Municipalidad Distrital de Socabaya — Res. 929-2026

Mediante Orden de Inspección N° 0000000711-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 528-2022-SUNAFIL/IRE-AQP (en adelante, el Acta de Infracción). Las actuaciones inspectivas se iniciaron en mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la Ley General de Inspección del Trabajo (en adelante, la LGIT).

Mediante Imputación de Cargos N° 191-2023-SUNAFIL/IRE-AQP/SIFN, notificada al procurador público el 03 de mayo de 2023, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 636-2023-SUNAFIL/IRE-AQP/SIFN, notificada al procurador público el 01 de septiembre de 2023 (en adelante, el Informe Final), a través del cual se determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Arequipa, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 1017-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-AQP, notificada al procurador público el 04 de octubre de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 12 de octubre de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1017-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-AQP.

Mediante Resolución de Intendencia N° 64-2024-SUNAFIL/IRE-AQP, notificada al procurador público el 26 de marzo de 2024, la Intendencia Regional de Arequipa declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante.

Con fecha 18 de abril de 2024, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 64-2024- SUNAFIL/IRE-AQP.

La Intendencia Regional de Arequipa admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, los mismos que fueron recibidos el 03 de mayo de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299811, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299812, en concordancia con el artículo 41 de la LGIT3, el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR4, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR5 (en

El artículo 206 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 006-2026-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”6.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SOCABAYA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 64- 2024-SUNAFIL/IRE-AQP, que confirmó la sanción impuesta por la comisión, entre otras, de dos (02) infracciones MUY GRAVES en materia de relaciones laborales, tipificadas en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT; dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 27 de marzo de 2024.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SOCABAYA.

Se debe precisar que, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión, de una (01) infracción grave en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT, dos (02) infracciones muy graves en materia de relaciones laborales, tipificadas en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. Asimismo, por una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

En ese sentido, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión; para ello, remitirnos al artículo 207 del TUO de la LPAG el cual establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, específicamente el artículo 49 la siguiente redacción:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el punto 3.4 de la presente resolución.

Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:

Por lo expuesto, no corresponde emitir pronunciamiento sobre alegatos efectuados por la impugnante vinculados a las infracciones graves, pues no es de competencia de este Tribunal.

El artículo 5 del Reglamento del Texto Único Ordenado de la Ley de Jornada de Trabajo, Horario y Trabajo en Sobretiempo, aprobado por Decreto Supremo N° 008-2002-TR, dispone que la facultad del empleador de establecer jornadas compensatorias de trabajo o efectuar el prorrateo de horas no puede afectar el derecho del trabajador al descanso semanal obligatorio ni al descanso correspondiente a los días feriados no laborables, los cuales deben hacerse efectivos conforme a lo dispuesto por el Decreto Legislativo N° 713.

A su vez, el Decreto Legislativo N° 713, que consolida la legislación sobre descansos remunerados de los trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada, reconoce en su artículo 1 que todo trabajador tiene derecho, como mínimo, a veinticuatro (24) horas consecutivas de descanso en cada semana, el cual se otorgará preferentemente en día domingo. Asimismo, el artículo 2 prevé que, cuando los requerimientos de la producción lo hagan indispensable, el empleador podrá establecer regímenes alternativos o acumulativos de jornadas de trabajo y descansos, respetando la debida proporción, o designar un día distinto al domingo como descanso sustitutorio.

De igual forma, durante el período materia de análisis se encontraban vigentes los jornales dominicales y demás beneficios económicos previstos en las negociaciones colectivas del régimen especial de construcción civil para los períodos 2019-2020 y 2020-2021, cuyos montos constituyen la referencia económica para determinar la remuneración correspondiente al descanso semanal obligatorio de los trabajadores comprendidos en dicho régimen.

De las disposiciones expuestas se advierte que el ordenamiento jurídico distingue entre el derecho al goce del descanso semanal obligatorio, como manifestación del régimen de jornada y descansos, y la obligación de pagar la remuneración correspondiente a dicho descanso cuando resulte exigible conforme al régimen laboral aplicable. En consecuencia, para efectos de la correcta subsunción jurídica de una conducta infractora, resulta necesario determinar si el incumplimiento atribuido recae sobre la afectación del derecho al descanso semanal propiamente dicho o sobre el incumplimiento de una obligación de contenido remunerativo derivada de aquel.

Ahora bien, de la revisión del expediente sancionador se corrobora que a la impugnante se le imputó la infracción muy grave prevista en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, al considerar que incumplió con efectuar el pago íntegro del descanso semanal obligatorio a favor del trabajador afectado, al estimar la autoridad inspectiva que dicho concepto resultaba exigible como consecuencia del reconocimiento de la relación laboral bajo el régimen especial de construcción civil y de la categoría de oficial durante el período comprendido entre el 13 de enero y el 23 de diciembre de 2020. Sobre esa base, el personal inspectivo emitió la Medida Inspectiva de Requerimiento ordenando acreditar el pago íntegro de dicho concepto y, ante su incumplimiento, propuso la imposición de la sanción prevista en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, criterio que fue posteriormente acogido por las instancias sancionadoras.

En este extremo, es necesario remarcar que el principio de tipicidad, regulado en el numeral 4 del artículo 230 del TUO de la LPAG, aprobado por Decreto Supremo N.° 006- 2026-JUS, establece que solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley o, cuando la ley o un decreto legislativo así lo autoricen, en normas reglamentarias, mediante su previa tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Dicho mandato de tipificación se presenta en dos niveles: i) exige que la norma describa los elementos esenciales del hecho que califica como infracción sancionable con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier administrado conocer la conducta prohibida, conforme al principio de taxatividad; y ii) en la fase de aplicación de la norma infractora, obliga a que el hecho imputado se corresponda materialmente con el supuesto de hecho descrito previamente en la norma. En ese sentido, corresponde verificar si la conducta atribuida a la impugnante, consistente en el presunto incumplimiento del pago íntegro del descanso semanal obligatorio, se subsume efectivamente en el supuesto previsto en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, o si, por el contrario, existe una discordancia entre la conducta imputada y el tipo infractor aplicado.

Con base en lo anterior, esta Sala observa que, al momento de subsumir la conducta infractora, las instancias administrativas previas atribuyeron a la impugnante el incumplimiento del pago íntegro del descanso semanal obligatorio a favor del trabajador afectado; sin embargo, dicha conducta fue subsumida en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, incurriendo con ello en un error en el ejercicio de subsunción del hecho imputado en el tipo infractor aplicado. En efecto, de la revisión de la Medida Inspectiva de Requerimiento, del Acta de Infracción y de las resoluciones emitidas en el presente

En ese sentido, para el presente caso, esta Sala advierte que la conducta imputada no se ajusta al supuesto de hecho previsto en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. En efecto, a la impugnante se le atribuye el incumplimiento del pago íntegro del descanso semanal obligatorio a favor del trabajador afectado; sin embargo, el citado tipo infractor sanciona: “El incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la jornada de trabajo, refrigerio, trabajo en sobretiempo, trabajo nocturno, descanso vacacional y otros descansos, licencias, permisos y el tiempo de trabajo en general” (énfasis añadido). En consecuencia, el supuesto normativo contenido en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT se encuentra referido al incumplimiento de las disposiciones vinculadas a la jornada de trabajo y los descansos remunerados, entre ellos el descanso semanal obligatorio, mas no comprende dentro de su ámbito de aplicación el incumplimiento de obligaciones de naturaleza patrimonial o remunerativa derivadas de dichos derechos, como ocurre con el pago del concepto económico correspondiente al descanso semanal obligatorio. Por ello, la conducta imputada no guarda correspondencia con el tipo infractor aplicado, configurándose una vulneración del principio de tipicidad.

Por tanto, esta Sala concluye que la imposición de la sanción sustentada en una incorrecta subsunción de la conducta imputada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT evidencia una vulneración del principio de tipicidad, al no existir correspondencia entre los hechos atribuidos a la impugnante y el supuesto de hecho previsto en el referido tipo infractor. En efecto, la conducta sancionada consiste en el incumplimiento del pago del concepto económico correspondiente al descanso semanal obligatorio, supuesto que no se encuentra comprendido en el ámbito de aplicación del numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. Ello determina, además, que la resolución impugnada adolezca de una motivación jurídicamente insuficiente respecto de la calificación jurídica de la conducta sancionada, afectando el debido procedimiento administrativo y viciando de nulidad el pronunciamiento emitido en este extremo.

Respecto de la materia jornada, horario de trabajo y descansos remunerados: descanso en días feriados, corresponde tener presente el siguiente marco normativo. El Decreto Legislativo N° 713, que consolida la legislación sobre descansos remunerados de los trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada, reconoce en su artículo 5 el derecho de los trabajadores a gozar de descanso remunerado durante los días feriados establecidos por ley y aquellos que se determinen mediante disposición legal específica. Asimismo, el artículo 6 del citado cuerpo normativo establece el catálogo de días feriados no laborables que integran dicho régimen de descanso.

De igual forma, durante el período materia de análisis se encontraban vigentes los jornales y demás beneficios económicos establecidos mediante negociación colectiva para los trabajadores comprendidos en el régimen especial de construcción civil, correspondientes a los períodos 2019-2020 y 2020-2021, los cuales constituyen la base económica para determinar la remuneración correspondiente a los días feriados respecto de los trabajadores sujetos a dicho régimen.

De las disposiciones antes citadas se desprende que el ordenamiento jurídico distingue entre el derecho al goce del descanso en los días feriados, como manifestación del régimen de jornada y descansos remunerados, y la obligación de pagar los conceptos económicos derivados de dicho derecho, cuando estos resulten exigibles conforme al régimen laboral aplicable. En tal sentido, para efectos de la correcta subsunción jurídica de una conducta infractora, resulta necesario diferenciar aquellos supuestos en los que se imputa la afectación del derecho al descanso en días feriados de aquellos en los que el incumplimiento consiste exclusivamente en la falta de pago del concepto económico correspondiente al descanso en días feriados, pues ambos responden a presupuestos jurídicos distintos y tutelan obligaciones de diferente naturaleza.

Ahora bien, de la revisión del expediente sancionador se corrobora que a la impugnante se le imputó la infracción muy grave prevista en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, al considerar que incumplió con efectuar el pago íntegro del descanso en días feriados a favor del trabajador afectado, al estimar la autoridad inspectiva que dicho concepto resultaba exigible como consecuencia del reconocimiento de la relación laboral bajo el régimen especial de construcción civil y de la categoría de oficial durante el período comprendido entre el 13 de enero y el 23 de diciembre de 2020. Sobre esa base, el personal inspectivo emitió la Medida Inspectiva de Requerimiento ordenando acreditar el pago íntegro de dicho concepto y, ante su incumplimiento, propuso la imposición de la sanción prevista en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, criterio que fue posteriormente acogido por las instancias sancionadoras.

En este extremo, es necesario remarcar que el principio de tipicidad, regulado en el numeral 4 del artículo 230 del TUO de la LPAG, aprobado por Decreto Supremo N° 006- 2026-JUS, establece que solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley o, cuando la ley o un decreto legislativo así lo autoricen, en normas reglamentarias, mediante su previa tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Dicho mandato de tipificación se presenta en dos niveles: i) exige que la norma describa los elementos esenciales del hecho que califica como infracción sancionable con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier administrado conocer la conducta prohibida, conforme al principio de taxatividad; y ii) en la fase de aplicación de la norma infractora, obliga a que

Con base en lo anterior, esta Sala observa que, al momento de subsumir la conducta infractora, las instancias administrativas previas atribuyeron a la impugnante el incumplimiento del pago íntegro del descanso en días feriados a favor del trabajador afectado; sin embargo, dicha conducta fue subsumida en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, incurriendo con ello en un error en el ejercicio de subsunción del hecho imputado en el tipo infractor aplicado. En efecto, de la revisión de la Medida Inspectiva de Requerimiento, del Acta de Infracción y de las resoluciones emitidas en el presente procedimiento, se advierte que el incumplimiento atribuido consiste en la falta de pago del concepto económico que, según la autoridad inspectiva, correspondía percibir al trabajador como consecuencia del derecho al goce del descanso en días feriados. En cambio, el supuesto previsto en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT se encuentra orientado a sancionar el incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la jornada de trabajo y los descansos remunerados, entre ellos el descanso en días feriados, esto es, aquellas vinculadas con el efectivo goce de dicho derecho. Se trata, por tanto, de supuestos jurídicos distintos, cuya configuración responde a presupuestos fácticos y consecuencias jurídicas diferentes, razón por la cual no resulta jurídicamente válido subsumir el incumplimiento de una obligación de contenido patrimonial o remunerativo en un tipo infractor destinado a sancionar el incumplimiento de las disposiciones, entre otras, relativas al descanso en días feriados.

En ese sentido, para el presente caso, esta Sala advierte que la conducta imputada no se ajusta al supuesto de hecho previsto en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. En efecto, a la impugnante se le atribuye el incumplimiento del pago íntegro del descanso en días feriados a favor del trabajador afectado; sin embargo, el citado tipo infractor sanciona: “El incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la jornada de trabajo, refrigerio, trabajo en sobretiempo, trabajo nocturno, descanso vacacional y otros descansos, licencias, permisos y el tiempo de trabajo en general” (énfasis añadido). En consecuencia, el supuesto normativo contenido en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT se encuentra referido al incumplimiento de las disposiciones vinculadas a la jornada de trabajo y los descansos remunerados, entre ellos el descanso en días feriados, mas no comprende dentro de su ámbito de aplicación el incumplimiento de obligaciones de naturaleza patrimonial o remunerativa derivadas de dichos derechos, como ocurre con el pago del concepto económico correspondiente al descanso en días feriados. Por ello, la conducta

Por tanto, esta Sala concluye que la imposición de la sanción sustentada en una incorrecta subsunción de la conducta imputada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT evidencia una vulneración del principio de tipicidad, al no existir correspondencia entre los hechos atribuidos a la impugnante y el supuesto de hecho previsto en el referido tipo infractor. En efecto, la conducta sancionada consiste en el incumplimiento del pago del concepto económico correspondiente al descanso en días feriados, supuesto que no se encuentra comprendido en el ámbito de aplicación del numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. Ello determina, además, que la resolución impugnada adolezca de una motivación jurídicamente insuficiente respecto de la calificación jurídica de la conducta sancionada, afectando el debido procedimiento administrativo y viciando de nulidad el pronunciamiento emitido en este extremo.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

A su vez, el numeral 2 del artículo 230 del TUO de la LPAG señala que:

El Tribunal Constitucional, máximo intérprete de la Constitución, se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA, señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto, respecto de la debida motivación de las resoluciones.

El Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo criterios jurisprudenciales que deben ser tenidos en cuenta por quienes deban administrar justicia, al momento de resolver, de acuerdo al artículo VII del Código

Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material9.

Conforme se ha desarrollado en los fundamentos precedentes, la Resolución de Sub Intendencia N° 1017-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-AQP no efectuó una correcta subsunción de los hechos constatados respecto de las dos (02) infracciones muy graves tipificadas en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. En efecto, tanto en la conducta referida al incumplimiento del pago íntegro del descanso semanal obligatorio, como en aquella relativa al incumplimiento del pago íntegro del descanso en días feriados, la Administración no desarrolló adecuadamente el juicio de subsunción típica exigido por el principio de tipicidad, pues subsumió obligaciones de naturaleza patrimonial o remunerativa en un tipo infractor destinado a sancionar el incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la jornada de trabajo y los descansos remunerados.

Es imperativo recalcar que las instancias del Sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar que la motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados, analizando sus fundamentos de hecho y de derecho; así como sustentando adecuadamente la calificación jurídica de los hechos, la aplicación, interpretación y subsunción normativa que corresponda respecto de cada una de las conductas imputadas, conforme al ordenamiento jurídico y a los criterios jurisprudenciales aplicables.

Respecto de la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:

En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración del derecho al debido procedimiento, sustentada en una motivación insuficiente respecto de la justificación del juicio de subsunción efectuado en ambas infracciones muy graves tipificadas en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. En efecto, si bien la autoridad administrativa desarrolló el marco normativo aplicable y describió los hechos constatados durante las actuaciones inspectivas, omitió exponer las razones jurídicas que justificaran la adecuación de las conductas imputadas al supuesto de hecho previsto en el tipo infractor aplicado, limitándose a afirmar la configuración de las infracciones sin demostrar que el incumplimiento del pago de los conceptos económicos derivados del descanso semanal obligatorio y del descanso en días feriados se encontrara comprendido dentro del ámbito de aplicación del numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT.

Cabe precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14 del TUO de la LPAG, el vicio advertido resulta trascendente y no se encuentra comprendido en ninguno de los supuestos taxativamente previstos en dicho artículo, al consistir en una incorrecta subsunción de las conductas imputadas en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, lo que determinó una motivación jurídicamente insuficiente respecto de la calificación de ambas infracciones. En consecuencia, conforme al numeral 2 del artículo 10 del TUO de la LPAG, el acto administrativo deviene en nulo:

Por tanto, resulta imposible convalidar los vicios advertidos por parte de la Sub Intendencia, la cual debió efectuar un adecuado juicio de subsunción respecto de ambas conductas sancionadas bajo el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, desarrollando las razones jurídicas que justificaban su adecuación al referido tipo infractor.

En ese sentido, la autoridad administrativa no motivó suficientemente el juicio de subsunción jurídica de las conductas imputadas respecto del supuesto de hecho tipificado en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, al no exponer las razones jurídicas que permitieran establecer la correspondencia entre los hechos atribuidos y el tipo infractor aplicado. En particular, no justificó por qué el incumplimiento del pago de conceptos económicos derivados del descanso semanal obligatorio y del descanso en días feriados podía ser subsumido en un tipo infractor destinado a sancionar el incumplimiento de las disposiciones relativas a la jornada de trabajo y los descansos remunerados. Tal deficiencia vulneró el derecho de defensa de la administrada y el debido procedimiento administrativo. Debe recordarse que corresponde a la Administración acreditar, mediante una motivación suficiente, la adecuación típica de la conducta imputada, luego de un procedimiento desarrollado con observancia de las garantías constitucionalmente reconocidas.

Estando a lo expuesto, este Tribunal advierte que la Resolución de Sub Intendencia N° 1017-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-AQP, notificada al procurador público el 04 de octubre de 2023, confirmada por la Resolución de Intendencia N° 64-2024-SUNAFIL/IRE-AQP, notificada al procurador público el 26 de marzo de 2024, incurre en un vicio de motivación que afecta su validez y se encuentra comprendido en el supuesto previsto en el numeral 2

Finalmente, en razón a los argumentos precedentemente expuestos, mediante los cuales se ha determinado la transgresión de la garantía del debido proceso, consideramos que carece de objeto pronunciarnos por la totalidad de los argumentos esgrimidos por la inspeccionada respecto a la infracción del numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

En tal sentido, considerando que la Resolución de Sub Intendencia N° 1017-2023- SUNAFIL/IRE-SISA-AQP fue emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo, corresponde declarar su nulidad parcial en los extremos referidos a las dos (02) infracciones muy graves tipificadas en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, esto es, la relacionada con el incumplimiento del pago íntegro del descanso semanal obligatorio y la referida al incumplimiento del pago íntegro del descanso en días feriados, al haberse sustentado ambos extremos en una incorrecta subsunción de las conductas imputadas en el tipo infractor aplicado, lo que determinó una motivación jurídicamente insuficiente respecto de su calificación y vulneró el derecho al debido procedimiento administrativo.

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.

Cabe indicar que la nulidad parcial de un acto administrativo se produce cuando el vicio que la causa afecta solo a una parte de dicho acto y no a su totalidad, siendo necesario que la parte afectada y el resto del acto administrativo sean claramente diferenciables e independientes para que se pueda seccionar solo la parte que adolece de nulidad.10 La figura de la nulidad parcial permite anular una parte del acto y dejar intacta la otra, separando según la independencia que las mismas puedan brindar respecto de la otra parte. De igual manera permite reconocer otros efectos distintos al acto nulo.11 Por tanto, cuando se afirma que existe un acto que sufre de nulidad parcial, también se afirma, implícitamente, que en ese mismo acto existe, necesariamente, un acto parcialmente valido, en la parte que no adolece de vicio alguno, tal como se evidencia en el presente caso.

En tal sentido, subsisten los extremos de la Resolución de Sub Intendencia N° 1017-2023- SUNAFIL/IRE-SISA-AQP, notificada al procurador público el 04 de octubre de 2023, y de la Resolución de Intendencia N° 64-2024-SUNAFIL/IRE-AQP, notificada al procurador público el 26 de marzo de 2024, que no se encuentran comprendidos en la declaración de nulidad parcial dispuesta en la presente resolución. Del mismo modo subsisten aquellos extremos sobre los que la instancia previa determinó el agotamiento de la vía administrativa.

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Subintendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión en el extremo de la tipificación de las infracciones tipificadas en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, y considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.

En consecuencia, corresponde remitir los actuados del presente procedimiento sancionador al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que - de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refieren los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos

Así, en la búsqueda del cumplimiento de la medida inspectiva, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señala la versión 2 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021-SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021:

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

En el presente caso, de la revisión de los actuados se observa que el Inspector comisionado emitió la medida inspectiva de requerimiento de fecha 17 de junio de 2022, notificada en la misma fecha, otorgando un plazo de tres (03) días hábiles a fin de que adopte las medidas necesarias que acrediten el cumplimiento de las normas sociolaborales con la debida advertencia de que, el incumplimiento de requerimiento, constituirá una infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, conforme se advierte de la misma medida:

Conforme se desprende del numeral 4.82 del acápite IV “Hechos Constatados” del Acta de Infracción, se atribuye a la impugnante el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento emitida el 17 de junio de 2022, conducta subsumida por la autoridad inspectiva en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Corresponde, por tanto, analizar si dicha imputación se encuentra debidamente sustentada y si la configuración de la infracción resulta compatible con los criterios desarrollados por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

En este punto corresponde invocar el precedente administrativo aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, publicado el 11 de junio de 2022 en el diario oficial El Peruano, referida a los elementos de la medida de requerimiento se dispuso:

En el presente caso, la Medida Inspectiva de Requerimiento tuvo por objeto que la inspeccionada acreditara la subsanación de tres incumplimientos sociolaborales advertidos durante las actuaciones inspectivas. En primer lugar, el pago íntegro de la remuneración a favor del trabajador L.A.N.P., bajo la categoría de oficial del régimen laboral de construcción civil, por el período comprendido entre el 13 de enero y el 23 de diciembre de 2020. En segundo lugar, el pago íntegro del descanso semanal obligatorio

Del expediente inspectivo se advierte que el personal inspectivo no emitió la Medida Inspectiva de Requerimiento sobre la base de afirmaciones genéricas o meramente presuntivas. Por el contrario, previamente desarrolló actuaciones de investigación destinadas a verificar la naturaleza de la relación jurídica existente entre la inspeccionada y el trabajador afectado, la categoría laboral que le correspondía y el cumplimiento de las obligaciones sociolaborales derivadas del régimen especial de construcción civil. Para tal efecto, recabó y valoró, entre otros elementos, la resolución que aprobó el expediente técnico de la obra, las órdenes de servicio, informes mensuales, informes de conformidad, comprobantes de pago, constancias de transferencia, declaraciones del supervisor y del residente de obra, documentos del T-Registro, boletas de pago, planillas, tareos y demás documentación obrante en el expediente inspectivo. Como resultado de dicha valoración objetiva, concluyó que el trabajador debía ser considerado oficial del régimen especial de construcción civil durante el período comprendido entre el 13 de enero y el 23 de diciembre de 2020, identificando las obligaciones sociolaborales cuyo cumplimiento ordenó acreditar mediante la Medida Inspectiva de Requerimiento.

En ese sentido, esta Sala advierte que la inspectora comisionada no emitió mandatos carentes de motivación ni sustentados en apreciaciones arbitrarias, sino que previamente verificó la existencia de elementos objetivos que, desde la perspectiva de la función inspectiva, permitían razonablemente considerar exigibles las obligaciones cuyo cumplimiento fue requerido. En efecto, cada uno de los tres mandatos contenidos en la Medida Inspectiva de Requerimiento respondió a un incumplimiento específico identificado durante las actuaciones inspectivas y se sustentó en la valoración de la documentación recabada, así como en las diligencias de investigación practicadas, mediante las cuales la autoridad inspectiva concluyó que el trabajador debía ser considerado oficial del régimen especial de construcción civil durante el período comprendido entre el 13 de enero y el 23 de diciembre de 2020. Sobre la base de dicha conclusión, ordenó acreditar el pago íntegro de la remuneración, del descanso semanal obligatorio y del descanso en días feriados correspondientes a dicho período, cumpliendo así la finalidad preventiva y correctiva propia de la medida inspectiva de requerimiento.

Asimismo, esta Sala advierte que la Medida Inspectiva de Requerimiento cumplió con los estándares de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad desarrollados en la jurisprudencia administrativa de observancia obligatoria emitida por este Tribunal. En efecto, la medida identificó al sujeto inspeccionado; individualizó al trabajador comprendido en los mandatos; precisó el período materia del requerimiento; describió de manera concreta las obligaciones cuya subsanación se exigía, consistentes en acreditar el pago íntegro de la remuneración, del descanso semanal obligatorio y del descanso en días feriados; estableció la forma en que debía acreditarse su cumplimiento; otorgó un plazo de tres (3) días hábiles para su ejecución; y consignó el apercibimiento expreso de que su incumplimiento constituiría infracción a la labor inspectiva. Tales elementos permitieron

En este punto corresponde precisar que la nulidad parcial declarada respecto de las dos infracciones sustantivas materia del presente procedimiento obedece a la incorrecta subsunción jurídica efectuada por las instancias administrativas al aplicar el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT a conductas consistentes en el incumplimiento del pago de conceptos económicos derivados del descanso semanal obligatorio y del descanso en días feriados. Tales circunstancias, sin embargo, no determinan por sí solas la invalidez de la Medida Inspectiva de Requerimiento ni desvirtúan el análisis efectuado por la autoridad inspectiva al momento de su emisión, pues la legalidad de dicho mandato debe evaluarse a partir de los elementos de hecho y de derecho que razonablemente justificaron su expedición en el ejercicio de la función inspectiva, y no de la posterior calificación jurídica efectuada durante el procedimiento administrativo sancionador.

En tal sentido, el hecho de que esta Sala haya declarado la nulidad parcial respecto de las dos infracciones sustantivas no determina, por sí mismo, la invalidez de la Medida Inspectiva de Requerimiento. En efecto, para la configuración de la infracción prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, lo relevante es verificar si el mandato inspectivo fue emitido conforme al ordenamiento jurídico, sobre la base de una valoración objetiva y razonada de los elementos de hecho y de derecho recabados durante las actuaciones inspectivas y en ejercicio de las facultades legalmente conferidas al personal inspectivo. Por ello, la posterior declaración de nulidad de las infracciones sustantivas por una indebida subsunción jurídica no desvirtúa, por sí sola, la validez de la medida inspectiva ni exonera al sujeto inspeccionado del deber de cumplir el mandato válidamente impartido.

Asimismo, se advierte que la inspeccionada no acreditó el cumplimiento de ninguno de los mandatos contenidos en la Medida Inspectiva de Requerimiento dentro del plazo de tres (03) días hábiles otorgado para tal efecto. Antes bien, durante las actuaciones inspectivas, el procedimiento administrativo sancionador y la presente sede impugnativa sostuvo que las obligaciones requeridas no resultaban exigibles, argumentando, principalmente, que los pagos efectuados al trabajador bajo la modalidad de locación de servicios debían ser considerados como parte del cumplimiento de las obligaciones cuyo pago fue requerido por la autoridad inspectiva. Incluso, mediante escrito presentado el 26 de abril de 2024, solicitó tener presente un informe emitido por su Unidad de Recursos Humanos, en el que reiteró que los importes abonados durante el período en que el trabajador prestó servicios bajo dicha modalidad debían deducirse de los montos determinados por la autoridad inspectiva, por estimar que tales pagos formaban parte de la remuneración, del descanso semanal obligatorio y del descanso en días feriados.

No obstante, dicho planteamiento no incorpora hechos nuevos ni desvirtúa el incumplimiento de la Medida Inspectiva de Requerimiento, pues reproduce la misma línea de defensa sostenida durante el procedimiento administrativo sancionador y ya valorada por las instancias previas, las cuales concluyeron que los pagos efectuados en ejecución de una locación de servicios responden a una causa jurídica distinta y no pueden imputarse, por sí mismos, al cumplimiento de obligaciones de naturaleza sociolaboral derivadas del posterior reconocimiento de una relación laboral, criterio que no ha sido desvirtuado mediante elemento probatorio alguno. En consecuencia, la discrepancia de la inspeccionada respecto de la exigibilidad de los mandatos impartidos no la eximía del deber de cumplir una Medida Inspectiva de Requerimiento válidamente emitida, sin perjuicio del ejercicio de los mecanismos de defensa previstos por el ordenamiento jurídico.

En ese contexto, esta Sala considera que la Medida Inspectiva de Requerimiento fue emitida observando los parámetros de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad desarrollados por este Tribunal, al sustentarse en una valoración objetiva de los hechos y de los elementos de convicción recabados durante las actuaciones inspectivas, así como al contener mandatos concretos, determinados y susceptibles de cumplimiento. Asimismo, se advierte que la inspeccionada no cuestionó oportunamente la razonabilidad del plazo de tres (03) días hábiles otorgado para el cumplimiento de la medida ni acreditó la existencia de una imposibilidad objetiva que le impidiera atender los mandatos impartidos dentro del plazo conferido. En consecuencia, las deficiencias advertidas posteriormente en la calificación jurídica de las dos infracciones sustantivas no desvirtúan la validez del mandato inspectivo ni afectan la configuración de la infracción prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por cuanto tales vicios recaen sobre la posterior subsunción jurídica efectuada en el procedimiento administrativo sancionador y no sobre la legalidad de la emisión de la Medida Inspectiva de Requerimiento.

En relación con los argumentos formulados por la impugnante respecto de la Medida Inspectiva de Requerimiento, debe señalarse que ninguno de ellos desvirtúa la legalidad del mandato inspectivo. En efecto, la inspeccionada sostuvo, esencialmente, que los pagos efectuados al trabajador bajo la modalidad de locación de servicios debían ser considerados como parte del cumplimiento de las obligaciones cuyo pago fue requerido por la autoridad inspectiva, así como que únicamente permanecían pendientes determinados conceptos derivados del régimen de construcción civil. Sin embargo, tales planteamientos constituyen una discrepancia respecto del criterio jurídico adoptado por la autoridad inspectiva y no desvirtúan que la Medida Inspectiva de Requerimiento fue emitida en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas al personal inspectivo, sobre la base de una valoración razonada de los hechos y del marco normativo aplicable. Asimismo, la inspeccionada no cuestionó la razonabilidad del plazo otorgado para el cumplimiento del requerimiento ni acreditó la existencia de una imposibilidad objetiva que le impidiera atenderlo oportunamente. En ese contexto, corresponde recordar que la medida inspectiva constituye un instrumento preventivo y correctivo destinado a obtener la subsanación de los incumplimientos advertidos durante las actuaciones inspectivas, razón por la cual la sola discrepancia jurídica del sujeto inspeccionado respecto del criterio adoptado por el inspector no autoriza el incumplimiento de un mandato válidamente impartido.

En consecuencia, esta Sala concluye que la Medida Inspectiva de Requerimiento fue emitida conforme al ordenamiento jurídico y en observancia de los criterios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad desarrollados por este Tribunal respecto de su validez y exigibilidad. Asimismo, se advierte que la inspeccionada no acreditó una imposibilidad objetiva que justificara el incumplimiento del mandato inspectivo ni cuestionó

Por las consideraciones expuestas, corresponde desestimar los argumentos formulados por la impugnante respecto de la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT y, en consecuencia, declarar infundado el recurso de revisión en este extremo.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho y de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.