Municipalidad Distrital de Tiabaya — Res. 494-2024

Mediante Orden de Inspección N° 2013-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 955-2021- SUNAFIL/IRE-AQP (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de tres (03) infracciones muy graves, dos infracciones en materia de relacionales laborales y una a la labor inspectiva.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 41-2022-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 31 de enero de 2022, notificada el 09 de mayo de 2022 a la Procuraduría Pública y a la Municipalidad, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 124-2022-SUNAFIL/IRE-AQP/SIAI, de fecha 30 de mayo de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Arequipa, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 597-2022-SUNAFIL/IRE-SISA-AQP, de fecha 26 de setiembre de 2022, notificada el 28 de setiembre de 2022 y a su procuraduría pública el 14 de octubre de 20222, multó a la impugnante por la suma de S/ 41,624.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 28 de setiembre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 597-2022-SUNAFIL/IRE-SISA-AQP, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 352-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 30 de noviembre de 20223, la Intendencia Regional de Arequipa declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 07 de diciembre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 352-2022- SUNAFIL/IRE-AQP.

La Intendencia Regional de Arequipa admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-1561-2022- SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 13 de diciembre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE TIABAYA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 352-2022-SUNAFIL/IRE- AQP, emitida por la Intendencia Regional de Arequipa, que confirmó la sanción impuesta de S/ 41,624.00 por la comisión, entre otra, de tres (03) infracciones muy graves, tipificadas en los numerales 25.19 y 25.20 del artículo 25 y numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT; respectivamente, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 05 de diciembre de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE TIABAYA.

Debe observarse la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, el artículo 49 con la siguiente redacción:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en los puntos 3.4 de la presente resolución.

Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:

Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre éstas se han producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente. Por lo expuesto, no corresponde emitir pronunciamiento sobre alegatos efectuados por la impugnante vinculados a la infracción grave, pues no forman parte de la competencia de este tribunal.

Tal y como se ha señalado en ocasiones anteriores por esta Sala10, uno de los derechos fundamentales en materia sancionadora, es el derecho a la presunción de inocencia, regulado en el literal e), inciso 24 del artículo 2 de la Constitución Política11. Este derecho, recogido en el numeral 9 del artículo 248 del TUO de la LPAG bajo la denominación de presunción de licitud12, proscribe que se sancione a una persona en tanto su responsabilidad sobre el hecho imputado no haya sido debidamente acreditada, más allá de toda duda razonable13.

Al respecto, el Tribunal Constitucional, señala que el derecho a la presunción de inocencia lleva también consigo una regla probatoria, por lo “que no pueda trasladarse la carga de la prueba quien precisamente soporta la imputación, pues eso significaría que lo que se sanciona no es lo que está probado en el proceso o procedimiento, sino lo que el imputado, en este caso, no ha podido probar como descargo en defensa de su inocencia”14.

Así, “la carga de la prueba del hecho objeto de sanción corresponde a la Administración, no al administrado. No cabe en este punto ninguna clase de “matiz”. No es posible la imposición de sanción alguna con el fundamento de meras sospechas, y tampoco sobre la base de que el imputado no ha demostrado su inocencia”.

El TUO de la LPAG recoge esta regla probatoria al disponer que la carga de la prueba se rige por el denominado “principio de impulso de oficio”, en virtud del cual es a la autoridad a quien corresponde “dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias”15. A decir de Morón Urbina, “el principio de impulso de oficio impone a la Administración la obligación de verificar y probar los hechos que se imputan o que han de servir de base a la resolución del procedimiento, así como la obligación de proceder a la realización de la actividad probatoria misma cuando lo requiera el procedimiento”16.

En tal sentido, el estándar de valoración de la prueba es definido por el Principio de Presunción de Licitud, en virtud del cual solo puede sancionarse a los administrados cuando cuenten con evidencia que acredite la comisión de la infracción que se les imputa.

De acuerdo con el Tribunal Constitucional, el Principio de Presunción de Licitud, termina convirtiéndose en este caso “en un límite al principio de libre apreciación de la prueba por

Resulta de vital importancia que la administración cuente con evidencia que demuestre que la inspeccionada cometió la infracción que se le imputa, teniendo en cuenta que el nivel de probanza de la acusación es que ésta se encuentre probada más allá de toda duda razonable. La Administración Pública no solo debe encargarse de mostrar pruebas de la acusación, sino que tiene que encargarse de demostrar que ésta es la única que explica los hechos probados del caso.

Por ello, un elemento importante a considerar dentro del análisis de los documentos y posiciones planteadas con relación a las infracciones Muy Graves relacionadas con la vulneración de la normativa sociolaboral del ex trabajador denunciante, y el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, son aquellos hallazgos que fueron identificados por los inspectores comisionados en el Acta de Infracción, teniéndose presente que conforme a los artículos 16 y 47 de la LGIT, los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las Actas de Infracción observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos sin perjuicio de las pruebas que, en defensa de sus respectivos derechos e intereses, puedan aportar los interesados.

En ese sentido – y con respecto a la pretendida falta de motivación del Acta de Infracción e Imputación de Cargos – se observa que el punto 4.8 de la sección IV (Hechos Constatados) del primero de estos documentos, que se ha determinado que existió una relación laboral entre el ex trabajador denunciante y la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE TIABAYA, al haber prestado éste servicios para la impugnante al señar expresamente:

No es correcto lo sostenido por la impugnante en su recurso de revisión, al señalar que el Acta de Infracción carece de fundamentación adecuada o no detalla los medios probatorios respecto de los cuales concluye los hechos constatados. Por el contrario, de la revisión del expediente inspectivo, los recibos por honorarios girados al trabajador denunciante a nombre de la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE TIABAYA de manera consecutiva, así como por ejemplo el documento denominado gastos SIAF.

Por ello, la valoración de los documentos y medios probatorios presentados por un empleador también es analizada teniendo en cuenta la desigualdad18 que existe entre el empleador y el trabajador, la cual incide de manera directa en la capacidad para generar y actuar pruebas por una de las partes, conforme lo señaló el precedente vinculante contenido en el fundamento 3119 de la Resolución de Sala Plena N° 002-2023-SUNAFIL/TFL.

Así, el contenido del Informe N° 97-2022-SGRRHH/GAF-MDT y el Informe N° 1-2022-SDELC, es valorado y analizado a la luz de los hallazgos antes mencionados, por lo que la falta de convicción que estos documentos puedan generar en la administración no debe ser confundida como un supuesto de falta de valoración de los mismos.

Por lo que, se deben desestimar todos los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.

Respecto de los alegatos referidos a la falta de competencia de la SUNAFIL y la competencia vedada, debe tenerse presente que el numeral 1 del artículo 3 de la LGIT establece que le corresponde a la Inspección del Trabajo el ejercicio de la función inspectiva, señalándose entre las finalidades de la inspección del trabajo, la de “… vigilancia y exigencia del cumplimiento de las normas legales, reglamentarias, complementarias, convencionales y condiciones contractuales, en el orden sociolaboral (…) entre otras, de las normas en materia de relaciones laborales individuales".

Por ello, con independencia del ejercicio de la función jurisdiccional, reservada para el Poder Judicial, en el ámbito del derecho administrativo, la Inspección del Trabajo tiene las facultades legales para verificar los incumplimientos de la normativa laboral que se presenten en el marco de una relación laboral, por lo que, bien puede determinar un supuesto de desnaturalización de los contratos de trabajo si estos no cumplen los requisitos y las formalidades establecidas en la ley, y exigir las responsabilidades a que hubiera lugar, decisión que luego puede ser impugnada en el Poder Judicial, una vez se agote la vía administrativa”.

En esos alcances, es correcto afirmar que la desnaturalización de la relación laboral por el uso fraudulento de la contratación por locación de servicios puede ser determinado por la Autoridad Administrativa de Trabajo en pleno ejercicio de sus facultades y competencias, y no únicamente por el Poder Judicial, en tanto el legislador nacional, a la luz de los compromisos internacionales, ha otorgado tal capacidad al Sistema de Inspección del Trabajo. Bajo esos alcances, por ejemplo, esta Sala ha identificado supuestos de desnaturalización de contratos de trabajo, confirmando las infracciones detectadas en los recursos de su conocimiento, como el recaído en la Resolución N° 076-2021-SUNAFIL/TFL- Primera Sala del 08 de julio de 2021, o la Resolución N° 695-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala del 28 de diciembre de 2021.

Al haberse determinado la desnaturalización del contrato de trabajo por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo – encargada de verificar el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo – le correspondía a la impugnante realizar las acciones necesarias para corregir el incumplimiento normativo conforme a la regulación vigente. Tal oportunidad se reiteró a través de la medida inspectiva de requerimiento, conforme se detallará más adelante.

Por tanto, en el ejercicio de sus funciones, se verifica que la comisionada ha recabado y actuado los medios probatorios necesarios para acreditar las imputaciones efectuadas,

En tal sentido, se advierte que tanto el personal inspectivo, así como la autoridad instructora y sancionadora advirtieron la concurrencia de los tres elementos del contrato de trabajo, a través de indicios de laboralidad, los cuales se encuentran debidamente sustentados en hechos fácticos descritos en el punto III de los hechos verificados en el Acta de Infracción. En consecuencia, se deben desestimar los alegatos dirigidos a cuestionar este extremo.

En ese sentido, no se identifica un defecto en la motivación o en la valoración de los medios probatorios de acuerdo a los términos invocados por la impugnante, por lo que corresponde confirmar las infracciones muy graves, relacionadas con la falta de inscripción en la planilla de pagos, pues, la impugnante se encontraba en la obligación de registrar a su trabajador en la planilla electrónica; en consecuencia, al no haber efectuado dicho registro, ha quedado acreditada la infracción imputada, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT, así como de la infracción muy grave por no contar con registro de asistencia, tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT.

Respecto de la medida inspectiva de requerimiento, el TUO de la LPAG establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”20 (énfasis añadido).

Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece que “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.

En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT: “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.

En ese orden de ideas, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones

Así, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46° del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y de seguridad y salud en el trabajo.

En ese sentido, no se aprecia, de los actuados, que la impugnante haya realizado las gestiones necesarias para el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, ni que haya puesto en conocimiento de la autoridad inspectiva alguna condición que le impida su cumplimiento, de acuerdo con los alcances según lo resuelto por la Sala Plena del Tribunal de Fiscalización Laboral en los fundamentos 33 a 36 de la Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL y fundamentos 14 a 16 de la Resolución de Sala Plena N° 008- 2023-SUNAFIL/TFL, pese a encontrarse debidamente notificada. Por el contrario, no atendió el requerimiento debidamente emitido por la inspectora comisionada.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona en una presunta vulneración al debido procedimiento23.

Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.

Debe señalarse que, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos cuatro elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, puesto, se evidencia que la instancia previa ha dado respuesta a sus alegatos referidos a que no se configuraría alguna infracción en materia de relaciones laborales, el cual no sólo valorado sino ha sido absuelto tanto en la Resolución de Sub intendencia como en la Resolución de Intendencia.

Por lo que, los argumentos expuestos deben ser desestimados al no advertirse alguna afectación al debido proceso, en los términos alegados por la impugnante, ni se advierte la configuración de alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG, al haberse observado y garantizado el debido proceso de la impugnante.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o