Municipalidad Distrital de Tiabaya — Res. 1101-2023

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Remuneraciones (Sub materias: Remuneración mínima vital; Pago de las remuneraciones – Sueldos y Salarios; Gratificaciones), Seguridad Social (Sub materias: Inscripción en la seguridad social en salud; Inscripción en la seguridad social en pensión). DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft 20555195444 soft 20555195444 soft

Municipalidad, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago íntegro y oportuno de las gratificaciones legales de fiestas patrias y navidad correspondientes al período 2018, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,670.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad social, por no haber acreditado la inscripción en el régimen de la seguridad social en salud, por el período 2018 conforme a Ley, tipificada en el numeral 44-B.1 del artículo 44 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,450.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no asistir a la comparecencia de fecha 22 de noviembre de 2019, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,450.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con lo dispuesto en la medida inspectiva de requerimiento de fecha 11 de diciembre de 2019, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,450.00

i. No se han valorado los medios probatorios presentados, los que pretenden acreditar el cumplimiento de las obligaciones laborales de los trabajadores. ii. Se ha vulnerado el derecho de un debido proceso y defensa al no haberse pronunciado la autoridad sancionadora sobre su pedido de nulidad del Acta de Infracción, Imputación de Cargo e Informe Final, no indica los hechos acreditados ni las pruebas que lo sustentan, ni se contienen los requisitos mínimos exigidos por ley. iii. Sunafil no tiene competencia para pronunciarse sobre la desnaturalización de un contrato ni mucho menos para otorgar derechos que solo el Poder Judicial tiene competencia para reconocer esas relaciones.

iv. Respecto de la diligencia de comparecencia, la Municipalidad cumplió con presentar los documentos solicitados, por lo que no hay obstrucción ni obstaculización pues se cumplió con los requerimientos del inspector, debiéndose reevaluar lo actuado. v. No es posible ordenar el cumplimiento de derechos laborales, mientras un Juez de trabajo no emita una sentencia que establezca si existe o no un vínculo laboral, puesto que de generarse en un proceso judicial en el que el trabajador no acredite el vínculo laboral, se incurriría en responsabilidad funcional y penal.

i. De la revisión del expediente, se observa que los documentos presentados sí han sido objeto de valoración, conforme se advierte del Informe Final obrante a folios 20 a 24 del expediente, así como de la resolución apelada, por lo que la inspeccionada ha ejercido su derecho de defensa presentado la documentación que ha considerado pertinente conforme se corrobora de autos. ii. De igual forma, se observa que la autoridad sancionadora sí se pronunció respecto del pedido de nulidad del Acta de Infracción conforme se observa en el considerando 17 de la resolución apelada, existiendo un pronunciamiento claro sobre la nulidad presentada. iii. Respecto del alegato de la desnaturalización del contrato y la competencia de la SUNAFIL, en aplicación del principio de primacía de la realidad se determina que no se está cumpliendo con el objeto de la contratación, por lo que sí corresponde exigir el cumplimiento de las obligaciones sociolaborales que de ésta se hubiesen generado. iv. Sobre la inasistencia a la diligencia de comparecencia, lo postulado no desvirtúa lo determinado por el inspector respecto a la inasistencia de la comparecencia, pues se tiene que fue debidamente notificado, sin que cumpla únicamente con la presentación de los documentos sino que se apersone a la sede consignada. v. Finalmente, sobre la medida inspectiva de requerimiento, en tanto no se acreditó el cumplimiento de la misma dentro del plazo otorgado, corresponde confirmar la sanción impuesta.

2 Notificada a la impugnante el 15 de agosto de 2022 y el 17 de agosto de 2022 a la Procuraduría Pública.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

Del Recurso De Revisión

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981 Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14.

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad Distrital De Tiabaya

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 25 de agosto de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 235-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, señalando los siguientes alegatos:

i. Solicita la nulidad del Acta de Infracción, la Imputación de Cargos, el Informe Final de Instrucción, así como de las resoluciones de primera y segunda instancia. Sostiene, bajo ese argumento, que solo el Juez laboral es competente para el conocimiento de los procesos judiciales laborales, por lo que la SUNAFIL no puede avocarse al conocimiento de dichas causas, de acuerdo con los alcances del II Pleno Jurisdiccional Laboral de 2014. ii. Por ello, ante la ausencia de atribución de la SUNAFIL para declarar el reconocimiento de una relación a plazo indeterminado, el Acta de Infracción, así como la Imputación de Cargos debe ser declarada nula. De igual forma, el Acta de Infracción no señala los medios probatorios que habría tenido en consideración para la determinación de las sanciones impuestas, mencionándose únicamente las conclusiones y no los documentos o pruebas presentados por el ex trabajador denunciante, restringiendo el derecho de defensa de la impugnante. iii. De igual forma, el Acta de Infracción ni la Imputación de Cargos desarrolla el elemento fáctico de la imputación sobre la infracción referida al incumplimiento del pago de las gratificaciones legales, vulnerándose el derecho al debido procedimiento y el derecho a la defensa, al no señalarse cuáles son los medios probatorios en los que sustenta la imposición de la sanción, ni el por qué considera insuficiente los documentos ofrecidos por la municipalidad, generándose un supuesto de motivación aparente. iv. Respecto de la nulidad del Informe Final de Instrucción, éste desnaturaliza el contrato bajo el Decreto Legislativo N° 1057 a un contrato bajo el Decreto Legislativo N° 728, avocándose indebidamente el conocimiento de dicha causa que afecta directamente el fuero judicial. Tampoco señala en esta etapa en base a qué documentos o pruebas sustentan las infracciones que se han impuesto, vulnerándose también los derechos de defensa y el debido procedimiento, concurriendo en un vicio de nulidad. v. Se desconoce los pronunciamientos del Tribunal Constitucional, así como del propio Tribunal de Fiscalización Laboral de la SUNAFIL, respecto de calificar al Acta de Infracción como un acto administrativo, los cuales deben de estar válidamente motivados. Al carecer éstos de motivación suficiente, deben ser declarados nulos por vulneración al debido procedimiento, la motivación de los actos administrativos y el derecho a la defensa.

vi. Así, la autoridad inspectiva a cargo de absolver la nulidad planteada en contra del Acta de Infracción, sí se habría pronunciado en los acápites del punto 17.1 de la resolución de Sub Intendencia, sin embargo, no existe alegato alguno que haya expuesto la valoración probatoria que sirva de sustento para las sanciones impuestas. De igual forma, la Intendencia tampoco analiza lo solicitado, existiendo una motivación insuficiente de los actos administrativos cuestionados debido a la falta de exposición de la valoración de los medios probatorios. vii. Respecto de la infracción por no acreditar la inscripción en el registro de seguridad social en salud, reitera el alegato de que la SUNAFIL no tiene competencia para desnaturalizar un contrato laboral y cambiar la modalidad contractual de locación de servicios al régimen laboral del Decreto Legislativo N° 728; siendo la vía judicial la competente en caso de dudas o discrepancias del régimen laboral. viii. EL Informe N° 111-2020-SDELC/SGRRHH-GAF/MDT de fecha 18 de noviembre de 2020, emitido por la asistente de la Sub Gerencia de Recursos Humanos, sostiene que no existe vínculo laboral entre el ex trabajador denunciante y la impugnante. De igual forma, el Informe N° 0081-2021-SDELC/SGRRHH-GAF/MDT de fecha 22 de noviembre de 2021 sostiene que no se puede acreditar el pago de gratificaciones de persona que no registra vínculo laboral, como tampoco el registro de seguridad social en salud. ix. Respecto a la inasistencia de la impugnante a la diligencia de comparecencia del 22 de noviembre de 2019, sostiene que cumplieron con presentar los documentos solicitados y que, por el contrario, no se pretende obstaculizar la función de la SUNAFIL. x. Respecto de no cumplir con lo dispuesto en la medida inspectiva de requerimiento notificada el 11 de diciembre de 2019, sostienen que la única forma de ingresar a una persona a la planilla y pagar con dicho presupuesto es mediante una sentencia judicial o medida cautelar, por lo que existe limitación legal para cumplir su requerimiento. xi. Sostiene adicionalmente que no se ha aplicado el concurso de infracciones, al haberse producido éstas bajo un solo hecho generador, por lo que debió de aplicar la multa por una sola infracción muy grave.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la carga de la prueba y el principio de presunción de licitud en el procedimiento administrador sancionador

9 Fundamento 6.18 de la Resolución N° 025-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala. 10 Constitución Política del Perú, artículo 2.- Toda persona tiene derecho: (…) 24. A la libertad y a la seguridad personal. En consecuencia: (…) e. Toda persona es considerada inocente mientras no se haya declarado judicialmente su responsabilidad.

presunción de licitud11, proscribe que se sancione a una persona en tanto su responsabilidad sobre el hecho imputado no haya sido debidamente acreditada, más allá de toda duda razonable12.

11 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo IV. Principios del procedimiento administrativo: (…) 9. Presunción de licitud. - Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario. 12 En el fundamento 3 de la STC recaída en el Expediente 08811-2005-PHC/TC, el Tribunal Constitucional señalo que el derecho a la presunción de inocencia “obliga al órgano jurisdiccional a realizar una actividad probatoria suficiente que permita desvirtuar el estado de inocente del que goza todo imputado, pues este no puede ser condenado solo sobre la base de simples presunciones” 13 Fundamento 45 de la STC recaída en el Expediente 00156-2012-PHC/TC. 14 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo IV. Principios del procedimiento administrativo: (…) 1.3. Principio de impulso de oficio. - Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias. 15 Morón Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento…, Tomo II, 18. 16 Fundamento 2 de la STC recaída en el Expediente 1172-2003-HC/TC

acusación, sino que tiene que encargarse de demostrar que ésta es la única que explica los hechos probados del caso.

17 NEVES MUJICA, Javier. Introducción al Derecho del Trabajo. Fondo Editorial PUCP. 2003. Página 06. 18 “31. Sobre el particular, siguiendo una nutrida corriente de resoluciones emitidas por la Primera Sala del Tribunal, tales como las Resoluciones Nros 127-2022, 1187-2022, entre otras, y a la luz de los principios de veracidad y verdad material expresamente reconocidos en el TUO de la LPAG, debe reafirmarse que las declaraciones juradas, informes y comunicaciones en general presentadas por la parte interesada —sea por representantes de la compañía o por personal subordinado del sujeto fiscalizado, incluyendo al propio denunciante— no son instrumentos suficientes para generar convicción a su favor, sea que ello se exponga en la inspección o durante el procedimiento sancionador. Esto, debido a la naturaleza asimétrica de la relación laboral, que pone al declarante en un vínculo jurídico especial con la parte interesada. De esta manera, los indicados instrumentos no son idóneos para contrarrestar la presunción de certeza a la que refiere el artículo 16º de la LGIT en favor de las actas de infracción; pero sí deben ser valorados por los inspectores en el cumplimiento de sus funciones.”

normativa de orden sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo – le correspondía a la impugnante realizar las acciones necesarias para corregir el incumplimiento normativo conforme a la regulación vigente. Tal oportunidad se reiteró a través de la medida inspectiva de requerimiento, conforme se detallará más adelante.

Respecto de la medida inspectiva de requerimiento y la inasistencia a la comparecencia

19 TUO de la LPAG, artículo IV. Numeral 1.8.

sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad.20

“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse”21.

“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” 22.

20 TUO de la LPAG, Título Preliminar, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fi n de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.” 21 El subrayado no es del original. 22 El subrayado no es del original.

requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

Información Adicional

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y calificación Relaciones Laborales No acreditar el pago íntegro y oportuno de las gratificaciones legales de fiestas patrias y navidad correspondientes al período 2018. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT.

GRAVE Seguridad Social No haber acreditado la inscripción en el régimen de la seguridad social en salud por el período 2018. Numeral 44-B.1 del artículo 44 del RLGIT

MUY GRAVE Labor Inspectiva No asistir a la comparecencia de fecha 22 de noviembre de 2019. Numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT.

MUY GRAVE Labor Inspectiva No cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha de diciembre de 2019. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

MUY GRAVE

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE TIABAYA, en contra de la Resolución de Intendencia N° 235-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, emitida por la Intendencia Regional de Arequipa, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 313-2020-SUNAFIL/IRE-AQP, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 235-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, en los extremos referidos a las infracciones muy graves, tipificadas en los numerales 44-B.1, 46.7 y 46.10 de los artículos 44 y 46 del RLGIT.

TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa CUARTO. - Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE TIABAYA, y a la Intendencia Regional de Arequipa, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA

20231115RAN