Municipalidad Distrital de Tiabaya — Res. 1373-2025

Mediante Orden de Inspección N° 1536-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 816-2021-SUNAFIL/IRE-AQP (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de, entre otras, una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 397-2022-SUNAFIL/IRE-AQP-SIFN, de fecha 17 de agosto de 2022, notificada el 19 de agosto de 20222 se dio inicio a la etapa instructiva,

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 763-2022-SUNAFIL/SIFN-AQP de fecha 14 de octubre de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Arequipa, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 388-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-AQP, de fecha 19 de abril de 2023, notificada a la impugnante en fecha 21 de abril de 20233, multó a la impugnante por la suma de S/ 40,348.00 por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 31 de mayo de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 388-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-AQP, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 205-2023-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 13 de setiembre de 20234, la Intendencia Regional de Arequipa declaró infundado el recurso de apelación por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 22 de setiembre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 205-2023- SUNAFIL/IRE-AQP.

La Intendencia Regional de Arequipa admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-1631-2023- SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 02 de octubre de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299815, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299816, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo7 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR8, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR9 (en adelante, el Reglamento

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N.º 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE TIABAYA presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 205-2023- SUNAFIL/IRE-AQP emitida por la Intendencia Regional de Arequipa que confirmó la sanción impuesta de S/ 40,348.00 por la comisión de entre otra, una (01) infracción muy grave a labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 22 de setiembre de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE TIABAYA.

Se debe precisar que, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de una (01) infracción grave en materia de relaciones laborales tipificada en el numeral 24.5 del artículo 24 del RLGIT por el incumplimiento del pago íntegro de la CTS. Asimismo, por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento.

Sobre el particular, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión regulado por el artículo 218 del TUO de la LPAG, el cual establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, la siguiente redacción:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT, establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal.

Por otro lado, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, establece que el recurso de revisión tiene por finalidad:

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con la única infracción muy grave, e identificando si sobre esta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente; por lo que, no corresponde que esta Sala se pronuncie sobre lo alegado por la impugnante con relación a la infracción grave tipificada en el numeral 24.5 del artículo 24 del RLGIT sobre el pago íntegro de la CTS.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante insta una presunta vulneración al debido procedimiento y derecho de defensa. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.

El debido procedimiento administrativo se manifiesta en la necesidad de garantizar a las partes todos los derechos y garantías asociadas al procedimiento sancionador, de acuerdo con lo regulado en el numeral 1.2 del artículo IV. Principios del Procedimiento Administrativo del TUO de la LPAG, el principio del debido procedimiento implica que los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo más no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Por otro lado, de acuerdo a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 388-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-AQP, como la Resolución de Intendencia N° 205-2023-SUNAFIL/IRE-AQP han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, así como, no se advierte vulneración genérica por ausencia de motivación o el derecho de defensa de la impugnante. Por tanto, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo, debiendo ser desestimados; sin perjuicio de examinarse la motivación específica respecto del reproche administrativo calificado como infracción muy grave.

Por otro lado, en el recurso de revisión se solicita la nulidad de la resolución de intendencia y también de la resolución de subintendencia, así como de los actos previos a estas como el acta de infracción y la imputación de cargos; no obstante, la impugnante no sustenta en base a que hechos debería aplicarse esta nulidad; es decir, si bien cita las normas pertinentes sobre validez y supuestos de nulidad del acto administrativo, no fundamenta porque faltaría algún requisito de validez del acto administrativo impugnado o de alguno de los que lo precedieron y tampoco desarrolla el supuesto de nulidad que invoca previsto en el numeral 2 del artículo 10 del T.U.O. de la Ley N° 27444. Siendo este el caso, corresponde también desestimar este extremo del recurso de revisión.

En ese orden de ideas, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:

Como se evidencia de las normas acotadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.

Teniendo en cuenta la naturaleza jurídica de la medida de requerimiento, el Inspector de Trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”11:

En similar sentido -y de manera referencial– la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021-SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

En el presente caso, de la revisión de los actuados se observa que el Inspector comisionado emitió la medida inspectiva de requerimiento de fecha 28 de junio de 2021 notificada en la misma fecha y otorga un plazo de cuatro (04) días hábiles (plazo máximo hasta las 23:59 horas del día 02 de julio de 2021), para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vigentes en las materias que se detallan, con la debida advertencia de que el incumplimiento de requerimiento constituirá una infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, conforme se puede apreciar a continuación:

Sin embargo, conforme consta en el numeral 4.10 del Acta de Infracción, el personal inspectivo determinó que la impugnante dentro del plazo otorgado no cumplió íntegramente con la medida inspectiva adoptada y notificada el 28 de junio de 2021, por lo cual se le imputó la infracción muy grave a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

En su recurso, la impugnante señala que respecto a la medida inspectiva de requerimiento de fecha 28 de junio de 2021, si cumplió con remitir la información solicitada y en el plazo máximo establecido.

Sobre el particular, se verifica que la impugnante efectivamente presentó información en la fecha límite que se otorgó en dicha medida inspectiva de requerimiento, es decir, cumplió en fecha 02 de julio de 2021 con enviar cierta documentación para acreditar el cumplimiento del mandato dictado por el Inspector comisionado; no obstante, cuando esta documentación fue procesada y validada por el Inspector, concluyó que no hubo un cumplimiento íntegro del mandato, toda vez que faltó hacer un cálculo correcto de la remuneración computable de uno de los trabajadores afectados ya que se excluyó del cómputo los conceptos de “diferencial al cargo R.A.” y “Asignación familiar ”, y tampoco se había considerado que la demora en el pago de la CTS de mayo 2019 y noviembre de 2019 implicó que debió depositarse los intereses legales correspondientes a un total de 15 trabajadores afectados plenamente identificados.

Entonces, como no hubo un cumplimiento íntegro de la medida inspectiva de requerimiento, el personal inspectivo propuso sanción en este extremo, el cual se verifica que fue bien detallado en el Acta de Infracción donde incluso se indicó cuanto era el monto completo que debió pagar la impugnante a cada uno de sus trabajadores identificados como afectados, constatando que los montos pagados no cubrían la totalidad de lo que les correspondía. Por lo cual, la alegación de la impugnante en este extremo debe ser desestimado.

Adicionalmente, la impugnante señala que si cumplió con acreditar depósitos bancarios y ello acreditó con depósitos bancarios y que estos no fueron valorados, y que cumplió con presentar la información solicitada el 28 de mayo de 2021.

Sobre tales alegaciones, se puede apreciar que versan sobre cuestionamientos que están ligados directamente a la Infracción Grave sobre falta de depósito íntegro de la Compensación por Tiempo de Servicios (CTS).

Al respecto, cabe indicar que conforme a las prerrogativas competenciales que tiene el Tribunal de Fiscalización Laboral, citadas en los numerales 6.1 al 6.5 de la presente

Ahora, si bien el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento es una infracción calificada como Muy Grave, al momento de analizar su validez, no es que se pueda invadir competencia sobre infracciones o materias distintas, sino que solo es factible evaluar los cuestionamientos que tengan que ver directamente con dicha infracción en particular.

En esa línea argumentativa, la Sala Plena de este Tribunal ha emitido el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, sobre la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento, los cuales deben de encontrarse vinculados bajo los siguientes aspectos:

En el presente caso, el mandato contenido en la medida inspectiva de requerimiento estuvo destinado a revertir los incumplimientos que identificó el Inspector comisionado, al haberse constatado que faltaba acreditar el depósito de la CTS en favor de 25 de sus trabajadores con derecho respecto a los periodos mayo y noviembre de 2019, por tanto, ordenó se cumpla con acreditar dicho depósito.

Al respecto, esta Sala no identifica ningún vicio en la legalidad de la medida inspectiva de requerimiento emitida por el personal inspectivo, toda vez que no es que se le haya ordenado subsanar un hecho imposible de revertir, sino que estaba dentro de sus facultades hacer dicho depósito en favor de los trabajadores con derecho a ello.

Adicionalmente, se observa razonabilidad y proporcionalidad de la medida inspectiva de requerimiento, ya que se le otorgó un plazo razonable para su cumplimiento y prueba de ello es que cumplió con acreditar el depósito de parte de los trabajadores afectados, ya que inicialmente se ordenó el pago de 25 trabajadores, pero en el Acta de Infracción se consideró como afectados solo a 15.

Por último, en cuanto a las limitaciones presupuestales que invoca la impugnante, debe tomarse en cuenta los criterios vinculantes establecidos en los numerales 39, 40 y 41 de la Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL publicado en diario oficial El Peruano en fecha 18 de noviembre de 2021, sobre el principio de culpabilidad y disponibilidad presupuestal de entidades públicas:

Al respecto, en el presente caso la impugnante no acreditó haber hecho alguna diligencia o gestión concreta a efectos de intentar provisionarse de presupuesto para intentar pagar la totalidad de los montos detallados por el Inspector comisionado, mas bien por el contrario cuestiona que el monto liquidado sea el correcto, lo cual acredita su negativa de cumplir el mandato de la medida inspectiva de requerimiento en su totalidad.

Sobre el particular, la impugnante invoca el principio de concurso de infracciones y sostiene que debería aplicarse la sanción para la infracción más grave en el presente procedimiento.

Al respecto, El TUO de la LPAG contempla en el inciso 6 del artículo 248 el Principio de concurso de infracciones, según el cual, cuando una misma conducta califiqué como más de una infracción, se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, sin

De acuerdo con Jiménez Alemán12, la redacción del dispositivo legal antes mencionado hace alusión al concurso ideal de infracciones y su redacción permite la aplicación de un concurso ideal homogéneo y heterogéneo. Por definición, el concurso ideal se produce cuando un hecho involucra la comisión de dos o más ilícitos, es decir, un solo hecho genera una tipicidad múltiple. En este tipo de concurso, la clave es entender que estamos frente a un solo desvalor de acción, el cual tiene como correlato un desvalor de resultado múltiple. El autor menciona que el concurso ideal heterogéneo consiste cuando una misma conducta es abarcada por distintos tipos penales, mientras que el concurso ideal homogéneo, en la violación repetida de una misma norma legal a través de una sola acción.

A fin de aplicar este principio, se debe tener como referencia el criterio de unidad natural de la acción, por medio de la cual lo decisivo para calificar como unidad a la pluralidad de manifestaciones de voluntad externa será que las distintas manifestaciones de voluntad se encuentren conducidas por una resolución de voluntad unitaria y enlazadas por una conexión temporal y espacial, tal que se sienta por un espectador imparcial como una unidad13.

Ahora bien, de la lectura atenta del presente expediente y conforme a lo expuesto en esta resolución, las infracciones subsistentes corresponden a distintos comportamientos imputados a la impugnante. El primer hecho infractor es el incumplimiento de la impugnante de sus obligaciones relacionadas con el depósito íntegro de la CTS. El segundo hecho infractor es el incumplimiento relativo a la medida inspectiva de requerimiento de fecha 28 de junio de 2021. Esto implica la determinación de conductas distintas ya que la primera infracción es por incumplimiento de una norma sociolaboral y la segunda infracción es por incumplir el deber de colaboración con la labor inspectiva, por lo que, no se configura el supuesto de concurso de infracciones, el cual solo es aplicable cuando una misma acción u omisión del sujeto infractor constituye más de una infracción.

Siendo ello así, corresponde desestimar los agravios invocados en este extremo, y confirmar la sanción impuesta por la infracción muy grave referida al incumplimiento de

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.