Municipalidad Distrital de San Miguel — Res. 1067-2025

Mediante la Orden de Inspección N° 27482-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral2, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 943-2020-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sancionar económicamente a la impugnante por la comisión de, entre otras, una

A través de la Imputación de Cargos N° 1425-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 05 de octubre de 2020, notificada a la procuraduría publica de la impugnante el 23 de noviembre de 20213, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 89-2022-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 14 de enero de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 739-2022-SUNAFIL/ILM/SISA1, de fecha 06 de julio de 2022, notificada a la procuraduría publica de la impugnante el 12 de julio de 20224, multó a la impugnante por la suma de S/. 34,830.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Mediante escrito de fecha 03 agosto de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 739-2022-SUNAFIL/ILM/SISA1, argumentando lo siguiente:

Mediante la Resolución de Intendencia N° 1455-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 01 de setiembre de 2022, notificada a la procuraduría publica de la impugnante el 19 de mayo de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto, en atención a los siguientes fundamentos:

Con fecha 09 de junio de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1455- 2022-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante el MEMORÁNDUM-002427-2023- SUNAFIL/ILM recibido el 16 de agosto de 2023, por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299816, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299817, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo8 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR9, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR10 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”11.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SAN MIGUEL, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1455- 2022-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta ascendente a S/. 34,830.00 por la comisión de, entre otra, de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, y dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, tipificadas en los numerales 46.7 y 46.10 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 22 de mayo de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SAN MIGUEL.

Al respecto, es de precisar que, el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, señala que los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

En tal sentido, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, que en relación con un trabajador se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, entre otras.

En la misma línea, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2 que “si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).

En consecuencia, conforme se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador. Por lo que, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el artículo 46 numeral 46.7 del RLGIT.

En el caso concreto, de la revisión de las actuaciones inspectivas se evidencia que, la medida inspectiva de requerimiento emitida el 30 de enero de 2020, ordenó a la recurrente que cumpla en un plazo máximo de nueve (09) días hábiles, con la adopción de las siguientes medidas:

Siendo que, de la lectura del ítem 4.11 del apartado “IV. Hechos Constatados” del Acta de Infracción, se advierte que, el inspector involucrado dejó constancia que la referida medida inspectiva de requerimiento no fue cumplida, conforme se evidencia a continuación:

Ahora bien, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante la Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano y aplicable al caso concreto, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben realizarse bajo los siguientes aspectos:

Así, en atención a lo señalado en el referido precedente, se denota que, existen casos – como el contenido en el expediente materia de litis – en los cuales los incumplimientos advertidos que dieron origen a la medida inspectiva de requerimiento se encuentran calificados como infracciones leves o graves. Siendo que, en atención a la competencia material otorgada a este Tribunal y al precedente de observancia obligatoria citado en el párrafo anterior, no resulta posible efectuar un análisis sobre la existencia de dichas infracciones sustantivas.

Aunado a ello, es oportuno señalar que, este Tribunal mediante la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones a la labor inspectiva, señalando: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Así, su configuración se efectúa independientemente de las infracciones al ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de SST, que se detecten. (énfasis añadido)

En dicho contexto, es importante recalcar que, en el caso concreto, respecto a la infracción grave imputada – materia de solicitud de subsanación en la medida inspectiva de requerimiento – se ha agotado la vía administrativa, esto es, ha causado estado12 sobre dicho extremo, no correspondiendo que esta Sala emita pronunciamiento al respecto por estar fuera de la competencia material asignada.

Por otro lado, corresponde traer a colación lo dispuesto en el precedente administrativo de observancia obligatoria, contenido en la Resolución de Sala Plena N° 009-2023- SUNAFIL/TFL, referido a los elementos de la medida de requerimiento, a través del cual se señaló:

En consecuencia, conforme a los precedentes de observancia obligatoria previamente citados, corresponde que el análisis de la medida inspectiva de requerimiento emitida en el presente caso se centre en verificar si esta fue dictada con observancia de los principios de legalidad, proporcionalidad y razonabilidad, así como en determinar si cumple con delimitar adecuadamente su ámbito subjetivo y objetivo. Todo ello, sin que resulte procedente examinar la validez o procedencia de las infracciones sustantivas detectadas, conforme a lo desarrollado en los considerandos precedentes.

Siendo así, de la revisión integral de la medida inspectiva de requerimiento se advierte que, el Inspector comisionado actuó en estricto cumplimiento de las facultades que le confiere el artículo 14 de la LGIT y numeral 17.214 del artículo 17 del RLGIT, al constatar conductas infractoras de naturaleza subsanable, referidas al incumplimiento de obligaciones en materia de relaciones laborales. La emisión de dicha medida se encuentra debidamente motivada, al haberse detallado los hechos verificados, las normas vulneradas y las acciones específicas exigidas, en observancia del principio de legalidad que rige toda actuación de la administración pública.

Asimismo, se constata que el plazo otorgado —nueve (09) días hábiles— resulta razonable y proporcional en atención a la naturaleza de la obligación exigida, esto es, acreditar la modificación o actualización de datos del trabajador en la planilla electrónica, así como efectuar el pago integro de la remuneración por el trabajo realizado en días feriados respecto de un (01) trabajador afectado. En tal sentido, la medida de requerimiento impuesta fue emitida en virtud al principio de razonabilidad, en tanto responde a un estándar objetivo de tiempo que permite su cumplimiento material, sin imposiciones excesivas ni arbitrarias.

En adición a ello, conforme a los criterios establecidos en la Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, se verifica que la medida de requerimiento cumple con delimitar adecuadamente su ámbito subjetivo, al individualizar al único trabajador afectado; y, su ámbito objetivo, al describir con claridad las obligaciones incumplidas y las acciones exigidas para su subsanación. Esta delimitación precisa permite al sujeto inspeccionado identificar plenamente el contenido de la obligación, satisfaciéndose los requisitos formales de validez.

En consecuencia, se concluye que la medida inspectiva de requerimiento emitida en el presente caso cumple con todos los presupuestos normativos y jurisprudenciales exigidos para su validez. Dado que la misma fue dictada en observancia de los principios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad; y contiene una adecuada delimitación de sus elementos esenciales —ámbito subjetivo y objetivo— permitiendo su ejecución efectiva y el pleno entendimiento de lo requerido.

Ahora bien, se advierte que a través de su argumento iii), la impugnante sostiene que se debe tener en cuenta que las obligaciones de pago en el Estado se encuentran supeditadas a la aplicación de las normas conexas a la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, resultando aplicable para estos casos el numeral 1 del artículo 70 de la Ley N° 28411, que otorga un plazo de cinco años para realizar el pago de obligaciones laborales.

Al respecto, en principio, es importante recalcar que el cuerpo normativo invocado por la impugnante —actualmente derogado por la única disposición complementaria del Decreto Legislativo N° 1440— se encuentra referido al pago de sentencias judiciales, específicamente al “pago de sumas de dinero por efecto de sentencias judiciales en calidad de cosa juzgada (…)”. Por tanto, su ámbito de aplicación es restrictivo y circunscrito a obligaciones derivadas de pronunciamientos judiciales firmes, no pudiendo extenderse, por interpretación analógica, a obligaciones de naturaleza administrativa como las verificadas en el presente caso. En consecuencia, no resulta jurídicamente viable invocar dicha disposición como eximente o justificación para el incumplimiento de obligaciones laborales constatadas por la Inspección del Trabajo.

Por otro lado, respecto de la alegada imposibilidad de pago por factores externos invocada por la administrada, corresponde traer a colación lo señalado en la Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, a través de la cual se establece que:

Lo señalado previamente implica que las entidades del sector público deben —cuando menos— probar que se realizaron todas las gestiones posibles a fin de cumplir con sus obligaciones en materia laboral, acreditando ante la Inspección del Trabajo no solo la existencia de limitaciones presupuestarias, sino también las acciones concretas emprendidas para superarlas.

En esa línea, resulta indispensable la presentación de evidencia documentada que demuestre la tramitación de solicitudes presupuestales, gestiones ante la autoridad competente para la aprobación de créditos presupuestarios, comunicaciones formales internas y externas, así como cualquier otra actuación encaminada a obtener la disponibilidad de fondos para atender las obligaciones laborales.

No obstante, en el caso concreto, no obra en el expediente inspectivo ni en el procedimiento sancionador documentación que acredite que la inspeccionada haya efectuado tales gestiones ni que haya demostrado un seguimiento diligente de las mismas, lo que excluye la aplicación del referido precedente administrativo citado y confirma la existencia del incumplimiento verificado.

En consecuencia, se verifica que la inspeccionada no cumplió cabalmente con lo ordenado en los términos dispuestos en la medida inspectiva, configurándose una infracción muy grave a la labor inspectiva, debidamente tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Por lo que, corresponde confirmar este extremo de la resolución impugnada.

En el caso particular, la impugnante formula en sus argumentos i) y ii) alegaciones directamente vinculadas, las cuales se absolverán de manera conjunta, en tanto el segundo alegato es consecuencia del primero. Así, sostiene que no fue debidamente notificada con la imputación de cargos, lo que habría vulnerado su derecho de defensa, y que, ante tal supuesto, procedió a subsanar voluntariamente la conducta infractora, adjuntando la constancia de modificación o actualización de datos del trabajador.

Al respecto, es de precisar que en todo procedimiento administrativo sancionador resulta exigible la observancia de las reglas que regulan el debido procedimiento administrativo, entre las que se encuentra el derecho del administrado a ser debidamente notificado con los actos que le conciernen, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG. Asimismo, el artículo 20 de dicho cuerpo normativo establece que la notificación puede efectuarse, en orden de prelación, de forma personal o por otros medios que permitan acreditar fehacientemente su recepción, incluyendo mecanismos virtuales habilitados por la entidad.

En relación a ello, es de precisar que, de la revisión de la Cédula de Notificación N° 43028- 2020, se advierte que inicialmente se intentó efectuar la entrega física de la imputación de cargos en el domicilio de la Procuraduría Pública de la Municipalidad Distrital de San Miguel. Sin embargo, esta fue devuelta por indicarse que, “por la coyuntura, mesa de partes está recepcionando documentos de manera virtual al siguiente correo (...)”, conforme se advierte a continuación:

En atención a ello, y verificándose que la Municipalidad contaba con mesa de partes virtual, se dispuso su remisión a través de dicho canal, dirigiéndola expresamente a la Procuraduría Pública de la entidad. Esta notificación fue efectuada el 23 de noviembre de 2021, según consta en la constancia y cargo de presentación virtual que obran en el expediente, veamos:

Es importante precisar que conforme al artículo 47 de la Constitución Política del Perú, la defensa de los intereses del Estado se encuentra a cargo de los Procuradores Públicos. En desarrollo de este mandato, el Decreto Legislativo N° 1326 y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 018-2019-JUS, establecen que las Procuradurías Públicas — incluidas las municipales— forman parte de la estructura orgánica de cada entidad pública y no constituyen órganos independientes.

En esa línea, el numeral 14.2 del artículo 14 del citado Reglamento dispone que “en los procedimientos administrativos sancionadores instaurados contra entidades públicas, la autoridad competente en cada instancia o fase debe notificar también a los Procuradores Públicos de dichas entidades, en su domicilio real o procesal, para su conocimiento y consideración, y así no vulnerar los derechos de defensa y al debido proceso”. Asimismo, el inciso 1 del numeral 39.1 del mismo Reglamento establece que “los Procuradores Públicos ejercen la defensa de los intereses del Estado en aquellos procesos, procedimientos y/o análogos en los que son emplazados como parte procesal, en representación de la entidad donde ejercen sus funciones”.

En tal sentido, la notificación efectuada a través de la mesa de partes virtual de la Municipalidad, dirigida expresamente a la Procuraduría Pública, constituye notificación válida a la entidad, en tanto dicho órgano integra su estructura administrativa, tal como lo reconoce la Ley Orgánica de Municipalidades y el propio Reglamento de Organización y Funciones municipal, así como puede advertirse del propio organigrama de la impugnante, veamos:

En consecuencia, la recepción del documento por mesa de partes virtual de la Municipalidad el 23 de noviembre de 2021, con cargo visible en el expediente, acredita el cumplimiento de la obligación de notificar. Por lo que, cualquier retraso o error en la derivación interna del documento hacia la Procuraduría Pública es atribuible exclusivamente a la gestión interna de la entidad inspeccionada, y no a la SUNAFIL, resultando improcedente trasladar dicha responsabilidad a la autoridad administrativa. Ello, en concordancia con lo señalado en el artículo 28 del TUO de la LPAG.

Siendo ello así, el argumento de la impugnante en cuanto a que la imputación de cargos no le fue notificada y que, por tanto, procedió a una subsanación voluntaria, carece de sustento. Ello debido a que, conforme al numeral 1 del artículo 257 del TUO de la LPAG, la subsanación voluntaria exige que la conducta sea corregida por iniciativa del administrado y sin que exista actuación inspectiva o procedimiento sancionador en curso; condición que no se configura cuando la corrección se realiza después de una notificación válida que pone en conocimiento formal la imputación.

Por lo tanto, no corresponde acoger los alegatos de la impugnante, en tanto la notificación de la imputación de cargos fue efectuada de manera válida y conforme a la normativa aplicable, y la conducta no puede reputarse como subsanada voluntariamente al haberse producido en el marco de un procedimiento sancionador ya iniciado.

Con relación a lo alegado por la impugnante, contenido en su argumento iv), es preciso traer a colación el artículo 38 de la LGIT, que establece los tipos de sanciones y criterios de la graduación de las sanciones, veamos:

Asimismo, en el artículo 47 del RLGIT, se dispuso además de los criterios de graduación señalados en la LGIT, que la determinación de la sanción debe respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad según lo dispuesto por el artículo 246 numeral 3) del TUO de la LPAG15. Siendo que, en la resolución de primera instancia, al momento de

Cabe indicar que los montos de las multas contenidas en la tabla del RLGIT son fijos y predeterminados, sin que la autoridad sancionadora ni Intendencia puedan imponer o ajustar el monto de la multa a un valor distinto; por lo que no se verifica ninguna afectación al principio de razonabilidad en los términos alegados en el recurso de revisión, debiendo ser desestimados.

Al respecto, dado los argumentos expresados por la impugnante, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

A su vez, el numeral 2 del artículo 248° del TUO de la LPAG señala que:

Concordante a ello, la LGIT desarrolla en su artículo 44 los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.

Al respecto, el Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia en relación a ello, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG y la LGIT, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto en relación con la vulneración alegada.

Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio del debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior, se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:

Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

Respecto a la infracción tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, corresponde señalar, en primer término, que el principio de legalidad, recogido en el numeral 1.1 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, establece que las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución Política del Perú, la ley y el derecho, dentro de las facultades que les han sido atribuidas y de acuerdo con los fines para los cuales fueron conferidas. Este principio constituye un límite infranqueable al ejercicio de la potestad sancionadora, al imponer que toda actuación se sustente en lo previsto por el ordenamiento jurídico.

En estrecha relación, el principio de tipicidad, previsto en el numeral 4 del artículo 248 del TUO de la LPAG, establece que solo constituyen conductas sancionables administrativamente aquellas infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analógica. Este mandato de tipificación se proyecta en dos niveles:

Respecto al segundo nivel, cuya materia es la que nos ocupa, se denota que la tipicidad cumple una función garantista en el procedimiento administrativo sancionador, al circunscribir la actuación de la Administración y evitar que, mediante interpretaciones amplificadas, se incluyan conductas no previstas en el ordenamiento. Ello obliga a que, desde la imputación de cargos, la autoridad administrativa verifique con precisión si la conducta atribuida al administrado se subsume en el supuesto infractor definido por la norma.

Bajo dicho marco, resulta pertinente examinar con detenimiento el contenido de la infracción muy grave en materia de relaciones laborales, contenida en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, y de la infracción grave en la misma materia, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT, a fin de delimitar sus alcances y evitar que se subsuman de manera indistinta supuestos que tutelan bienes jurídicos diferentes.

El numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT establece como infracción muy grave: “El incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la jornada de trabajo, refrigerio, trabajo en sobretiempo, trabajo nocturno, descanso vacacional y otros descansos, licencias, permisos y el tiempo de trabajo en general” (énfasis nuestro). Este supuesto sancionador se orienta a garantizar el goce efectivo de las regulaciones vinculadas al tiempo de trabajo y de descanso, es decir, busca asegurar que los trabajadores hagan uso de su horario de refrigerio, licencias, permisos, jornadas reducidas, vacaciones o derechos similares que les reconoce el ordenamiento aplicable, sin que el empleador restrinja, omita o desconozca tales derechos.

Por su parte, el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT tipifica como infracción grave: “No pagar u otorgar íntegra y oportunamente las remuneraciones y los beneficios laborales a los que tienen derecho los trabajadores por todo concepto, incluidos los establecidos por convenios colectivos, laudos arbitrales, así como la reducción de los mismos en fraude a la ley” (énfasis nuestro). En este caso, el bien jurídico protegido no es el goce del tiempo, sino el cumplimiento patrimonial de las obligaciones económicas derivadas de la relación laboral, esto es, que el trabajador perciba de manera íntegra, completa y oportuna la remuneración y los beneficios que le corresponden.

Siendo así, la lectura sistemática de ambos numerales permite concluir que regulan dimensiones distintas del bien jurídico protegido, es decir, supuestos autónomos. En efecto, mientras el numeral 25.6 protege el uso y disfrute del tiempo de trabajo y descansos como derechos laborales del trabajador, el numeral 24.4 garantiza la percepción de la remuneración y de los beneficios laborales como contraprestación económica. La indebida confusión de ambos supuestos conllevaría a vulnerar el principio de tipicidad, pues implicaría sancionar hechos bajo un tipo distinto al que corresponde por su naturaleza.

En consecuencia, la correcta subsunción de las conductas imputadas debe seguir un test secuencial: primero, identificar si lo cuestionado recae en el goce del tiempo de trabajo o descanso (en cuyo caso corresponde el numeral 25.6); o si recae en el pago de remuneraciones o derechos laborales (en cuyo caso corresponde el numeral 24.4). Segundo, verificar que los elementos esenciales de cada tipo se encuentren acreditados mediante prueba idónea.

Así, para la configuración de la infracción prevista en el numeral 25.6 del RLGIT, la autoridad debe constatar hechos que demuestren que el trabajador no gozó efectivamente de su tiempo de descanso o que se le impuso una jornada contraria a las disposiciones legales o supuestos conexos, lo cual se acredita mediante registros de asistencia, reportes de horarios, constancias de trabajo en días prohibidos u otros medios equivalentes.

Por el contrario, para la configuración de la infracción prevista en el numeral 24.4 del RLGIT, debe verificarse la existencia de una obligación de pago derivada de la ley, contrato o convenio, así como la omisión, reducción o retraso en su cumplimiento, lo cual se acredita mediante boletas, planillas, constancias de abono u otros documentos que evidencien la falta de percepción íntegra y oportuna por parte del trabajador.

En esta línea, de manera ejemplificativa, es posible señalar que, si el cuestionamiento versa sobre la vulneración de la jornada laboral aplicable o sobre la falta de goce del día de descanso obligatorio, correspondería aplicar el numeral 25.6, en tanto se vulnera el derecho al goce de la jornada establecida y del tiempo de descanso. No obstante, si lo que se alega es la falta de pago de la remuneración debida por esas horas o días trabajados en exceso —o por la remuneración correspondiente a un día feriado laborado—, la subsunción adecuada es en el numeral 24.4.

A partir de lo expuesto, corresponde precisar que, para efectos de la actuación inspectiva y del procedimiento sancionador en materia sociolaboral, la subsunción de los hechos debe realizarse en atención al bien jurídico protegido por cada tipo infractor. De este modo, las conductas que supongan una afectación al goce efectivo del tiempo de trabajo en general —jornada, refrigerio, descansos, vacaciones, licencias, permisos, trabajo nocturno, disfrute de feriados, entre otros supuestos similares— deben tipificarse en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT.

Mientras que las conductas vinculadas al pago, omisión de pago, pago incompleto o pago extemporáneo de remuneraciones y beneficios laborales —incluidos días feriados, vacaciones en cuanto a su remuneración, compensación por trabajo nocturno, gratificaciones, CTS, entre otros supuestos similares— deben tipificarse en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Esta regla resulta obligatoria para la autoridad inspectiva y sancionadora, en observancia del principio de tipicidad y con el fin de asegurar un uso uniforme y coherente de la potestad sancionadora.

En el caso concreto, se advierte que tanto en el acta de infracción como en la resolución de primera instancia se imputó a la inspeccionada el “no acreditar haber cumplido con realizar el pago por las labores realizadas en días feriados el 29 de junio, 28 de julio, 30 de agosto, 08 de octubre y 01 de noviembre de 2019 por el señor Cárdenas”, subsumiéndose la conducta en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. Sin embargo, de acuerdo con lo analizado, tal subsunción resulta incorrecta, puesto que lo cuestionado no es que el trabajador haya dejado de gozar del descanso por los días feriados, sino que no se le abonó la remuneración correspondiente a pesar de haber laborado en dichos días.

Esta circunstancia se verifica, además, en la comparecencia del 14 de enero de 2020, en la cual la propia impugnante reconoció que el trabajador había laborado en los días feriados señalados. En atención a ello, mediante la medida inspectiva de requerimiento se le solicitó acreditar el pago correspondiente; sin embargo, no cumplió con presentar documentación que sustentara dicho abono. En consecuencia, queda claro que lo controvertido en autos no es la privación del goce del descanso por feriado, sino la omisión de la obligación de pago por los días efectivamente laborados, supuesto que corresponde ser subsumido en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT.

A consideración de esta Sala, la interposición de una sanción sin haberse delimitado correctamente el tipo infractor genera serios cuestionamientos a la aplicación de la potestad sancionadora en el caso de autos. En esa línea de razonamiento, se advierte que se ha vulnerado el debido procedimiento, a través de su manifestación de la debida motivación.

En tal sentido, resulta necesario que la Autoridad Sancionadora realice una correcta subsunción de los hechos constatados bajo la conducta sancionada para la asignación de responsabilidades hacia la inspeccionada. Por lo tanto, la Resolución de Sub Intendencia incurre en una falta de motivación y análisis de las actuaciones realizadas, vulnerando el debido procedimiento.

Resulta imperativo enfatizar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar el respeto irrestricto de los principios del procedimiento administrativo -entre los cuales se encuentran los principios de Debido Procedimiento y Verdad Material17-. En tal sentido, la motivación de

Respecto de la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:

En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración al debido procedimiento, sustentado en una motivación aparente, la cual se configura ya que la Sub Intendencia si bien da la apariencia de motivación al existir citas normativas y reiterar los hechos constatados por el personal inspectivo, no analiza ni subsume correctamente la infracción imputada referida al numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT en el tipo infractor correspondiente, deviniendo en que su decisión carece de sustento jurídico alguno.

Cabe precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14° del TUO de la LPAG, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las causales taxativamente consideradas en el precitado artículo por no tratarse de una motivación insuficiente o parcial sino una aparente. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo.

Por tanto, resulta imposible convalidar la incongruencia advertida por parte de la Sub Intendencia de Resolución, que debió de evaluar de manera adecuada los hechos que motivaron el presente procedimiento sancionador. Siendo que, la actuación de la Sub Intendencia, a diferencia de lo requerido normativamente, considera la infracción imputada al tenor del tipo legal contenido en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, cuando lo que se atribuye a la impugnante es el hecho de no acreditar el pago de los días feriados laborados por el trabajador afectado, es decir, se le imputa a la inspeccionada una infracción laboral por no cumplir con el pago de dicho concepto.

En ese sentido, no se ha efectuado la correcta subsunción de la conducta del administrado con el hecho infractor tipificado como sancionable por el incumplimiento de la norma

Estando a lo expuesto, la Resolución de Sub Intendencia N° 739-2022-SUNAFIL/ILM/SISA1, de fecha 06 de julio de 2022, confirmada por la Resolución de Intendencia N° 1455-2022- SUNAFIL/ILM, incurre en vicio de nulidad parcial en el extremo referido a la infracción muy grave tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, encontrándose dentro del supuesto de hecho contemplado en el numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, dada la existencia de un vicio en el acto administrativo constituido por la motivación aparente.

Cabe indicar que la nulidad parcial de un acto administrativo se produce cuando el vicio que la causa afecta solo a una parte de dicho acto y no a su totalidad, siendo necesario que la parte afectada y el resto del acto administrativo sean claramente diferenciables e independizables para que se pueda seccionar solo la parte que adolece de nulidad19. Por tanto, cuando se afirma que existe un acto que sufre de nulidad parcial, también se afirma, implícitamente, que en ese mismo acto existe, necesariamente, un acto parcialmente valido, en la parte que no adolece de vicio alguno, tal como se evidencia en el presente caso.

En tal sentido, considerando que la Resolución de Sub Intendencia N° 739-2022- SUNAFIL/ILM/SISA1, de fecha 06 de julio de 2022, en el extremo referido a la infracción muy grave tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, ha sido emitida vulnerando el derecho a la debida motivación; corresponde declarar la nulidad parcial de la citada resolución, y de los sucesivos actos u actuaciones del procedimiento vinculados a dicho extremo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.1 y 13.220 del artículo 13 del TUO de la LPAG.

Cabe mencionar que, la nulidad parcial permite anular una parte del acto y dejar intacta la otra, separando según la independencia que las mismas puedan brindar respecto de la otra parte. De igual manera permite reconocer otros efectos distintos al acto nulo21.

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial que motiva la nulidad parcial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión en el extremo referido a la infracción muy grave tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, acorde a los argumentos contenidos en la presente Resolución.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

En tal sentido, considerando que, la Resolución de Sub Intendencia N° 739-2022- SUNAFIL/ILM/SISA1, de fecha 06 de julio de 2022, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.2 del artículo 13 del TUO de la LPAG22; corresponde declarar la nulidad parcial de la citada resolución en el extremo referido a la infracción muy grave tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, al haberse vulnerado los principios de debido procedimiento y motivación.

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión en el extremo referido a la infracción muy grave tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad parcial de la Resolución de Sub- Intendencia N° 739-2022-SUNAFIL/ILM/SISA1, de fecha 06 de julio de 2022, y de los actos o actuaciones vinculados al extremo declarado nulo, conforme a los fundamentos expuestos en los numerales precedentes de la presente resolución.

Además, de remitir los actuados del presente procedimiento sancionador al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho y de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.