Municipalidad Distrital de San Juan de Miraflores — Res. 1066-2025

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Planillas o registros que la sustituyan (Submateria: Registro de trabajo y otros en la planilla y entrega de boletas de pago al trabajador y sus formalidades); Seguridad social (Submateria: Inscripción de trabajadores en el régimen de seguridad social en salud) y Remuneraciones (Submateria: Remuneración mínima vital). 1.2 Que, mediante Imputación de Cargos N° 1692-2020-SUNAFIL/ILM/AI12, de fecha 15 de octubre de 2020, notificada el 16 de noviembre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una (01) infracción LEVE en materia de relaciones laborales, por no entregar las boletas de pago a 19 trabajadores; tipificada en el numeral 23.2 del artículo 23 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/3, 195.50. - Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/18, 675.00. 1.4 Con fecha 01 de agosto de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 815-2022-SUNAFIL/ILM/SISA2, argumentando lo siguiente:

i. Los reclamos relacionados a trabajadores y ex trabajadores se encuentran judicializados, en condición de CAS y como locadores de servicios, han iniciado un proceso judicial, para que se les reconozcan derechos laborales y ser considerados como trabajadores del régimen 728, siendo los reclamantes locadores de servicios, no contempla la entrega de boletas de pago. ii. Respecto a la visita inspectiva, el personal no capacitado solicitó que para entregar la información que requerían, si esta podría entregarse al regresar por la tarde, el inspector se negó y no se pudo colaborar como lo esperaba el inspector con la medida inspectiva de requerimiento, si es que no se encontraba ningún representante autorizado en el momento de la inspección, tendría que haberse apersonado el segundo día o dejar el documento por la vía idónea y segura que existe en su entidad edil - mesa de partes, no así presionar a una empleada, que ni siquiera comprobó que cumpliera una actividad laboral. En ese sentido, resulta desproporcionado que se les haya impuesto una multa, basándose en el actuar de la presunta secretaria, cuando todas las documentaciones que se les envían ingresan por mesa de partes, porque nunca habían estado en la situación de tener que recibir documentación importante en cualquier área y ante cualquier persona, no habiéndose respetado las formalidades para la recepción de un documento.

2 Notificada el 16 de noviembre de 2021 a la Procuraduría Pública de la impugnante. 3 Notificada el 22 de julio de 2022 a la Procuraduría Pública de la impugnante.

iii. Manifiesta que la capacidad económica para el pago de sentencias judiciales y multas viene limitada la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, que señala que solo se puede afectar el 3% de los montos aprobados en el Presupuesto, y si se les sanciona con multas con cuantías altas, lo que se está generando es que no puedan cumplir con las obligaciones laborales idóneamente. iv. Refiere que los contratos regulados para el decreto legislativo N° 1057, no le son aplicables las disposiciones específicas del régimen laboral público ni del régimen laboral de la actividad privada, u otras especiales relacionadas a la carrera administrativa, toda vez que se trata de un régimen laboral especial, conforme a lo señalado por el Tribunal Constitucional. v. Agrega que SERVIR siendo el órgano rector que define, implementa y supervisa las políticas de personal de todo el Estado, con fecha 13 de marzo de 2019, emitió el Informe Técnico N° 414-2019-SERVIR/GPGSC, referente el régimen laboral de los obreros municipales, señalando que no existe impedimento legal alguno para que las municipalidades puedan contratar a personal obrero bajo el régimen laboral del Decreto Legislativo N° 1057, cuando las circunstancias o la necesidad de la prestación así lo requiera.

i. En el presente procedimiento administrativo sancionador, la autoridad de primera instancia resolvió multar a la inspeccionada por no cumplir con entregar las boletas de pago a favor de 19 trabajadores detallados en el cuadro 01 de la resolución apelada y por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento de fecha 17 de agosto de 2018. Así, se ha constatado por la inspectora comisionado que dichos trabajadores pertenecen al régimen laboral N° 728; lo cual también fue verificado por la Autoridad de primera instancia, tal como se aprecia del considerando 8 de la resolución apelada. ii. De la revisión de los 35 documentos que acreditan las demandas laborales de los trabajadores, siendo autos, decretos y sentencias, se advierte que en dichas causas se han demandado pago de beneficios, indemnizaciones, nulidad de despido, asignación familiar u otros beneficios económicos, no obstante, la materia por la cual se ha sancionado a la inspeccionada – entrega de boletas de pago, no se hace mención en ningún momento, cabe resaltar que la controversia no versa sobre variar el régimen de la contratación del Decreto Legislativo N° 1057 al Decreto Legislativo N° 728, si no si la inspecciona cumplió con la entrega de boletas de pago a favor de los 19 trabajadores.

4 Notificada el 05 de setiembre de 2022 a la impugnante y el 19 de mayo de 2023 a la Procuraduría Pública de la impugnante. iii. La inspección del trabajo tiene competencia, únicamente, respecto al régimen laboral de la actividad privada, la autoridad instructora en cumplimiento de los principios ordenadores que rigen el Sistema de Inspección del Trabajo y los que inspiran el procedimiento administrativo sancionador, esto es, de Legalidad y de Observación del Debido Proceso, recomendó No Acoger las propuestas de sanción, respecto a las infracciones consignadas en el numeral 4 del Informe Final de Instrucción, respecto de los trabajadores comprendidos en el régimen laboral del Decreto Legislativo N° 1057, dejando a salvo el derecho de dichos trabajadores para que lo hagan valer en la vía judicial, de considerarlo pertinente, lo que esta Intendencia comparte por lo desarrollado en el considerando 3.6 al 3.8 del presente pronunciamiento. iv. No se ha originado un avocamiento de la autoridad administrativa en un caso judicializado, toda vez que el trabajador afectado acudió en primer lugar a esta entidad a fin que se compruebe el cumplimiento del ordenamiento sociolaboral, conforme a sus fines previstos en el numeral 1 del artículo 3 de la LGIT y, en caso de comprobarse infracción al ordenamiento sociolaboral, imponer las sanciones correspondientes al administrado; siendo que con posterioridad decidieron paralelamente plantear una demanda en la vía judicial laboral, en defensa de sus intereses, a fin de conseguir el cumplimiento de sus pretensiones individuales en relación al pago de beneficios sociales y/o indemnización u otros beneficios económicos. Por ende, no ha existido interferencia de esta entidad respecto a lo que debe resolver la autoridad judicial en el proceso laboral, ni se ha transgredido el numeral 2 del artículo 138 de la Constitución Política del Perú. v. Se verificó que el personal inspectivo, con fecha 17 de agosto de 2018, notificó a la inspeccionada la medida inspectiva de requerimiento, siendo recibida por el Procurador Público, quien proporciono su nombre y apellidos, su número de documento de identidad y suscribió la respectiva notificación, sin observación alguna, con la finalidad que acredite que ha adoptado las medidas para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales; sin embargo en el numeral 4.12 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción que a inspeccionada no acreditó el cumplimiento de dicha medida. vi. De la revisión de los actuados administrativos como son el Acta de Infracción, el Informe Final, y de la lectura de la resolución apelada, se corrobora que ni el procedimiento sancionador, ni la resolución apelada contravienen en la forma ni en el fondo a la Constitución, ni a las leyes o normas reglamentarias, además contiene los requisitos de validez del acto administrativo relacionados a la competencia, objeto o contenido, finalidad pública y procedimiento regular. Además, que, en el presente procedimiento sancionador la resolución apelada se encuentra debidamente motivada conforme se puede verificar de los considerandos del 07 al 20, al exponer una relación concreta y directa de los hechos probados durante el desarrollo del presente procedimiento, derivado de la comisión de infracción previstas en el RLGIT.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

5 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 6“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 7 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 8“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 9“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 10 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017- TR.

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad Distrital De San Juan De Miraflores

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 09 de junio de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1474-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:

i. Alegan que los supuestos trabajadores afectados se encontrarían bajo el régimen CAS o algunos bajo locación de servicios, no siendo posible sobre estos últimos la presentación de boletas de pago, siendo que no existen. ii. Sostienen que de acuerdo a la Ley N°29981 por la que se crea la SUNAFIL, al ocuparse de sus atribuciones precisa que cuando realizan sus labores inspectivas en entidades públicas las debe efectuar en coordinación con la Autoridad Nacional de Servicio Civil- SERVIR. Agregan que, la séptima disposición complementaria transitoria cuyo tenor es la inspección laboral en entidades públicas, en tanto se implementan las funciones de supervisión y fiscalización por el D.L. 1023, la SUNAFIL coordina con la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) a fin de establecer los mecanismos para la aplicación de lo establecido en la presente Ley a las entidades públicas. iii. Refieren que los denunciantes presuntamente perjudicados han iniciado con antelación su denuncia ante SUNAFIL una demanda en contra de la Municipalidad por reconocimientos laborales, los cuales se pueden corroborar con los documentos adjuntos al presente. Así, la entidad administrativa inaplica lo señalado en el artículo 75 del TUO de la LPAG, debiendo la autoridad administrativa inhibirse de emitir pronunciamiento en el presente caso.

VI. ANÁLISIS DEL RECURSO DE REVISIÓN Sobre la infracción a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT

“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse” (énfasis añadido).

“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).

“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos

sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución— el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido). 6.6 Teniendo en cuenta la naturaleza jurídica de la medida de requerimiento, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”11:

Figura 1 Numeral 7.14.5 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII

11 Aprobada por Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL, del 03 de febrero de 2020.

Respecto a la alegada competencia de SUNAFIL

“Artículo 4.- Ámbito de actuación de la Inspección del Trabajo En el desarrollo de la función inspectiva, la actuación de la Inspección del Trabajo se extiende a todos los sujetos obligados o responsables del cumplimiento de las normas sociolaborales, ya sean personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, y se ejerce en:

12 Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales 1. Las empresas, los centros de trabajo y, en general, los lugares en que se ejecute la prestación laboral, aun cuando el empleador sea del Sector Público o de empresas pertenecientes al ámbito de la actividad empresarial del Estado, siempre y cuando estén sujetos al régimen laboral de la actividad privada.” (Énfasis añadido)

“3.4 Tanto las funciones de SUNAFIL como las de SERVIR se desarrollan dentro del ámbito de su competencia, ello en aplicación del principio de legalidad dispuesto en el artículo IV del TUO de la Ley N° 27444. En ese sentido, la SUNAFIL ejecuta las funciones y competencias, establecidas en el artículo 3 de la LGIT, en entidades públicas o empresas del Estado sujetas al régimen laboral de la actividad privada, mientras que las acciones de supervisión y fiscalización de SERVIR se ejecutan respecto de todas las normas y políticas en materia de gestión de los recursos humanos en todo el sector público, incluyendo aquellas entidades sujetas régimen de la actividad privada.” (énfasis añadido)

Sobre el artículo 75 del TUO de la LPAG

13 TUO de la LPAG, “Artículo 75.- Conflicto con la función jurisdiccional 75.1 Cuando, durante la tramitación de un procedimiento, la autoridad administrativa adquiere conocimiento que se está tramitando en sede jurisdiccional una cuestión litigiosa entre dos administrados sobre determinadas relaciones de derecho privado que precisen ser esclarecidas previamente al pronunciamiento administrativo, solicitará al órgano jurisdiccional comunicación sobre las actuaciones realizadas.”

añadido). Además, no debe olvidarse que el numeral 75.2 del artículo 75 del TUO de la LPAG,14 demanda que la autoridad competente evalúe su competencia a la luz del principio de non bis in ídem.

Información Adicional

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Relaciones Laborales No entregar las boletas de pago a 19 trabajadores Numeral 23.2 del artículo 23 del RLGIT LEVE Labor Inspectiva No cumplir con la medida inspectiva de requerimiento Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE

14 TUO de la LPAG, “Artículo 75.- Conflicto con la función jurisdiccional (…) 75.2 Recibida la comunicación, y sólo si estima que existe estricta identidad de sujetos, hechos y fundamentos, la autoridad competente para la resolución del procedimiento podrá determinar su inhibición hasta que el órgano jurisdiccional resuelva el litigio.” POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR. SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SAN JUAN DE MIRAFLORES, en contra de la Resolución de Intendencia N° 1474- 2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 02 de setiembre de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1672-2019-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1474-2022-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia. CUARTO. - Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SAN JUAN DE MIRAFLORES, y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

20250820LGN - HR 38634-2017