Municipalidad Distrital de Santa Anita — Res. 1143-2025

Mediante Orden de Inspección N° 11945-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 837-2019-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de, entre otras, una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 2296-2020-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 24 de noviembre de 2020, notificada el 2 3 de noviembre de 2021 2, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 150-2022-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 27 de enero de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción 5 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Subintendencia N° 790-2022- SUNAFIL/ILM/SISA5, de fecha 03 de agosto de 2022, notificada al impugnante y a la Procuraduría Pública el 05 de agosto de 2022 , multó a la impugnante por la suma de S/ 46,954.00 por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 18 de agosto de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 790-2022-SUNAFIL/ILM/SISA5, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 1642-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 06 de octubre de 20223, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 20 de junio de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1642- 2022-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORÁNDUM-002430- 2023-SUNAFIL/ILM, recibido el 16 de agosto de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SANTA ANITA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1642-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/ 46,954.00 por la comisión de, entre otras, una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 05 de junio de 2023. 4.2. Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SANTA ANITA. V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN

Revisado el recurso de revisión interpuesto, es oportuno señalar que esta Sala sólo es competente para evaluar las infracciones sancionadas como MUY GRAVES; por lo que, estando a los actuados, se evidencia que la resolución impugnada comprende dos (02) infracciones GRAVES en materia de seguridad en el trabajo y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, siendo materia de análisis sólo esta última. Por lo tanto, los argumentos tendientes a cuestionar la imposición de las sanciones graves son argumentos respecto de los cuales esta Sala no tiene competencia para pronunciarse, toda vez que, respecto a las mismas, ya se ha agotado la vía administrativa.

Asimismo, previamente al análisis de los alegatos materia de recurso, debe tenerse en cuenta que, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, vigente desde el 18 de agosto de 2022, este Tribunal estableció el precedente de observancia obligatoria, señalando que:

Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones.

Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación.”

Del recurso de revisión se evidencia que algunos alegatos son generales, no vinculados a los criterios antes señalados, esto es, algunos de los fundamentos del recurso no se sustentan en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal, así como tampoco se encuentran vinculados a las infracciones muy graves materia de sanción. Por lo tanto, corresponde a esta instancia analizar sólo los fundamentos vinculados a los aspectos señalados en el precedente antes invocado y/o los referentes a la invocación de la afectación del debido procedimiento10, no correspondiendo pronunciarse sobre los alegatos no vinculados a la infracción muy grave impuesta.

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 790-2022-SUNAFIL/ILM/SISA5, como la Resolución de Intendencia N° 1642-2022-SUNAFIL/ILM, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Además, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que

En ese entendido del examen efectuado por esta Sala sobre la resolución emitida por la instancia de apelaciones, se puede observar que los cuatro elementos antes referidos pueden ser satisfactoriamente comprobados; toda vez que, de la resolución impugnada, se verifica que se han absuelto todos los extremos alegados por la impugnante en su recurso de apelación, de manera suficiente y congruente. Del mismo modo, atendiendo al desarrollo de la resolución impugnada, se advierte que la instancia de apelaciones establece la fundamentación jurídica que respalda su decisión; asimismo, efectuó el análisis detallado de los medios probatorios que respaldan la misma, así como los hechos constatados en el acta de infracción.

Por lo tanto, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, pues, no se verifica vulneración alguna al debido procedimiento ni al deber de motivación, no correspondiendo acoger dichos extremos del recurso de revisión.

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refieren los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

Así, en la búsqueda del cumplimiento de la medida inspectiva, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”11:

En similar sentido -y de manera referencial – la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021- SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.

En ese sentido, de la revisión de los actuados se observa que el inspector comisionado emite la medida inspectiva de requerimiento de fecha 27 de diciembre de 2018 y otorga un plazo de tres (03) días hábiles a la impugnante para que cumpla con lo siguiente:

Al respecto, sin embargo, conforme se expresa en los hechos constatados en el Acta de Infracción, la impugnante no cumplió con lo dispuesto en la medida de requerimiento; lo que se advierte de la “Constancia de Actuaciones Inspectivas de Investigación”, de fecha 03 de enero de 2019, que obra en el expediente, por medio de la cual el comisionado dejó constancia que durante la visita de inspección al centro o lugar de trabajo ubicado en Av. Metropolitana Cruce con Av. Ruiseñores (Torre 1), del Distrito de Santa Anita, Provincia y Departamento de Lima, realizada en la fecha, se advirtió que las observaciones efectuadas en la medida de requerimiento no habían sido subsanadas, tomando nota de la manifestación del personal encargado, quien justificó que la gestión

Ahora bien, en el recurso de revisión la inspeccionada sostiene que, en los descargos formulados frente a la Imputación de Cargos presentada ante la autoridad instructora dentro del presente procedimiento sancionador, comunicó que ya se habían adoptado medidas necesarias para garantizar condiciones adecuadas de seguridad al personal. Sin embargo, dicho alegato —según refiere— no fue valorado por las instancias precedentes. Esta Sala constata, además, que tanto en sus descargos como en el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución de Intendencia N.º 1642-2022- SUNAFIL/ILM, la entidad inspeccionada insistió en que el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento del 27 de diciembre de 2018 se produjo debido al cambio de gestión edil acaecido el 01 de enero de 2019, fecha en la cual ya habían transcurrido dos de los tres días hábiles concedidos.

La alegación de imposibilidad material para ejecutar oportunamente la medida inspectiva, sumada al cuestionamiento sobre la forma en que las instancias previas valoraron las pruebas respecto de las condiciones de seguridad en el centro de trabajo, obliga a esta Sala a efectuar un examen particular de la medida de requerimiento del 27 de diciembre de 2018. Tal revisión se sustenta en el carácter vinculante del precedente contenido en la Resolución de Sala Plena N.º 002-2022-SUNAFIL/TFL, y busca determinar si la Administración actuó conforme a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad que le son exigibles, o si, por el contrario, omitió tales parámetros y adoptó decisiones que podrían ser consideradas arbitrarias.

Al evaluar el contenido de la medida inspectiva de requerimiento, esta Sala advierte que las acciones exigidas incluían actividades de mediana y alta complejidad técnica, tales como: “en duchas… mejorar techo de madera, así como instalar alumbrado”; “en el área de maestranza… eliminar riesgo eléctrico (cables en mal estado, con empalmes, utilización de cables mellizos…)”; “en vestuario… mejorar instalaciones eléctricas relativas al alumbrado (reemplazo de cables mellizos y su entubado)”; “en la garita de vigilancia… reemplazar cable mellizo y realizar su entubado respectivo”; y “en equipo de soldadura… reemplazar cables de alimentación de energía colocando el enchufe correspondiente”.

La ejecución de estas medidas, no solo por su naturaleza sino también por las condiciones previas necesarias para su implementación —disposición de presupuesto, cotización, compra de materiales y contratación de servicios especializados—, requiere plazos sustancialmente mayores al límite de tres (03) días fijado por el inspector comisionado en la medida de requerimiento del 27 de diciembre de 2018. Esta exigencia

En consecuencia, adquiere incluso plena relevancia el alegato de la inspeccionada respecto al cambio de gestión edil, ya que dicho relevo —derivado de un proceso electoral y del inicio de un nuevo mandato municipal— incide necesariamente en la continuidad administrativa, justificando que el cumplimiento de determinados requerimientos necesitó de la concesión de un plazo razonable. Bajo tales circunstancias, el inspector comisionado debió ponderar que el plazo otorgado de tres (03) días hábiles era objetivamente exiguo e insuficiente para que la entidad edil pudiera atender la totalidad de las exigencias impuestas.

Cabe precisar, además, que, si bien la parte inspeccionada no ha cuestionado expresamente la razonabilidad del plazo en su recurso de revisión, sino que genéricamente denuncia la afectación al debido procedimiento, corresponde a este Tribunal examinar dicho extremo dado el contexto antes descrito, a fin de garantizar que la actuación administrativa se encuentre enmarcada dentro del principio de razonabilidad y en el respeto al debido procedimiento. De lo contrario, se correría el riesgo de validar actuaciones administrativas arbitrarias dentro de la etapa inspectiva que vulneren los derechos fundamentales del administrado, determinen cargas punitivas excesivas y resulten contrarios al principio de confianza legítima y a la buena administración.

En base a lo expuesto, este Tribunal determina que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 27 de diciembre de 2018, fue emitida vulnerando los criterios de razonabilidad y proporcionalidad que le son propios, en tanto dispuso el cumplimiento de acciones complejas a cargo de una entidad burocrática de derecho público, sujetada por normas imperativas de presupuesto, en un periodo de tiempo demasiado corto, lo que implica que la imposición de multa por la infracción del numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, pierde validez y corresponde ser dejada sin efecto. Careciendo de sentido pronunciarse sobre los demás extremos.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.