su tramitación dentro de un plazo preestablecido, sancionándose la superación de este con la figura de la caducidad.

Así, el artículo 259 del TUO de la LPAG:

Asimismo, Juan Carlos Morón Urbina, señala que la caducidad tiene las siguientes características:

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el procedimiento administrativo sancionador se desarrolló en el siguiente periodo:

Por consiguiente, de la norma acotada, se desprende que la caducidad del procedimiento sancionador no se computa desde la fecha de emisión de la imputación de cargos, sino desde que se notifica la misma con la cual se da inicio al procedimiento sancionador; por ende, una vez transcurrido el plazo para resolver, sin que se haya notificado la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado el procedimiento.

Sobre el particular, de lo señalado en el numeral 1.2 de la presente resolución se aprecia que el procedimiento se inició el 16 de noviembre de 2021, por lo que de conformidad con el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG, la autoridad sancionadora (Sub Intendencia de Resolución) tenía hasta el 16 de agosto de 2022 para emitir y notificar la resolución de sanción.

Cabe precisar que la Resolución de Sub Intendencia N° 484-2022-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, que impuso sanción a la inspeccionada fue notificada a la impugnante vía sistema de casilla electrónica el 04 de agosto de 2022. En tal sentido, se advierte que la resolución apelada fue emitida dentro del plazo de nueve meses. En consecuencia, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo por la impugnante.

Tal y como se ha señalado en ocasiones anteriores por esta Sala12, uno de los derechos fundamentales en materia sancionadora, es el derecho a la presunción de inocencia, regulado en el literal e), inciso 24 del artículo 2 de la Constitución Política13. Este derecho, recogido en el numeral 9 del artículo 248 del TUO de la LPAG bajo la denominación de presunción de licitud14, proscribe que se sancione a una persona en tanto su responsabilidad sobre el hecho imputado no haya sido debidamente acreditada, más allá de toda duda razonable15.

Al respecto, el Tribunal Constitucional, señala que el derecho a la presunción de inocencia lleva también consigo una regla probatoria, por lo “que no pueda trasladarse la carga de la prueba quien precisamente soporta la imputación, pues eso significaría que lo que se sanciona no es lo que está probado en el proceso o procedimiento, sino lo que el imputado, en este caso, no ha podido probar como descargo en defensa de su inocencia”16.

Así, “la carga de la prueba del hecho objeto de sanción corresponde a la Administración, no al administrado. No cabe en este punto ninguna clase de “matiz”. No es posible la imposición de sanción alguna con el fundamento de meras sospechas, y tampoco sobre la base de que el imputado no ha demostrado su inocencia”.

El TUO de la LPAG recoge esta regla probatoria al disponer que la carga de la prueba se rige por el denominado “principio de impulso de oficio”, en virtud del cual es a la autoridad a quien corresponde “dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias”17. A decir de Morón Urbina, “el principio de impulso de oficio impone a la Administración la obligación de verificar y probar los hechos que se imputan o que han de servir de base a la resolución del procedimiento, así como la obligación de proceder a la realización de la actividad probatoria misma cuando lo requiera el procedimiento”18.

En tal sentido, el estándar de valoración de la prueba es definido por el Principio de Presunción de Licitud, en virtud del cual solo puede sancionarse a los administrados cuando cuenten con evidencia que acredite la comisión de la infracción que se les imputa.

De acuerdo con el Tribunal Constitucional, el Principio de Presunción de Licitud, termina convirtiéndose en este caso “en un límite al principio de libre apreciación de la prueba por parte del juez, puesto que dispone la exigencia de un mínimo de suficiencia probatoria para declarar la culpabilidad, más allá de toda duda razonable”19. Esta misma razón corresponde también a los procedimientos de la fiscalización y al administrativo sancionador en curso.

Resulta de vital importancia que la administración cuente con evidencia que demuestre que la inspeccionada cometió la infracción que se le imputa, teniendo en cuenta que el nivel de probanza de la acusación es que ésta se encuentre probada más allá de toda duda

Por ello, un elemento importante a considerar dentro del análisis de los documentos y posiciones planteadas con relación a las infracciones Muy Graves relacionadas con la vulneración de la normativa sociolaboral de los trabajadores afectados, y el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, son aquellos hallazgos que fueron identificados por los inspectores comisionados en el Acta de Infracción, teniéndose presente que conforme a los artículos 16 y 47 de la LGIT, los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos sin perjuicio de las pruebas que, en defensa de sus respectivos derechos e intereses, puedan aportar los interesados.

En ese sentido – y con respecto a la pretendida falta de motivación del Acta de Infracción – se observa en el punto 3 de la sección IV (Hechos Constatados), que se ha determinado la relación laboral entre los trabajadores comprendidos en el Cuadro N° 01 y la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE TIABAYA, al haber prestado éstos servicios para la impugnante en su calidad de Obreros Municipales, de acuerdo a las constancias de alta, registro de control de asistencia, así como del reconocimiento expreso de la representante de la inspeccionada en este extremo, referido a que no se les paga sus remuneraciones, ni sus gratificaciones legales conforme a lo detallado en el Cuadro N° 01, por cuanto tienen restricciones presupuestarias que impiden el pago respectivo, conforme se desprende el Memorándum Múltiple N° 060-GM-MDT e Informe N° 0122-2019-GPPRE/MDT, de los que se desprende que no se cuenta con el presupuesto para el pago de reposición de trabajadores por sentencia judicial o medida cautelar.

Por tanto, no es correcto lo sostenido por la impugnante en su recurso de revisión, al señalar que el Acta de Infracción carece de fundamentación adecuada o no detalla los medios probatorios respecto de los cuales concluye los hechos constatados. Por el contrario, de la revisión del expediente inspectivo, se observa a folios 72 y siguientes el registro de control de asistencia, las constancias de alta del trabajador, los contratos administrativos de servicios. Por ello, la valoración de los documentos y medios probatorios presentados por un empleador también es analizada teniendo en cuenta la desigualdad20 que existe entre el empleador y el trabajador, la cual incide de manera directa en la capacidad para generar y actuar pruebas por una de las partes, conforme lo señaló el precedente vinculante contenido en el fundamento 3121 de la Resolución de Sala Plena N° 002-2023-SUNAFIL/TFL. Así, el contenido del INFORME N° 80-2021-SDELC/SGRRHH-MDT, INFORME N° 309-2021-MDT/GAF-SGT e INFORME N° 278-2021-MDT/GAF-SGT, son valorados y analizados a la luz de los hallazgos antes mencionados, por lo que la falta de convicción que estos documentos puedan generar en la administración no debe ser

La impugnante alega que, se debe tener en cuenta que los trabajadores tienen vínculo laboral en razón de las medidas cautelares a consecuencia de los procesos judiciales iniciados por cada uno de éstos, en esa línea, señala que lo obligaron a contratar personal sabiendo que el presupuesto ponía en peligro la estabilidad económica de la entidad; por lo tanto, refieren que SUNAFIL estaría avocándose a asuntos judicializados, debiendo evitar su conocimiento, debido a que está impedida de avocarse el conocimiento y resolución de procesos que buscan el reconocimiento de derechos laborales al ser de exclusiva competencia judicial.

El caso sometido a análisis de la Sala refleja una discusión jurídica en donde la Administración del Trabajo y la jurisdicción han sido activadas para la emisión de resoluciones de distinto fundamento jurídico. La primera, para la determinación de un comportamiento infractor de las normas sociolaborales (el incumplimiento del pago de beneficios sociales), lo que da lugar, a su vez, a una competencia sancionadora de la Administración del Trabajo respecto de un sujeto administrado. La segunda, una competencia jurisdiccional para resolver un conflicto entre dos partes (la impugnante y los 23 trabajadores afectados).

Como se ve, se trata de dos respuestas totalmente distintas del poder público y que cabe definir claramente, a fin de evitar equívocos a la hora de invocarse el llamado “avocamiento a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones” (artículo 139, inciso 2 de la Constitución).

Conforme con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, el verbo avocar alude a un efecto de sustracción material que se produce dentro de una determinada organicidad. Dice: “Dicho de una autoridad gubernativa o judicial: Atraer a sí la resolución de un asunto o causa cuya decisión correspondería a un órgano inferior”22. Similar sentido utiliza el artículo 80 del TUO de la LPAG, cuando se refiere al concepto de “avocación de competencia”. No se aprecia, cómo es que la inspección o el procedimiento sancionador pueden interferir en la esfera de competencias jurisdiccionales, ni mucho menos producir el efecto del avocamiento.

La competencia administrativa debe ejercerse conforme al principio de legalidad y al carácter inalienable de la competencia administrativa. En ese sentido, un mandato judicial expreso puede —como recuerda el artículo 74.2 del TUO de la LPAG— ordenar, en un caso

Así, una resolución judicial que resuelve en sentido distinto a lo determinado por un Acta de Infracción o una resolución del procedimiento administrativo sancionador puede ejercer plenamente su facultad de motivar tal decisión, lo que llevará a que las partes del litigio evalúen si tal motivación es satisfactoria de su derecho a la tutela jurisdiccional efectiva y el debido procedimiento.

En semejante sentido, una resolución administrativa que considera los hechos sobre la base de una investigación que acredita fehacientemente una determinada situación, puede bien determinar las consecuencias administrativas sancionadoras (la imposición de la pena de multa) con una motivación que garantice el debido procedimiento administrativo del administrado. Si esa parte desease cuestionar tal decisión de la Autoridad —por ejemplo, por tener sentido opuesto a lo resuelto en un proceso judicial— tendrá expedito el proceso contencioso administrativo para que se efectúe el control judicial sobre lo establecido en el respectivo procedimiento administrativo.

A nivel judicial, se observa que la Segunda Sala Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República, en la Casación Laboral Nº 8389-2018 MOQUEGUA, declaró la nulidad de una resolución de intendencia de la SUNAFIL en la que el inspeccionado en aquel procedimiento informó a la autoridad competente que el tema investigado (una supuesta hostilidad laboral) se encontraba judicializado. Así, en dicha ejecutoria, la Corte Suprema indicó que la SUNAFIL al tomar conocimiento de la existencia de un proceso judicial debió abstenerse de ejercer su competencia administrativa y “pronunciarse sobre la supuesta infracción incurrida”. En el fundamento séptimo, punto iv) de la citada sentencia casatoria, se lee que, para el Poder Judicial debe evitarse que “la Administración califique el hecho como hostil y el órgano jurisdiccional como no hostil”. Por ende, refiere la Casación comentada, se habría afectado la tutela jurisdiccional efectiva (artículo 139 de la Constitución) y la prohibición de avocamiento a una causa judicial (artículos 4 y 13 del TUO de la Ley Orgánica del Poder Judicial)23.

Es de notarse que el citado artículo 139 de la Constitución, establece, en su inciso segundo24, la independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional, restringiendo que

En este orden de ideas, se tiene que no se concuerda con el criterio expuesto en la casación citada, máxime si se fundamenta en el actual artículo 75.1 del TUO de la LPAG25, que refiere a la situación dada por la que, en un procedimiento administrativo, la autoridad competente conoce de la “cuestión litigiosa entre dos administrados sobre determinadas relaciones de derecho privado que precisen ser esclarecidas previamente al pronunciamiento administrativo” (énfasis añadido). Esta referencia no resulta invocable en vista de que no se está ante procedimientos que contemplen a dos administrados — análogos al “demandante” y “demandada” del proceso judicial— ni se ha definido una condicionalidad para la emisión de una resolución en el orden administrativo.

Además, no debe olvidarse que el propio artículo 75.2 del TUO de la LPAG26, demanda que la autoridad competente evalúe su competencia a la luz del principio de non bis in ídem. No es un asunto menor, pues ello preserva el adecuado ejercicio del deber de motivación de parte del servidor actuante (inspector, instructor o autoridad del procedimiento sancionador), a fin de valorar la triple identidad a la que dicho principio se refiere.

La descrita no es una cuestión pacífica en el Sistema de Inspección del Trabajo. Así, se observa que la Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva (Directiva Nº 1-2020- SUNAFIL/INII) aprobada por la Resolución de Superintendencia Nº 31-2020-SUNAFIL, acoge la tesis de una culminación de las competencias del Sistema de la Inspección del Trabajo

En particular, debe tenerse en cuenta que el punto 7.2.1 especifica que la situación que motiva el cierre de una orden de inspección es la que se desprende del principio non bis in ídem, que alude a la triple identidad mencionada; mientras que el 7.2.2 (que, llanamente, refiere a la existencia de “una cuestión litigiosa”) debe interpretarse necesariamente de forma vinculada al punto inmediatamente anterior. Sobre este principio de derecho administrativo sancionador27, el Tribunal Constitucional28 ha definido su connotación sustantiva y procesal así:

Como se ve, lo rechazado por el principio analizado es el exceso de punición que se plasmaría en la duplicidad de procesos que tengan el mismo objeto. Es requisito ineludible para esta prohibición de duplicidad sancionadora el que exista no solamente las mismas partes —salvando al hecho de que no existe una “parte” trabajadora en los procedimientos del Sistema de inspección del Trabajo— ni se trate de hechos semejantes, sino que también el fundamento jurídico sea coincidente.

En materia de coincidencias entre el ejercicio de competencias entre la jurisdicción y la Administración Pública, sirve tener como criterio rector lo resuelto en el ámbito penal, en el que la Corte Suprema de la República, en su Acuerdo Plenario Nº 1-2007/ESV-22, estableció como precedente vinculante al quinto fundamento jurídico de la Ejecutoria Suprema recaída en el recurso de nulidad Nº 2090-2005. En ese caso, ante la concurrencia de la jurisdicción penal y un procedimiento administrativo sancionador para tratar una misma cuestión, se dejó a salvo que “ambos ordenamientos jurídicos cumplen distintos fines o sirven a la satisfacción de intereses o bienes jurídicos diferentes”.

En comentario a dicho precedente vinculante, la doctrina administrativista ha señalado que, “como regla general no se excluirán el proceso penal y el procedimiento administrativo, y las sanciones en los mismos órdenes serán perfectamente acumulables, salvo que se compruebe la triple identidad ya manifestada. Por ello, aun lo resuelto en un proceso penal, lo resuelto en un procedimiento administrativo no se encuentra necesariamente vinculado al primero, ya que ambos tienen órdenes distintos”29.

Aunque este precedente se produjo en un ámbito jurisdiccional específico —el penal, nada menos que de última ratio— es rescatado para graficar cómo es que los procesos judiciales y administrativos no cumplen con tener el mismo fundamento jurídico, componente indispensable para invocar al principio del non bis in ídem.

A criterio de esta Sala, se debe acoger lo descrito en este precedente vinculante señalado, aplicándolo mutatis mutandis al ámbito del Sistema de Inspección del Trabajo cuando se denuncia una afectación al principio del non bis in ídem. La validez del despliegue de una inspección laboral (o, posteriormente, un procedimiento administrativo sancionador) no se afecta, per se, cuando el sujeto inspeccionado (o, posteriormente, administrado) es demandado por uno o más trabajadores que sean terceros interesados en la fiscalización desplegada. Es preciso que la parte interesada acredite y que el inspector actuante, instructor o autoridad sancionadora, en la etapa que corresponda, evalúe la concurrencia

Por tanto, no existiendo contravención al bloque de legalidad existente, por las razones mencionadas, no corresponde acoger lo señalado por la impugnante respecto a la supuesta incompetencia de la SUNAFIL para pronunciarse sobre casos en los que se tramita alguna demanda judicial.

No puede dejarse de lado que las Actas de Infracción pueden constituir instrumentos con especial fuerza probatoria, conforme declaran los artículos 1630 y 4731 de la LGIT. En esa medida, el que se suponga que la fiscalización solamente puede verse interrumpida por el ejercicio del derecho fundamental a la tutela jurisdiccional efectiva de la parte trabajadora (sea o no quien haya trabado la denuncia) resultaría en una condicionalidad de la inspección del trabajo que podría terminar amparando comportamientos contrarios a las normas laborales, al aguardarse a un pronunciamiento judicial antes que recién la fiscalización pueda examinar la conformidad de los hechos con lo previsto en las normas.

De otro lado, no podemos obviar que el propio Sistema de Inspección del Trabajo afirma la subsistencia de la fiscalización o del procedimiento sancionador, de un lado, con procesos judiciales, del otro. Así, esto ocurre, por ejemplo, respecto de la investigación, determinación y sanción del trabajo forzoso, supuesto en el cual las competencias de la fiscalización laboral en nada se afectan por el hecho de que aquella situación pueda originar también una respuesta desde la jurisdicción (en este caso, desde el fuero penal). El que se trate de la jurisdicción penal y no laboral, en tal caso, no matiza, sino refuerza nuestra conclusión, pues como se sabe, el ámbito penal es última ratio, por lo que ni siquiera tal consideración impide que pueda, en algún caso, desplegarse simultáneamente la vía administrativa y la judicial.

Finalmente, dentro de la tesis que ha prevalecido en este caso, convendría (inclusive) distinguir diversos escenarios tras la interposición de una demanda judicial. Los procesos incoados por la impugnante podrían concluir de forma distinta a la resolución del problema de fondo, pues bien puede ocurrir un supuesto de decaimiento de los procesos por falta de actividad de las partes, entre otros. Por estos motivos, no podría suponerse que la inspección del trabajo debe aguardar las resultas del proceso, esto es, mantenerse en un estado de suspensión respecto a la resolución de la materia controvertida, para recién desplegar sus competencias fiscalizadoras o sancionadoras. Por las consideraciones señaladas, no corresponde acoger dicho extremo del recurso de revisión.

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refieren los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

Así, en la búsqueda del cumplimiento de la medida inspectiva, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”32:

En similar sentido -y de manera referencial – la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021-SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.

En ese sentido, de la revisión de los actuados se observa que el inspector comisionado emite la medida inspectiva de requerimiento de fecha 06 de noviembre de 2019 y otorga un plazo de cinco (05) días hábiles a la impugnante para que cumpla con lo siguiente:

Siendo que, se observa la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, en tanto fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 1416-2019-SUNAFIL/IRE-AQP, y en relación a los hallazgos que posteriormente fueron consolidadas en el Acta de Infracción. Por tanto, corresponde declarar infundado el recurso de revisión en este extremo, en tanto la impugnante no acreditó el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, conforme lo han determinado las instancias de mérito, al evaluar y valorar todas las documentales presentadas.

En tal sentido, debe mantenerse la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT y desestimarse todos los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo; por lo que se encontraba en el deber de cumplir con lo dispuesto por la autoridad inspectiva, al no evidenciarse una vulneración en la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, que transgreda lo dispuesto por el artículo 14 de la LPAG y el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT.

Por tanto, estando a que la autoridad administrativa cumplió con el estándar de prueba fijado para el procedimiento administrativo sancionador, desvirtuando el principio de licitud del administrado, al determinar las infracciones incurridas por parte del sujeto inspeccionado, luego de la valoración presentada en la fase inspectiva y sancionadora; correspondía al sujeto inspeccionado, en ejercicio de su derecho de contradicción y defensa, presentar los medios documentales que sustenten su alegato, incluso en esta instancia la impugnante no ha presentado las constancias de los depósitos efectuados a favor de los 23 trabajadores afectados, y que corresponden al pago íntegro de remuneraciones, así como el pago de gratificaciones legales. Siendo que, de los actuados, se advierte el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, la cual constituye una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Por las consideraciones antedichas, corresponde confirmar la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT; en consecuencia, no acoger los argumentos expuestos en este extremo por parte de la impugnante.

Respecto a lo alegado por la impugnante, referido a que la resolución impugnada causa perjuicio económico, toda vez que se les está afectando presupuestal y financieramente, además que forman parte de la estructura del Estado, al ser un organismo de gobierno local, no teniendo libertad en la disposición de recursos económicos, debiendo estos ser justificados. Sobre el particular, si bien es cierto, las entidades del Estado se rigen bajo su presupuesto público asignado; sin embargo, no pueden desconocer las normas que regulan el pago íntegro de las remuneraciones, así como el pago de las gratificaciones legales, por el contrario, deben prever en la partida presupuestal los referidos conceptos, a fin de no incurrir en incumplimientos, que ahora se pretenden hacer valer en el procedimiento administrativo sancionador como impedimentos para pagarles el trabajo efectivo realizado por los trabajadores afectados, así como el pago de los beneficios sociales, no siendo óbice del cumplimiento de sus obligaciones sociolaborales el aludir que no tienen libertad en la disposición de sus recursos económicos, ya que sería actuar en contra del marco legal vigente e incurrir en responsabilidad. En ese entendido, la impugnante se encontró en la posibilidad de acreditar haber efectuado las gestiones necesarias para el cumplimiento de sus obligaciones sociolaborales dentro del plazo concedido en la medida inspectiva de requerimiento para con los veintitrés (23) trabajadores afectados. Por tanto, no corresponde acoger este extremo del recurso de revisión.

La LGIT establece que “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”33. De allí que el comportamiento del

Por su parte, el artículo 9 de la LGIT, establece que “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los supervisores- inspectores, lo inspectores de trabajo y los inspectores auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (…) Colaborar con ocasión de sus visitas u otras actuaciones inspectivas.” siendo la comparecencia una de las modalidades de actuación inspectiva conforme lo regula el artículo 1135 de la LGIT (énfasis añadido).

El literal b) numeral 12.1 del artículo 12 del RLGIT, establece que: “En cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores o equipos designados iniciarán las actuaciones de investigación mediante alguna de las siguientes modalidades: (…) Comparecencia: Exige la presencia del sujeto inspeccionado ante el inspector del trabajo, en la oficina pública que se señale, para aportar la documentación que se requiera en cada caso y/o para efectuar las aclaraciones pertinentes. El requerimiento de comparecencia se realiza conforme a lo previsto en los artículos 67 y 68 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS" (énfasis añadido).

Por su parte, inciso 3) del artículo 36° de la LGIT establece que “Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: (…) 3. La inasistencia a la diligencia, cuando las partes hayan sido debidamente citadas, por el Inspector o la Autoridad Administrativa de Trabajo y éstas no concurren” (énfasis añadido).

En ese contexto, el RLGIT, que tipifica y contiene las infracciones, establece en el numeral 46.10 del artículo 46, que la inasistencia del sujeto inspeccionado ante el requerimiento de comparecencia constituye infracción muy grave a la labor inspectiva, la cual es pasible de sanción económica.

En el caso en particular, el inspector comisionado en el numeral 7.1 de los hechos constatados del Acta de Infracción”, deja constancia de lo siguiente: “Al inasistir el sujeto inspeccionado a la diligencia de comparecencia programada para el día 14 de noviembre de 2019, a las 10:00 horas, en las Oficinas de la Intendencia Regional de SUNAFIL de

Como se verifica de los actuados, la impugnante no participo de la referida diligencia, alegando al respecto que, la naturaleza de la sanción de la inasistencia a la diligencia de comparecencia es una obstaculización a la actividad inspectora, pero en el presente caso, desde el momento en que han cumplido con presentar sus descargos y documentos sustentatorios requeridos en el presente procedimiento, se evidencia que no se pretende obstaculizar la función de la SUNAFIL, en ese sentido, solicitan se reevalúe dicha situación;

Al respecto, de la verificación del expediente inspectivo, se advierte que la inspectora comisionada emitió la medida inspectiva de requerimiento de fecha 06 de noviembre de 2019, precisando al sujeto inspeccionado lo siguiente: “Debe tenerse presente que la inasistencia a la diligencia de comparecencia (verificación del cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento), es considerada como una INFRACCIÓN MUY GRAVE A LA LABOR INSPECTIVA (…), de conformidad con lo dispuesto en los artículos 36 y 46 de su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR”. Bajo este apercibimiento, el sujeto inspeccionado o su representante tenía la obligación de asistir a la comparecencia programada por la inspectora comisionado, con la documentación requerida, en caso contrario se incurriría en infracción sancionable con multa.

En se sentido, la impugnante o su representante legal o apoderado, tenían la obligación de asistir a la diligencia de comparecencia programada para la verificación de la medida inspectiva de requerimiento el día 14 de noviembre de 2019, a las 10:00 horas, máxime si mediante el citado requerimiento se le comunicó que su inasistencia constituiría infracción a la labor inspectiva sancionable con multa. Sin embargo, conforme a los hechos constatados del Acta de Infracción, en la fecha y hora citada, la impugnante o su representante legal o apoderado no se presentaron a la diligencia de comparecencia, habiéndose realizado los llamados reiterativos correspondientes, esperando un tiempo prudencial de tolerancia de diez (10) minutos, de acuerdo a lo establecido en el numeral 7.14.1.2 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, “Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”, luego del cual se entiende la comisión de una infracción a la labor inspectiva sancionable con multa, si no se hace presente el sujeto inspeccionado o persona alguna con poder suficiente.

Por tanto, contrario a lo alegado por la impugnante, respecto a la última comparecencia citada para el día 14 de noviembre de 2019, para verificar el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, la inspectora comisionada ha dejado constancia de la inasistencia de la impugnante, incurriendo en una infracción muy grave a la labor inspectiva, conforme se advierte de autos.

Como se verifica de los actuados, la impugnante no participo de la referida diligencia, así como tampoco ha acreditado la existencia de alguna causal eximente. Por lo que, el incumplimiento de su deber de diligencia, no la exime de responsabilidad, por la no participación de su representante en la diligencia de comparecencia de fecha 14 de noviembre de 2019, para la cual se encontraba debidamente notificada, más aún, si se dejó constancia del apercibimiento en el referido requerimiento de comparecencia, advirtiendo que la inasistencia a la citada comparecencia constituye infracción a la labor inspectiva.

En tal sentido, al no tener asidero legal, que la impugnante trate de deslindar su responsabilidad de no haber asistido a la comparecencia citada, corresponde desvirtuar lo argumentado en este extremo de su recurso de revisión. Por tanto, no corresponde acoger dicho extremo del recurso.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 484-2022-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, como la Resolución de Intendencia N° 371-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador.

Asimismo, se corrobora, de los actuados, que ni el procedimiento inspectivo ni el sancionador, contravienen a la Constitución, a los principios del procedimiento administrativo, ni a las leyes o normas reglamentarias, además contiene los requisitos de validez del acto administrativo relacionados a la competencia, objeto o contenido, finalidad pública y procedimiento regular. Además, es necesario reiterar que, la resolución impugnada se encuentra debidamente motivada, al exponer una relación concreta y directa de los hechos probados durante el desarrollo del presente procedimiento, no verificándose la vulneración a los principios invocados por la impugnante. Por lo que, corresponde no acoger los argumentos expuestos en este extremo del recurso.

Por tales razones, se debe desestimar la nulidad deducida por la impugnante, al no evidenciarse que, en el presente procedimiento, se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Al haberse respetado el derecho al debido proceso administrativo de la recurrente. Por tanto, no cabe acoger este extremo del recurso.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.