| Resolución N° | 0573-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 038-2022-SUNAFIL/IRE-LOR |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE LORETO |
| Impugnante | Municipalidad Distrital de San Juan Bautista |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 026-2022- |
| Materia | RELACIONES LABORALES |
| Región | Loreto |
| Fecha | 14 de junio de 2024 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SAN JUAN BAUTISTA, contra la Resolución de Intendencia N° 026-2022- SUNAFIL/IRE-LOR, de fecha 21 de noviembre de 2022, emitida por la Intendencia Regional de Loreto, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 038-2022-SUNAFIL/IRE-LOR, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 026-2022-SUNAFIL/IRE-LOR, en todos sus extremos.
TERCERO. – Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. – Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SAN JUAN BAUTISTA, y a la Intendencia Regional de Loreto, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral –SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20240612MLA HR: 214805-2022
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 120-2022-SUNAFIL/IRE-LOR, se iniciaron a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 29-2022-SUNAFIL/IRE-LOR (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, dos (02) infracciones muy graves en materia de seguridad social y tres (03) infracciones muy graves a la labor inspectiva.
1 Se verificó el incumplimiento sobre las siguientes materias: Planillas o registros que la sustituyan (Sub materia: Registro trabajadores y otros en la planilla), y, Seguridad social (Sub materia: Inscripción en la seguridad). soft 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft
Mediante Imputación de Cargos N° 47-2022-SUNAFIL/SIAI, de fecha 17 de junio de 2022, notificada el 22 de junio de 20222, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019- 2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 51-2022-SUNAFIL/SIFN de fecha 10 de agosto de 2022 (en adelante, Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Loreto, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 068-2022-SUNAFIL/IRE-LOR/SISA, de fecha 24 de agosto de 2022, notificada el 26 de agosto de 20223 multó a la impugnante por la suma de S/ 544,272.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar la inscripción en la planilla electrónica de la institución de los trabajadores (obreros municipales) detallados en el cuadro 1 del acta de infracción; tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 157,274.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad social, por no acreditar la inscripción en el sistema de seguridad social en salud de los trabajadores (obreros municipales) detallados en el cuadro 1 del acta de infracción, tipificada en el numeral 44.B-1 del artículo 44 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 157,274.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad social, por no acreditar la inscripción en el sistema de seguridad social en pensión de los trabajadores (obreros municipales) detallados en el cuadro 1 del acta de infracción, tipificada en el numeral 44.B-1 del artículo 44 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 157,274.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con lo dispuesto en la medida inspectiva de requerimiento referida al cumplimiento de la normativa sociolaboral; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 24,150.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no facilitar la información solicitada en el requerimiento de información de fecha 06.04.2022, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 24,150.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no facilitar la información solicitada en el requerimiento de información de fecha 19.04.2022, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 24,150.00.
Con fecha 31 de agosto de 2022, la impugnante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia N° 068-2022-SUNAFIL/IRE-LOR/SISA, que,
2 Notificada a la Procuraduría Pública el 06 de julio de 2022, véase folio 27 del expediente sancionador. 3 Notificada a la Procuraduría Pública el 25 de agosto de 2022, véase folio 61 del expediente sancionador.
posteriormente es declarado IMPROCEDENTE por la Resolución de Sub Intendencia N° 71- 2022-SUNAFIL/IRE-LORE/SIRE.
Con fecha 29 de septiembre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 71-2022-SUNAFIL/IRE-LORE/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. La impugnante cuestiona que no debió ser sancionada, debido a que los trabajadores en cuestión tendrían una relación bajo las reglas del contrato de locación de servicios: (…) La prestación a cargo de cada una de ellas (la prestación de servicios por cierto tiempo o para un trabajo determinado que debe hacer el locador y la retribución que debe dar el comitente) y el carácter autónomo de ese tipo de contratos. ii. La SUNAFIL no es competente para imponer la multa establecida. (…) Mal hace Sunafil en exigir que contratemos a las precitadas personas bajo el alcance del régimen laboral 728 – siendo considerados obreros, incurriendo en usurpación de funciones, abuso de autoridad, coacción entre otros tipos penales. En su momento denunciaremos a SUNAFIL ante el Ministerio Público de Loreto, teniendo en cuenta que se nos pretende afectar con una multa (…). iii. La impugnante manifiesta que la multa le causaría un perjuicio económico: “(…) La apelada nos causa agravio económico, toda vez que vuestro despacho ha dispuesto multas arbitrarias”. iv. La impugnante manifiesta que se le habría vulnerado el derecho a la motivación de resoluciones: “El agravio que nos genera la impugnada es también de índole procesal y por vulnerar el principio constitucional de la debida motivación de resoluciones administrativas”.
Mediante Resolución de Intendencia N° 026-2022-SUNAFIL/IRE-LOR, de fecha 21 de noviembre de 2022, la Intendencia Regional de Loreto declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Siendo así, y estando a los hechos constatados por la inspectora de trabajo actuante, quien verificó que el administrado contrata los servicios personales de los 13 obreros identificados en el Acta de Infracción, para realizar las labores antes descritas, prestación personal de servicios por la cual se les paga una contraprestación mensual, lo cual constituye la remuneración por el trabajo realizado, así mismo que cuentan con una jornada y un horario de trabajo establecido y utilizan indumentaria proporcionada por su empleador, encontrándose bajo el control de sus supervisores - jefes inmediatos, lo cual evidencia una relación de subordinación, quedó verificado tanto para los
inspectores y ahora sin lugar a duda por esta instancia superior en grado, los tres elementos de laboralidad (prestación personal de servicios, remuneración y subordinación) establecidos en el artículo 04 del D.S. N° 003-97-TR; dejando constancia la inspectora actuante que los trabajadores registrados se encuentran en la Municipalidad laborando bajo la condición de locación de servicios, conforme lo han manifestado los trabajadores y los que atendieron la visita (Supervisor y Gerente de Gestión de Residuos Sólidos de la Municipalidad Distrital de San Juan Bautista); lo cual constituye una desnaturalización de la relación contractual, ya que por las labores realizadas les corresponde ser contratados bajo los alcances del Decreto Legislativo N° 728, y ser considerados obreros municipales de conformidad con el artículo 5 del D.S. N° 017-2017-TR4, no siendo válido el argumento de la impugnante al considerar que los trabajadores afectados no serían considerados trabajadores obreros. ii. A modo de conclusión, dando respuesta a lo alegado por la impugnante, tenemos como consecuencia que no existe documento idóneo que acredite que los 13 trabajadores referidos en el considerando 10 de la Resolución N° 068-2022- SUNAFIL/IRE-LOR/SISA hayan sido incorporados a planilla, de modo tal que no se han respetado sus derechos como trabajadores obreros, más aún cuando en las visitas inspectivas de fecha: 05.04.2022 y 06.04.2022 la Inspectora comisionada corroboró in situ bajo el principio de primacía de la realidad, que los trabajadores afectados realizaban sus labores poniéndose en manifiesto los elementos esenciales de un contrato de índole laboral; conforme se desprende del punto 4.4 del Acta de Infracción, habiéndose corroborado de manera indudable relación laboral entre los colaboradores que ejercían actividades y la apelante; en aplicación del principio de la Primacía de la Realidad. iii. En consecuencia, se aprecia que la impugnante, al incumplir con el registro de sus trabajadores en planilla y con su inscripción en el régimen de seguridad social de salud y pensiones, incurre en una infracciones muy graves, en materia de Relaciones Laborales y de Seguridad Social, tipificadas de forma independiente por cada una en los numerales 25.20 del artículo 25 y numeral 44-B1 del artículo 44 del RLGIT; precisando que cada una de estas sanciones es independiente de las demás infracciones. En consecuencia, esta instancia debe confirmar lo resuelto en la resolución impugnada y proceder a desestimar los argumentos expuestos por la impugnante. iv. Estando a lo antes precisado, queda acreditado que la SUNAFIL cuenta con las facultades suficientes y con competencia para efectuar e iniciar procedimientos, precisando que en el presente caso el objetivo de la Orden de Inspección que dio origen al presente procedimiento sancionador, fue el de investigar y fiscalizar el cumplimiento de la normativa sociolaboral de obreros municipales; para lo cual SUNAFIL no requiere un mandato o autorización jurisdiccional, dado que lo realiza en cumplimiento estricto de Ley General de Inspección del Trabajo (Ley N° 28806) y su Reglamento (Decreto Supremo N° 019-2006-TR), así como en aplicación de la normatividad de la materia. v. En conclusión, no es posible acoger el argumento aportado por la impugnante, toda vez que está referido a las consecuencias económicas que la multa impuesta ocasionaría a su propia contabilidad y/o administración, ya que dicho escenario no sería de responsabilidad de ninguna autoridad inferior o de este Despacho, más aún cuando la apelante tuvo la oportunidad de colaborar con la labor inspectiva dentro del plazo establecido por la inspectora de trabajo comisionada, sin embargo, optó por evadir sus obligaciones laborales y administrativas; por ello, la sanción impuesta mediante la apelada está acorde a derecho y respetando todos los criterios dispuestos en el RLGIT.
vi. Por ello, mediante la apelada la Autoridad Sancionadora, optó por valorar la propuesta plasmada en el informe final de instrucción recogiendo las multas propuestas, toda vez que la FALTA AL DEBER DE COLABORACIÓN por parte del administrado con la Inspección del Trabajo HA QUEDADO ACREDITADA, al NO FACILITAR – NO PRESENTAR la Información y documentos solicitados por la Inspectora de Trabajo comisionada, HASTA EN DOS OPORTUNIDADES, NO COLABORANDO EN EL DESARROLLO DE LAS ACTUACIONES INSPECTIVAS, debiendo hacerse efectivo los apercibimientos decretados en los Requerimientos de Información válidamente notificados, respecto de las propuestas de multa por Falta de Colaboración. vii. En consecuencia, se aprecia que la impugnante, al incumplir dentro del plazo otorgado en la medida inspectiva de requerimiento con acreditar el registro de planilla electrónica e inscripción de los afectados al sistema de seguridad social en salud y pensiones, incurre en una infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, lo que se configura en una obstrucción a la labor inspectiva de naturaleza insubsanable; precisando que esta sanción es independientemente de las demás infracciones.
Con fecha 23 de noviembre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Loreto el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 026-2022- SUNAFIL/IRE-LOR.
La Intendencia Regional de Loreto admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 000811-2022- SUNAFIL/IRE-LOR, recibido el 20 de diciembre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo
5“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 8“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.
En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional10.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
9 Decreto Supremo N° 004-2017-TR, art. 14 10 Ver, por ejemplo, las Sentencias recaídas en los Expedientes N° 3741-2004-PA, 615-2009-PA/TC, 6136-2009-PA/TC, 6785-2006-PA/TC, 2608-2009-PA/TC, 6132-2008-PA/TC, 3792-2009-PA/TC y 2597-2009-PA/TC.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad Distrital De San Juan Bautista
De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SAN JUAN BAUTISTA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 026-2022-SUNAFIL/IRE-LOR, que confirmó la sanción impuesta de S/ 544,272.00, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, una (02) infracciones MUY GRAVES en materia de seguridad social y tres (03) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en los numerales 25.20, 44.B.1, 46.7 y 46.3 de los artículos 25, 44 y 46 del RLGIT, respectivamente, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 24 de noviembre de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SAN JUAN BAUTISTA.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 06 de diciembre de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 026-2022-SUNAFIL/IRE-LOR, señalando que:
i. Que, su representada mantuvo una relación de servicios por cierto tiempo, con las personas detalladas en el acta de infracción materia del presente proceso judicial, por lo que mal hace sunafil el exigir que contraten a las precitadas personas bajo el alcance del régimen laboral 728 - siendo considerados obreros, incurriendo en usurpación de funciones, abuso de autoridad, coacción, entre otros tipos penales, que en su momento denunciaran ante el Ministerio Publico de Loreto, teniendo en cuenta que se nos pretenden afectar con una multa de casi un millón de soles. ii. ¿Que, es la Jurisdicción? En latin iuris dictio, decir o declarar el derecho a su propio gobierno. ¿Quiénes son los únicos que tienen jurisdicción? Solo los jueces del Perú. Entonces señores SUNAFIL su representada según a nuestra Ley Orgánica de Municipalidades - Ley N 27972, en su artículo 37, no establece a detalle quienes tienen que ser considerados obreros, por lo que el caso en concreto aún es debatido en el poder judicial de la REPÚBLICA DEL PERÚ, asimismo SUNAFIL al pretender imponernos una multa está violando la preeminencia de las normas, establecida en el artículo 138 de nuestra LEY DE LEYES.- La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el poder judicial a través de sus órganos jerárquicos con arreglo a la constitución y a las leyes. iii. No le corresponde lo peticionado puesto que la labor realizada por las personas que amparan la multa arbitraria, no es de obrero sino de empleado, ello en concordancia a lo establecido por la jurisprudencia nacional y local. iv. La apelada les causa agravio económico, toda vez que se ha dispuesto multas arbitrarias. v. El agravio que les genera la impugnada es también de índole procesal y por vulnerar el principio constitucional de la debida motivación de las resoluciones administrativas
Análisis Del Recurso De Revisión
De la creación de la SUNAFIL y sus competencias
Como se señaló en el punto 2.1 de la presente resolución, mediante Ley N° 29981, promulgada el 15 de enero de 2013, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral11, entendida como la autoridad central y ente rector del Sistema de Inspección del Trabajo.12
Dentro sus funciones, la SUNAFIL supervisa y fiscaliza el cumplimiento del orden jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo13, en el ámbito del régimen laboral privado14 y bajo los alcances de la Ley N° 3113115 a nivel nacional, en su calidad de autoridad central de inspección del trabajo, disponiéndose para este fin la transferencia de los “órganos, unidades orgánicas y cargos del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, referidas a la supervisión y fiscalización del cumplimiento de la normativa sociolaboral”.16
Asimismo, el artículo 4 de la LGIT, precisa sobre el ámbito de actuación de la Inspección de Trabajo, lo siguiente:
11 Iniciando funciones el 01 de abril de 2014, según lo dispuesto por el artículo 2 de la Resolución Ministerial N° 037- 2014-TR. La transferencia de competencias del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo a la SUNAFIL se realizó el 31 de marzo de 2014, según lo dispuesto en el artículo 1 de la resolución en mención. 12 Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección Del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N° 29981 Artículo 18. Ente rector La SUNAFIL es la autoridad central del Sistema de Inspección del Trabajo a que se refiere la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo; y como ente rector de ese sistema funcional dicta normas y establece procedimientos para asegurar el cumplimiento de las políticas públicas en materia de su competencia que requieren de la participación de otras entidades del Estado, garantizando el funcionamiento del Sistema con la participación de los gobiernos regionales y de otras entidades del Estado según corresponda. 13 Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección Del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N° 29981 “Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 14 Considerar los alcances del literal “i” del artículo 4 de la Ley N° 29981, para aquellos trabajadores que presten servicios en entidades públicas sujetas al régimen laboral. 15 Mediante la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley N° 31131, Ley que establece disposiciones para erradicar la discriminación en los regímenes laborales del Sector Público, se estableció que la fiscalización de las condiciones contractuales o convencionales, así como las condiciones legales de los trabajadores bajo el régimen del Contrato Administrativo de Servicios (CAS) estaría a cargo de la SUNAFIL. 16 Primera Disposición Complementaria Final de la Ley N° 29981
“Artículo 4.- Ámbito de actuación de la Inspección del Trabajo En el desarrollo de la función inspectiva, la actuación de la Inspección del Trabajo se extiende a todos los sujetos obligados o responsables del cumplimiento de las normas sociolaborales, ya sean personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, y se ejerce en:
1. Las empresas, los centros de trabajo y, en general, los lugares en que se ejecute la prestación laboral, aun cuando el empleador sea del Sector Público o de empresas pertenecientes al ámbito de la actividad empresarial del Estado, siempre y cuando estén sujetos al régimen laboral de la actividad privada. 2. Los vehículos y los medios de transporte en general, en los que se preste trabajo, incluidos los buques de la marina mercante y pesquera cualquiera sea su bandera; los aviones y aeronaves civiles, así como las instalaciones y explotaciones auxiliares o complementarias en tierra, para el servicio de aquellos. 3. Los puertos, aeropuertos, vehículos y puntos de salida, escala, destino, en lo relativo a los viajes de migraciones laborales. 4. Las entidades, empresas o cooperativas de trabajadores que brinden servicios de intermediación laboral. 5. Los domicilios en los que presten servicios los trabajadores del hogar, con las limitaciones a la facultad de entrada libre de los inspectores, cuando se trate del domicilio del empleador. 6. Los lugares donde se preste trabajo infantil.
No obstante, lo anterior, los centros de trabajo, establecimientos, locales e instalaciones cuya vigilancia esté legalmente atribuida a la competencia de otros órganos del Sector Público, continuarán rigiéndose por su normativa específica, sin perjuicio de la competencia de la Inspección del Trabajo en las materias no afectadas por la misma.” (énfasis añadido)
De las normas glosadas precedentemente, se puede concluir que las actuaciones de fiscalización efectuadas por la SUNAFIL a la Municipalidad Distrital de San Juan Bautista - entidad pública, se encuentra válidamente efectuada; toda vez que los 13 trabajadores obreros de la Municipalidad que se encontraba bajo los alcances del régimen laboral privado, conforme al artículo 37 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de las Municipalidades, que determina el régimen de los obreros municipales, hecho verificado en el numeral 4.8 del acta de infracción.
Por tales razones, debe ser desestimado su argumento referente al cuestionamiento y desconocimiento de las competencias, objetivos y fines de la SUNAFIL como ente fiscalizador de trabajo.
Sobre la supuesta vulneración al debido procedimiento 6.6. Ahora, el debido procedimiento exige la debida motivación del acto administrativo, entendido como una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.
Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.
Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa17, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.
Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.
Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.
Adicionalmente, de la revisión del presente caso, se observa que el Acta de Infracción cuenta con los suficientes argumentos y hechos constatados que determinaron las sanciones impuestas al administrado, a su vez, la infracción se ha tipificado y calificado conforme a la normatividad pertinente en materia de relaciones laborales, correspondiente al numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT, en seguridad social, tipificada en el numeral 44 B.1, y, en el numeral 46.7 y 46.3 del artículo 46 del RLGIT. En igual sentido, la Intendencia Regional en los considerandos 2.10 al 2.48 ha motivado y resuelto que, la
17 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.
impugnante ha incumplido con la normatividad sociolaboral, al no acreditar la inscripción en la planilla electrónica de la institución de los trabajadores (obreros municipales), por no acreditar la inscripción en el régimen de seguridad social en salud y pensiones, así como no cumplir con la medida de requerimiento y los requerimientos de información.
Asimismo, del marco expuesto, la resolución de intendencia cuenta con la correcta y debida justificación de la decisión adoptada respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, que conjuntamente con la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formuló durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, se determinó la confirmación de la resolución de sub intendencia, respetando con ello la garantía del debido procedimiento administrativo y el respeto por los derechos constitucionales de los trabajadores; correspondiendo desestimar los argumentos expuestos por el impugnante en este extremo.
Del análisis de la determinación del vínculo laboral
De otro lado, obra en autos la investigación inspectiva realizada, mediante la cual el personal inspectivo pudo constatar que los 13 trabajadores afectados realizaban las siguientes labores: Chofer, recolector y barrido.
Las actividades señaladas en el párrafo anterior, realizadas por los 13 trabajadores afectados, son consideradas como actividades de obreros municipales de conformidad con lo establecido en el artículo 5 del D.S. N° 017-2017-TR, el mismo que señala que las actividades de los obreros municipales se desarrollan en los siguientes campos:
“a. Limpieza pública. - Barrido de vías públicas; lavado de calles, locales públicos y plazas públicas; recolección, reciclaje, transporte, descarga y disposición final de residuos sólidos; fumigación; entre otros. b. Áreas verdes. - Mantenimiento de parques y jardines, viveros municipales, áreas comunes y de recreación; ambientación de áreas verdes; fumigación; riego por inundación, cisterna y por punto de agua; poda; mantenimiento de canales subterráneos; entre otros. c. Obras y mantenimiento. - Reparación de vías públicas; pintura; mantenimiento metalmecánico, mecánico de automóviles y maquinaria en general; carpintería; gasfitería; construcción, reconstrucción, remodelación, demolición, renovación, recojo y levantamiento de desmonte; habilitación de bienes inmuebles como edificaciones, estructuras, excavaciones, perforaciones, carreteras, puentes, que requieran de dirección técnica, expediente técnico, mano de obra, materiales y/o equipos; entre otros. d. Seguridad ciudadana.- Vigilancia y protección vecinal; mantenimiento del orden en la comuna; fiscalización de locales y de transporte; entre otros. e. Otros Campos: como el sacrificio, izaje y corte de ganado; lavado de vísceras, almacenamiento y conservación de carne; limpieza, mantenimiento, guía y vigilancia de cementerio; cuidado y limpieza de animales y sus instalaciones; manejo de vehículos municipales; limpieza y mantenimiento de semáforos; entre otras actividades realizadas por los obreros municipales”. (énfasis nuestro)
De igual manera, el artículo 37 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades ( en adelante LOM), indica que los obreros municipales son considerados como servidores públicos sujetos al régimen laboral de la actividad privada, todo ello en concordancia, con lo señalado en el artículo único de la Ley N° 30889, Ley que precisa el Régimen Laboral de
los Obreros de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, que señala que los obreros de los gobiernos regionales y gobiernos locales (Municipalidad Provincial y Distrital) están comprendidos en el régimen laboral privado del Decreto Legislativo 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral.
En este sentido, teniendo en consideración que el artículo 4 de la LGIT, establece que en el desarrollo de la función inspectiva, la actuación de la Inspección del Trabajo se extiende a todos los sujetos obligados o responsables del cumplimiento de las normas sociolaborales, ya sean personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, y se ejerce en: 1. Las empresas, los centros de trabajo y, en general, los lugares en que se ejecute la prestación laboral, aun cuando el empleador sea del Sector Público o de empresas pertenecientes al ámbito de la actividad empresarial del Estado, siempre y cuando estén sujetos al régimen laboral de la actividad privada. El personal inspectivo tenía la potestad de fiscalizar las actividades de los 13 trabajadores afectados, y corroborar que los mismos se encuentran sujetos al régimen de actividad privada, debiendo la impugnante acreditar su inscripción en la planilla electrónica, así como su inscripción en el régimen de seguridad social en salud y pensiones, por lo que, al verificarse que la impugnante no acreditó dicha inscripción conforme los hechos constatados del Acta de infracción, corresponde confirmar las infracciones impuestas, respecto de los 13 trabajadores afectados.
Ahora bien, en relación con la infracción contenida en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, sobre el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, el personal inspectivo notificó el 26 de abril de 2022, la medida inspectiva de requerimiento, solicitando acredite el registro en planilla electrónica y la inscripción en el sistema de seguridad social en salud y pensión, otorgándose 03 días hábiles para su cumplimiento, lo que no acreditó la impugnante, conforme se observa en los hechos constatados del Acta de infracción, correspondiendo confirmar la sanción respecto de los 13 trabajadores.
Por otro lado, cabe indicar que el inspector actuante durante el desarrollo de las investigaciones del procedimiento inspectivo ha podido verificar que los trabajadores afectados fueron contratados bajo la figura de locación de servicios, advirtiéndose que el contrato de naturaleza civil se desnaturaliza cuando se presentan rasgos de laboralidad, como por ejemplo indicios de subordinación y/o prestación personal de los servicios frente al empleador, que hacen presumir la existencia de una relación laboral encubierta y entre otros, hechos y situaciones que indistintamente del objeto de su naturaleza laboral han operaron para su respectiva presunción de la desnaturalización de la relación laboral.
Por lo tanto, conforme a lo establecido en el Decreto Supremo N° 018-2007-TR correspondía que los trabajadores sean incluidos en la planilla electrónica de la Inspeccionada, y siendo que los trabajadores, se desempeñaban como Chofer, recolector y barrido, entre otros, tenían la condición de trabajadores obreros, en consecuencia, su
régimen laboral es la de obrero municipal, es decir; el régimen laboral de los obreros municipales es exclusivamente el privado, bajo el Decreto Legislativo 728.
En ese sentido, al haberse determinado y sustentado en los párrafos precedentes que los trabajadores afectados tienen la calidad de trabajadores obreros; por consiguiente, son servidores públicos sujetos al régimen laboral de la actividad privada, acorde con lo dispuesto por el artículo 37 de la LOM, determinando que la inspeccionada se encuentra en la obligación de cumplir los derechos y beneficios inherentes a dicho régimen, entre ellos, el derecho a estar registrado en planillas e inscripción en el régimen de seguridad social en salud y pensiones.
Por otro lado, es menester señalar, que el Sujeto inspeccionado fundamenta su recurso de revisión en términos similares a su recurso de apelación, los mismos que ya han sido analizados y evaluados en la resolución recurrida en los numerales 2.10 al 2.48, no existiendo medio probatorio y/o argumento alguno o nuevo que se deba analizar en esta instancia y que motive un pronunciamiento contra lo ya resuelto; en consecuencia y por los fundamentos expuestos, sebe declararse infundado el recurso de revisión, debiendo desestimarse el recurso de revisión interpuesto por la impugnante.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y clasificación
Relaciones Laborales No acreditar la inscripción en la planilla electrónica de la institución de los trabajadores (obreros municipales) detallados en el cuadro 1 del acta de infracción. Numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT
MUY GRAVE
Seguridad social No acreditar la inscripción en el sistema de seguridad social en salud de los trabajadores (obreros municipales) detallados en el cuadro 1 del acta de infracción. Numeral 44.B-1 del artículo 44 del RLGIT
MUY GRAVE
Seguridad social No acreditar la inscripción en el sistema de seguridad social en pensión de los trabajadores (obreros municipales) detallados en el cuadro 1 del acta de infracción. Numeral 44.B-1 del artículo 44 del RLGIT
MUY GRAVE
Labor Inspectiva No facilitar la información solicitada en el requerimiento de información de fecha 06.04.2022. Numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE
Labor Inspectiva No facilitar la información solicitada en el requerimiento de información de fecha 19.04.2022. Numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE
Labor Inspectiva No cumplir con lo dispuesto en la medida inspectiva de requerimiento referida al cumplimiento de la normativa sociolaboral. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho y de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SAN JUAN BAUTISTA, contra la Resolución de Intendencia N° 026-2022- SUNAFIL/IRE-LOR, de fecha 21 de noviembre de 2022, emitida por la Intendencia Regional de Loreto, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 038-2022-SUNAFIL/IRE-LOR, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 026-2022-SUNAFIL/IRE-LOR, en todos sus extremos.
TERCERO. – Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. – Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SAN JUAN BAUTISTA, y a la Intendencia Regional de Loreto, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral –SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20240612MLA HR: 214805-2022
¿Tu empresa enfrenta un caso parecido ante SUNAFIL?
Analizamos tu expediente y construimos la defensa hasta el Tribunal. Diagnóstico inicial sin costo.
Defensa SUNAFIL para empresas →Documento de carácter público reproducido con fines informativos y de análisis jurídico. Los datos de los trabajadores aparecen anonimizados por la propia autoridad. La fuente oficial y vinculante es la publicada por SUNAFIL.