Municipalidad Distrital de Santa Anita — Res. 942-2024

Mediante Orden de Inspección N° 14013-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 2231-2019- SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no asistir a la diligencia a realizarse el día 10 de julio de 2019; en atención a la denuncia presentada por el señor Félix Eugenio Villavicencio Balboa (Sereno), para que se investigue el supuesto despido arbitrario.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 570-2019-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 22 de agosto de 2019, notificada a la impugnante y a la Procuraduría de la Municipalidad el 09 de setiembre de 2019, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 176-2019-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 30 de setiembre de 2019 (en adelante, el informe final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 999-2019-SUNAFIL/ILM/SIRE4, de fecha 17 de diciembre de 2019, notificada a la impugnante y a la Procuraduría de la Municipalidad el 10 de enero de 2020, multó a la impugnante por la suma de S/ 9,450.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 17 de enero de 2020, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 999-2019-SUNAFIL/ILM/SIRE4, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 582-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 08 de abril de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 04 de mayo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 582- 2022-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000258-2023- SUNAFIL/ILM, recibido el 13 de febrero de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral,

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SANTA ANITA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 582- 2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/ 9,450.00, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.6 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 11 de abril de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SANTA ANITA.

La LGIT establece que “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”9. De allí que el comportamiento del inspector comisionado se oriente al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad10. 6.2. Por su parte, el artículo 9 de la LGIT, establece que “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los supervisores- inspectores, lo inspectores de trabajo y los inspectores auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (…) Colaborar con ocasión de sus visitas u otras actuaciones inspectivas.” siendo la comparecencia una de las modalidades de actuación inspectiva conforme lo regula el artículo 1111 de la LGIT (énfasis añadido).

El literal b) numeral 12.1 del artículo 12 del RLGIT, establece que: “En cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores o equipos designados iniciarán las actuaciones de investigación mediante alguna de las siguientes modalidades: (…) Comparecencia: Exige la presencia del sujeto inspeccionado ante el inspector del trabajo, en la oficina pública que se señale, para aportar la documentación que se requiera en cada caso y/o para efectuar las aclaraciones pertinentes. El requerimiento de comparecencia se realiza conforme a lo previsto en los artículos 67 y 68 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS" (énfasis añadido).

Por su parte, inciso 3) del artículo 36° de la LGIT establece que “Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: (…) 3. La inasistencia a la diligencia, cuando las partes hayan sido debidamente citadas, por el Inspector o la Autoridad Administrativa de Trabajo y éstas no concurren” (énfasis añadido).

En ese contexto, el RLGIT, que tipifica y contiene las infracciones, establece en el numeral 46.6 del artículo 46, que el abandono y la inasistencia del sujeto inspeccionado ante el requerimiento de comparecencia constituye infracción muy grave a la labor inspectiva, la cual es pasible de sanción económica.

Asimismo, la Directiva N° 06-2008/MTPE/2/11.4 - Directiva Nacional de Inspección del Trabajo - “Directiva Nacional en el Procedimiento a Aplicar Sobre Verificación de Despido Arbitrario, de acuerdo a lo establecido por el artículo 45 del Decreto Supremo N° 001-96- TR – Reglamento del T.U.O. de la Ley de Fomento del Empleo”, dispone en el artículo 2 la tramitación del procedimiento de verificación de despido arbitrario, señalando que, en el plazo máximo de 4 días hábiles siguientes de distribuida la orden de inspección, el inspector de trabajo o inspector auxiliar se apersonara al centro o lugar de trabajo, con la finalidad de consignar en al acto los datos del empleador y del trabajador como la fecha de ingreso, fecha del presunto despido arbitrario, cargo, horario de trabajo, entre otros y, finalmente, la manifestación de ambas partes.

En el caso en particular, a folio 8 del expediente inspectivo corre la citación de fecha 08 de julio de 2019, dejando constancia la inspectora comisionada que en el citado acto (visita inspectiva) se apersonó en compañía del recurrente, señor Félix Eugenio Villavicencio Balboa, al centro de trabajo del entonces sujeto inspeccionado, donde fueron atendidos por el señor Álvaro Ruíz Povis, en calidad de Apoyo Administrativo de la impugnante, ante quien se identificó y explico el motivo de la visita, notificando la citación para el día 10 de julio de 2019, a las 11:00 horas, en el lugar visitado, sito en Av. Eucaliptos s/n Coo. Universal (Av. Eucaliptos cuadra 12) – Santa Anita, a fin de llevar a cabo la diligencia de verificación de hechos – despido arbitrario del extrabajador Félix Eugenio Villavicencio Balboa. Advirtiéndose que la inasistencia constituiría infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, conforme se puede apreciar a continuación:

Sin embargo, el día y hora fijados, al constituirse la inspectora comisionada al centro de trabajo, cito en Av. Eucaliptos s/n Coo. Universal (Av. Eucaliptos cuadra 12) – Santa Anita, se evidencia que el representante legal o apoderado del sujeto inspeccionado no se hizo presente a la diligencia programada, por lo que, siendo las 13:30 horas la inspectora auxiliar procedió a levantar el acta de verificación de despido arbitrario (obrante a folio 21 del expediente inspectivo), sin su intervención.

En ese entendido, como se ha establecido en el Acta de Infracción, la comisionada ha determinado como parte de los hechos constatados, en el literal cuarto que, el sujeto inspeccionado ha incurrido en infracción a la labor inspectiva al inasistir a la citación en las

Al respecto, la impugnante alega que, el Sub Gerente de Recursos Humanos, sí estuvo presente el día 10 de julio de 2019, participando en quince (15) órdenes de inspección, para ello, aportan las 16 órdenes de inspección, suscritas el día 10 de julio de 2021, en el transcurso de todo el día, entre el Subgerente de Recursos Humanos y los inspectores de la SUNAFIL, con lo cual se prueba fehacientemente que el Subgerente estaba presente, participando en las diligencias. Asimismo, sostienen que, las horas de inicio de las inspecciones tienen intervalos de 30, 20 y 10 minutos, por tanto, se optó por atender a todos, pero se iba dando la información en forma progresiva, para así terminar con todos, con la intención en todo momento de coadyuvar con las labores de los inspectores, quienes para su labor requieren una serie de información de cada trabajador, de igual forma, precisan que, cada inspección no se realiza en 5 minutos.

Sobre el particular, de la revisión de los documentos exhibidos por la impugnante en sus escritos de descargos a la Imputación de Cargos e Informe Final de Instrucción, se aprecia el documento “Acta de Verificación de Despido Arbitrario” de fecha 10 de julio de 2021 (obrante a folios 45 y 94 del expediente sancionador), referido a la Orden de Inspección N° 13907-2019, por medio del cual se advierte que el entonces sujeto inspeccionado, a través del señor Juan Raúl Huaynate Holguín, Subgerente de Recursos Humanos, se encontraba atendiendo la diligencia de verificación de hechos sobre despido arbitrario del recurrente Emerson Silvera Velásquez, y conforme consta del Acta, la diligencia empezó a las 10:51 horas, culminando a las 11:20 horas, documento que se encuentra suscrito por el Representante Legal, el señor Juan Raúl Huaynate Holguín, Subgerente de Recursos Humanos y el trabajador.

De igual manera, del expediente sancionador, se aprecia el documento “Acta de Verificación de Despido Arbitrario” de fecha 10 de julio de 2021 (obrante a folios 50 y 99 del expediente sancionador), referido a la Orden de Inspección N° 13908-2019, por medio del cual se advierte que el entonces sujeto inspeccionado, a través del señor Juan Raúl Huaynate Holguín, Subgerente de Recursos Humanos, se encontraba atendiendo la diligencia de verificación de hechos sobre despido arbitrario de la recurrente Sara Laurente Velásquez, y conforme consta del Acta, la diligencia empezó a las 11:21 horas, culminando a las 11:50 horas, documento que se encuentra suscrito por el Representante Legal, el señor Juan Raúl Huaynate Holguín, Subgerente de Recursos Humanos y el trabajador.

Por tanto, de las actas de verificación de despido arbitrario referidas a las Ordenes de Inspección N° 13907-2019 y N° 13908-2019, se advierte que, pese a que la inspectora comisionada procedió a las 13:30 horas a levantar el acta de verificación de despido arbitrario con el recurrente, advirtiendo una espera de dos (02) horas y ½ para que se haga presente el sujeto inspeccionado a la diligencia, conforme se ha dejado constancia en el literal cuarto de los hechos constatados del Acta de Infracción que, “(…) constituida la suscrita y el recurrente, se constató la no presencia del sujeto inspeccionado a la hora citada (11:00); por lo que siendo las 13:30 horas se procedió a levantar el acta de verificación de despido arbitrario con el recurrente, de conformidad con la Directiva N° 06- 2008/MTPE/2/11.4”.

No obstante, se evidencia que la diligencia para el día 10 de julio de 2019, a las 11:00 horas, en el centro de trabajo, sito en Av. Eucaliptos s/n Coo. Universal (Av. Eucaliptos cuadra 12) – Santa Anita, a fin de llevar a cabo la diligencia de verificación de hechos – despido arbitrario del extrabajador Félix Eugenio Villavicencio Balboa, fue imposible de llevarse a

En tal sentido, se advierte que la inasistencia de la impugnante a la citación para el día 10 de julio de 2019, a las 11:00 horas, en el lugar visitado, Av. Eucaliptos s/n Coo. Universal (Av. Eucaliptos cuadra 12) – Santa Anita, a fin de llevar a cabo la diligencia de verificación de hechos – despido arbitrario del extrabajador Félix Eugenio Villavicencio Balboa se encuentra justificada, en tanto que, se advierte que el representante legal, Subgerente de Recursos Humanos en representación del sujeto inspeccionado se encontraba atendiendo otras diligencias sobre verificación de despido arbitrario, programadas el mismo 10 de julio de 2019.

Cabe precisar que, del Reglamento de Organización y Funciones – ROF de la Municipalidad Distrital de Santa Anita (obrante a folios 120 del expediente sancionador), se advierte que el Subgerente de Recursos Humanos tiene la función específica, entre otras, en representación de la Subgerencia de Recursos Humanos de la Municipalidad Distrital de Santa Anita, de “Representar al alcalde ante del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo 8MINTRA), Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), y la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR), en las diversas gestiones y diligencias que corresponda realizar”, conforme se aprecia a continuación:

Por estas consideraciones, se acogen los argumentos expuestos en el recurso de revisión dirigidos a cuestionar este extremo, dejando sin efecto la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.6 del artículo 46 del RLGIT.

Con relación a lo alegado por la impugnante, es preciso traer a colación al artículo 38 de la LGIT, que establece los tipos de sanciones y criterios de la graduación de las sanciones, precisando que:

En ese sentido, en el artículo 47 del RLGIT, se dispuso además de los criterios de graduación señalados en la LGIT, que la determinación de la sanción debe respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad según lo dispuesto por el artículo 246 numeral 3) del TUO de la LPAG12. Considerando ello, en la resolución de primera instancia, al momento de realizar la imposición de la sanción de multa se realiza el juicio valorativo respectivo y se aplican los artículos pertinentes del marco normativo establecido. Cabe indicar que los montos de las multas contenidas en la tabla del RLGIT son fijas y predeterminadas, sin que la autoridad sancionadora ni Intendencia puedan imponer o ajustar el monto de la multa a valor distinto. Por tanto, corresponde a esta sala desestimar el recurso en este extremo.

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 999-2019-SUNAFIL/ILM/SIRE4, como la Resolución de Intendencia N° 582-2022-SUNAFIL/ILM, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador.

Asimismo, se corrobora, de los actuados, que ni el procedimiento inspectivo ni el sancionador, contravienen a la Constitución, a los principios del procedimiento administrativo, ni a las leyes o normas reglamentarias, además contiene los requisitos de validez del acto administrativo relacionados a la competencia, objeto o contenido, finalidad pública y procedimiento regular. Además, es necesario reiterar que, la resolución impugnada se encuentra debidamente motivada, al exponer una relación concreta y directa de los hechos probados durante el desarrollo del presente procedimiento, no verificándose la vulneración a los principios invocados por la impugnante. Por lo que, corresponde no acoger los argumentos expuestos en este extremo del recurso.

Por tales razones, se debe desestimar la nulidad deducida por la impugnante, al no evidenciarse que, en el presente procedimiento, se haya incurrido en alguna causal de