| Resolución N° | 0180-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 107-2021-SUNAFIL/IRE-LOR |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE LORETO |
| Impugnante | Municipalidad Distrital de San Juan Bautista |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 010-2022- |
| Materia | RELACIONES LABORALES |
| Región | Loreto |
| Fecha | 23 de febrero de 2023 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SAN JUAN BAUTISTA, contra la Resolución de Intendencia N° 010-2022- SUNAFIL/IRE-LOR, emitida por la Intendencia Regional de Loreto, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 107-2021-SUNAFIL/IRE- LOR, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 010-2022-SUNAFIL/IRE-LOR, en todos sus extremos.
TERCERO. – Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. – Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SAN JUAN BAUTISTA, y a la Intendencia Regional de Loreto, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. – Devolver los actuados a la Intendencia Regional de Loreto, para que respecto a las infracciones muy graves confirmadas procedan de la manera correspondiente.
SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral –SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
20230215JCR
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 491-2021-SUNAFIL/IRE-LOR, se iniciaron a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N°99-2021-SUNAFIL/IRE-LOR (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, dos (02) infracciones muy graves en materia de seguridad social, y tres (03) infracciones muy graves a la labor inspectiva.
1 Se verificó el incumplimiento sobre las siguientes materias: Planillas o registros que la sustituyan (incluye todas), Desnaturalización de la relación laboral (incluye todas) y Seguridad Social (Inscripción en la seguridad social en salud y en pensiones). PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20555195444 soft soft Erwin FAU 20555195444 soft 09:05:07-0500
Mediante Imputación de Cargos N° 107-2021-SUNAFIL/SIAI, de fecha 09 de noviembre de 2021, notificada el 19 de noviembre de 20212, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 109-2021-SUNAFIL/SIAI (en adelante, Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Loreto, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 010-2022-SUNAFIL/IRE-LOR/SIRE, de fecha 01 de febrero de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 880,000.003, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar la inscripción en la planilla electrónica de 106 trabajadores (obreros municipales); tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 1´226,632.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad social, por no acreditar la inscripción en el sistema de la seguridad social en salud de 106 trabajadores (obreros municipales); tipificada en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 1´226,632.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad social, por no acreditar la inscripción en el sistema de la seguridad social en pensiones de 106 trabajadores afectados (obreros municipales); tipificada en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 1´226,632.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 62,392.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con facilitar la información solicitada en el Requerimiento de Información notificado el 17 de agosto de 2021; tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 62,392.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con facilitar la información solicitada en el Requerimiento de Información notificado el 16 de setiembre de 2021; tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 62,392.00.
Con fecha 22 de febrero de 2022, la impugnante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia N° 010-2022-SUNAFIL/IRE-LOR/SIRE, que,
2 Notificada a la Procuraduría Pública el 23 de noviembre de 2021, véase folio 52 del expediente sancionador. 3 Multa máxima por el total de infracciones detectadas (200UIT), según el artículo 39 de la Ley N°28806.
posteriormente es declarado IMPROCEDENTE por la Resolución de Sub Intendencia N° 022-2022-SUNAFIL/IRE-LOR/SIRE. 1.5 Con fecha 09 de marzo de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 022-2022-SUNAFIL/IRE-LOR/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. La impugnante cuestiona que no debió ser sancionada, haciendo entender que los trabajadores en cuestión tendrían una relación bajo las reglas de locación de servicios. ii. Asimismo, señala que la SUNAFIL no es competente para imponer la multa establecida, incurriendo en usurpación de funciones. iii. La apelada ha vulnerado el principio de la debida motivación de las resoluciones. iv. La impugnante argumenta que la apelada le causa un agravio económico al imponerse una multa arbitraria.
Mediante Resolución de Intendencia N° 010-2022-SUNAFIL/IRE-LOR4, de fecha 15 de marzo de 2022, la Intendencia Regional de Loreto declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Indica que, para que una relación laboral se configure como tal, no hace falta solemnidades especiales, sino que basta con que se presenten lo elementos constitutivos de un contrato laboral: la prestación personal de servicios, la remuneración y subordinación, por lo que, no es necesario que medie un contrato de trabajo escrito o verbal, ni siquiera un contrato de servicios, basta que se puedan identificar los 3 elementos mencionados. ii. En el caso, los 106 trabajadores afectados realizaban las labores de: Segregador, chofer de compactadora, barrido, recolector de furgón, segregador de residuos, recolector de carro, limpieza pública, parchador de llantas, almacenero, mecánico de compactadora, todos considerados obreros municipales de conformidad con el artículo 5 del Decreto Supremo N°017-2017-TR, no siendo válido que la impugnante argumente que los trabajadores afectados no serían obreros. En consecuencia, según el artículo 37 de la Ley Orgánica de Municipalidades, el régimen laboral de los obreros municipales es el régimen laboral del Decreto Legislativo N°728. iii. Expresa que la impugnante olvida la importancia de que los trabajadores afectados estén en planilla, puesto que este derecho permitirá tener seguridad social en materia de salud y fondo de pensiones, además de que a partir de dicha incorporación se podrá contabilizar el tiempo de servicios para efectivizar sus beneficios sociales.
4 Notificada a la Procuraduría Pública el 04 de abril de 2022, véase folio 183 del expediente sancionador.
iv. Asimismo, manifiesta que no existe documento idóneo que acredite que los 106 trabajadores referidos en el considerando 25 de la apelada, hayan sido incorporados a planilla, de modo tal que no han respetados sus derechos como trabajadores obreros; más aún cuando el inspector ha verificado la concurrencia de los elementos esenciales de un contrato laboral en las visitas inspectivas de fecha 17 de agosto, 06 de setiembre y 10 de setiembre de 2021. v. Puntualiza, que la SUNAFIL cuenta con las facultades suficientes, así como la competencia para efectuar e iniciar procedimientos exigiendo el cumplimiento de las normas correspondientes. Precisa que en el presente caso el objetivo de la orden de inspección es la de investigar sobre obreros municipales afectados y para el cual no se requiere de un mandato de la autoridad jurisdiccional para fiscalizar los posibles incumplimientos en materia de seguridad y salud en el trabajo de los obreros municipales mencionados, por la razón de que se encuentran en el régimen laboral de la actividad privada. vi. Precisa que tanto los requerimientos de información, así como la medida inspectiva de requerimiento han sido notificados válidamente al administrado teniendo una conducta obstruccionista por parte del impugnante al no acatar las disposiciones emitidas por los inspectores comisionados; y dichas conductas han sido desarrolladas y motivadas adecuadamente por la Autoridad Inferior en grado. vii. Se ha respetado el debido procedimiento conforme se verifica de la consulta del expediente inspectivo y sancionador, actuando la autoridad de primera instancia dentro del principio de legalidad y respetando todos los principios de carácter procesal. viii. Señala que las leyes de presupuesto público no pueden constituir impedimentos para el reconocimiento y goce de los derechos laborales que la Constitución y ley reconoce, por lo que, no se le exime a la impugnante de la responsabilidad por las infracciones en que ha incurrido.
Con fecha 11 de abril de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Loreto el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 010-2022- SUNAFIL/IRE-LOR.
La Intendencia Regional de Loreto admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 251-2022- SUNAFIL/IRE-LOR, recibido el 20 de abril de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299815, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
5 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299816, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo7 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR8, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR9 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante,
6“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 7 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 8“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 9“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”10.
En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional11.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
10 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, art. 14 11 Ver, por ejemplo, las Sentencias recaídas en los Expedientes N° 3741-2004-PA, 615-2009-PA/TC, 6136-2009-PA/TC, 6785-2006-PA/TC, 2608-2009-PA/TC, 6132-2008-PA/TC, 3792-2009-PA/TC y 2597-2009-PA/TC.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad Distrital De San Juan Bautista
De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SAN JUAN BAUTISTA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 010-2022-SUNAFIL/IRE-LOR, que confirmó la sanción impuesta de S/ 880,000.00, por la comisión de seis (06) infracciones tipificadas como MUY GRAVES, previstas en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT, el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT, el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, y el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 05 de abril de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SAN JUAN BAUTISTA.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 11 de abril de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 010-2022-SUNAFIL/IRE-LOR, señalando que:
i. La SUNAFIL haría mal al exigir que se contrate a los trabajadores afectados bajo el alcance del régimen laboral 728, siendo considerados obreros, incurriendo en usurpación de funciones, abuso de autoridad, coacción, entre otros tipos penales.
ii. Que, al pretender imponerles la multa se estaría violando el artículo 138 de la Constitución Política del Perú, referido a que la potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el poder judicial.
iii. Alega que la labor realizada por las personas que amparan la multa arbitraria no es de obrero sino de empleado.
iv. Señala vulneración a la debida motivación de las resoluciones administrativas.
Análisis Del Recurso De Revisión
De la creación de la SUNAFIL y sus competencias
Como se señaló en el punto 2.1 de la presente resolución, mediante Ley N° 29981, promulgada el 15 de enero de 2013, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral12, entendida como la autoridad central y ente rector del Sistema de Inspección del Trabajo.13
Dentro sus funciones, la SUNAFIL supervisa y fiscaliza el cumplimiento del orden jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo14, en el ámbito del régimen laboral privado15 y bajo los alcances de la Ley N° 3113116 a nivel nacional, en su calidad de autoridad central de inspección del trabajo, disponiéndose para este fin la transferencia de los “órganos, unidades orgánicas y cargos del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, referidas a la supervisión y fiscalización del cumplimiento de la normativa sociolaboral”.17
Asimismo, el artículo 4 de la LGIT, precisa sobre el ámbito de actuación de la Inspección de Trabajo, lo siguiente:
“Artículo 4.- Ámbito de actuación de la Inspección del Trabajo En el desarrollo de la función inspectiva, la actuación de la Inspección del Trabajo se extiende a todos los sujetos obligados o responsables del cumplimiento de las normas sociolaborales, ya sean personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, y se ejerce en:
1. Las empresas, los centros de trabajo y, en general, los lugares en que se ejecute la prestación laboral, aun cuando el empleador sea del Sector Público o de empresas pertenecientes al ámbito de la actividad empresarial del Estado, siempre y cuando estén sujetos al régimen laboral de la actividad privada.
12 Iniciando funciones el 01 de abril de 2014, según lo dispuesto por el artículo 2 de la Resolución Ministerial N° 037- 2014-TR. La transferencia de competencias del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo a la SUNAFIL se realizó el 31 de marzo de 2014, según lo dispuesto en el artículo 1 de la resolución en mención. 13 Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección Del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N° 29981 Artículo 18. Ente rector La SUNAFIL es la autoridad central del Sistema de Inspección del Trabajo a que se refiere la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo; y como ente rector de ese sistema funcional dicta normas y establece procedimientos para asegurar el cumplimiento de las políticas públicas en materia de su competencia que requieren de la participación de otras entidades del Estado, garantizando el funcionamiento del Sistema con la participación de los gobiernos regionales y de otras entidades del Estado según corresponda. 14 Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección Del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N° 29981 “Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 15 Considerar los alcances del literal “i” del artículo 4 de la Ley N° 29981, para aquellos trabajadores que presten servicios en entidades públicas sujetas al régimen laboral. 16 Mediante la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley N° 31131, Ley que establece disposiciones para erradicar la discriminación en los regímenes laborales del Sector Público, se estableció que la fiscalización de las condiciones contractuales o convencionales, así como las condiciones legales de los trabajadores bajo el régimen del Contrato Administrativo de Servicios (CAS) estaría a cargo de la SUNAFIL. 17 Primera Disposición Complementaria Final de la Ley N° 29981
2. Los vehículos y los medios de transporte en general, en los que se preste trabajo, incluidos los buques de la marina mercante y pesquera cualquiera sea su bandera; los aviones y aeronaves civiles, así como las instalaciones y explotaciones auxiliares o complementarias en tierra, para el servicio de aquellos. 3. Los puertos, aeropuertos, vehículos y puntos de salida, escala, destino, en lo relativo a los viajes de migraciones laborales. 4. Las entidades, empresas o cooperativas de trabajadores que brinden servicios de intermediación laboral. 5. Los domicilios en los que presten servicios los trabajadores del hogar, con las limitaciones a la facultad de entrada libre de los inspectores, cuando se trate del domicilio del empleador. 6. Los lugares donde se preste trabajo infantil.
No obstante, lo anterior, los centros de trabajo, establecimientos, locales e instalaciones cuya vigilancia esté legalmente atribuida a la competencia de otros órganos del Sector Público, continuarán rigiéndose por su normativa específica, sin perjuicio de la competencia de la Inspección del Trabajo en las materias no afectadas por la misma.” (énfasis añadido)
De las normas glosadas precedentemente, se puede concluir que las actuaciones de fiscalización efectuadas por la SUNAFIL a la Municipalidad Distrital San Juan Bautista- entidad pública, se encuentra válidamente efectuada; toda vez que los 106 trabajadores obreros de la Municipalidad que se encontraba bajo los alcances del régimen laboral privado, conforme al artículo 37 de la Ley N°27972, Ley Orgánica de las Municipalidades, que determina el régimen de los obreros municipales, hecho verificado en el numeral 4.14 del acta de infracción.
Por tales razones, su argumento referido a que la inspección realizada por la SUNAFIL a la Municipalidad Distrital de San Juan Bautista, debió ser dilucidada dentro de un debido proceso laboral ante el órgano jurisdiccional competente y no vía administrativa, y que se habría vulnerado el artículo 138 de la Constitución Política del Perú, debe ser desestimado en todos sus extremos, pues con tal argumento lo que pretende la impugnante es cuestionar y desconocer las competencias, objetivos y fines de la SUNAFIL como ente fiscalizador de trabajo, lo cual resulta contrario a los deberes de buena fe procedimental18, que todo administrado debe seguir.
18 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…)
Sobre la supuesta vulneración al deber de motivación
Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona en una presunta vulneración a la debida motivación, como elemento esencial del debido procedimiento19, así como al derecho de defensa. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.
El debido procedimiento exige la debida motivación del acto administrativo, entendido como una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.
Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.
Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa20, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.
Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.
Principio de buena fe procedimental. - La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental. (el resaltado es nuestro)
19 “Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas (…)” (énfasis añadido). 20 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.
Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.
En atención a ello, la impugnante considera que se ha trasgredido el derecho de la debida motivación en las decisiones administrativas, sin embargo, no precisa de qué forma, la resolución recurrida ha incurrido en este vicio. Es más, los supuestos agravios que presenta en su recurso de revisión, son los mismos presentados en su recurso de apelación, los cuales ya han obtenido respuesta, no incurriendo en una motivación insuficiente y/o aparente.
Adicionalmente, de la revisión del presente caso, se observa que el Acta de Infracción cuenta con los suficientes argumentos y hechos constatados que determinaron la sanciones impuestas al administrado, a su vez, la infracción se ha tipificado y calificado conforme a la normatividad pertinente en materia de relaciones laborales, correspondiente al numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT, el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT, el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, y el numeral 46.7 del artículo 47 del RLGIT, no existiendo ninguna afectación al principio de tipicidad. En igual sentido, la Intendencia Regional en los considerandos 3.1 al 3.37 ha motivado y resuelto que, la impugnante ha incumplido con la normatividad sociolaboral, al no acreditar la inscripción en la planilla electrónica de la institución de los trabajadores (obreros municipales), ni en el sistema de seguridad social en pensión y salud, así como no cumplir con los requerimientos de información y la medida de requerimiento.
Asimismo, del marco expuesto, la resolución de intendencia cuenta con la correcta y debida justificación de la decisión adoptada respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, que conjuntamente con la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formuló durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, se determinó la confirmación de la resolución de sub intendencia, respetando con ello la garantía del debido procedimiento administrativo y el respeto por los derechos constitucionales de los trabajadores; correspondiendo desestimar los argumentos expuestos por el impugnante en este extremo.
Del análisis de la determinación del vínculo laboral
De otro lado, obra en autos la investigación inspectiva realizada, mediante la cual el personal inspectivo pudo constatar que los 106 trabajadores afectados realizaban las siguientes labores: Segregador, chofer de compactadora, barrido, recolector de furgón, segregador de
residuos, recolector de carro, limpieza pública, parchador de llantas, almacenero, mecánico de compactadora.
Las actividades señaladas en el párrafo anterior, realizadas por los 106 trabajadores afectados, son consideradas como actividades de obreros municipales de conformidad con lo establecido en el artículo 5 del D.S. N° 017-2017-TR, el mismo que señala que las actividades de los obreros municipales se desarrollan en los siguientes campos:
“a. Limpieza pública. - Barrido de vías públicas; lavado de calles, locales públicos y plazas públicas; recolección, reciclaje, transporte, descarga y disposición final de residuos sólidos; fumigación; entre otros. b. Áreas verdes. - Mantenimiento de parques y jardines, viveros municipales, áreas comunes y de recreación; ambientación de áreas verdes; fumigación; riego por inundación, cisterna y por punto de agua; poda; mantenimiento de canales subterráneos; entre otros. c. Obras y mantenimiento. - Reparación de vías públicas; pintura; mantenimiento metalmecánico, mecánico de automóviles y maquinaria en general; carpintería; gasfitería; construcción, reconstrucción, remodelación, demolición, renovación, recojo y levantamiento de desmonte; habilitación de bienes inmuebles como edificaciones, estructuras, excavaciones, perforaciones, carreteras, puentes, que requieran de dirección técnica, expediente técnico, mano de obra, materiales y/o equipos; entre otros. d. Seguridad ciudadana.- Vigilancia y protección vecinal; mantenimiento del orden en la comuna; fiscalización de locales y de transporte; entre otros. e. Otros Campos: como el sacrificio, izaje y corte de ganado; lavado de vísceras, almacenamiento y conservación de carne; limpieza, mantenimiento, guía y vigilancia de cementerio; cuidado y limpieza de animales y sus instalaciones; manejo de vehículos municipales; limpieza y mantenimiento de semáforos; entre otras actividades realizadas por los obreros municipales”. (énfasis nuestro)
De igual manera, el artículo 37 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, indica que los obreros municipales son considerados como servidores públicos sujetos al régimen laboral de la actividad privada, todo ello en concordancia, con lo señalado en el artículo único de la Ley N° 30889, Ley que precisa el Régimen Laboral de los Obreros de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, que señala que los obreros de los gobiernos regionales y gobiernos locales (Municipalidad Provincial y Distrital) están comprendidos en el régimen laboral privado del Decreto Legislativo 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral.
En este sentido, teniendo en consideración que el artículo 4 de la LGIT, establece que en el desarrollo de la función inspectiva, la actuación de la Inspección del Trabajo se extiende a todos los sujetos obligados o responsables del cumplimiento de las normas sociolaborales, ya sean personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, y se ejerce en: 1. Las empresas, los centros de trabajo y, en general, los lugares en que se ejecute la prestación laboral, aun cuando el empleador sea del Sector Público o de empresas pertenecientes al ámbito de la actividad empresarial del Estado, siempre y cuando estén sujetos al régimen laboral de la actividad privada. El personal inspectivo tenía la potestad de fiscalizar las actividades de los 106 trabajadores afectados, y corroborar que los mismos se encuentran sujetos al régimen de actividad privada, debiendo la impugnante acreditar su inscripción en la planilla electrónica y en el sistema de seguridad social en pensiones y salud, por lo que, al verificarse que la impugnante no acreditó dichas inscripciones conforme los hechos verificados del Acta de infracción, corresponde confirmar las
infracciones impuestas, respecto de los 106 trabajadores afectados cuyo procedimiento administrativo sancionador no se encuentra suspendido.
Ahora bien, en relación con la infracción contenida en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, sobre el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, el personal inspectivo notificó vía casilla electrónica con fecha 29 de setiembre de 2021, la medida inspectiva de requerimiento, solicitando acredite el registro en planilla electrónica de los 106 trabajadores afectados, y su inscripción en el sistema de seguridad social en salud y pensiones, otorgándose 03 días hábiles para su cumplimiento, lo que no acreditó la impugnante, conforme se observa del 4.10 de los hechos constatados del Acta de infracción, correspondiendo confirmar la sanción respecto de los 106 trabajadores.
Asimismo, respecto a las infracciones contenidas en el numeral 46.3 del artículo 46 el RLGIT, se observa del recurso de revisión que la impugnante no esgrimió argumento alguno al respecto. Por lo que, estando a que el personal inspectivo notificó vía casilla electrónica con fecha 17 de agosto y 16 de setiembre de 2021, el primer y segundo requerimiento de información a la impugnante, obrante a folios 6 y 27 del expediente inspectivo, respectivamente; y se verificó que la impugnante no había cumplido con remitir la información solicitada, conforme consta en los numerales 4.6 y 4.8. de los hechos verificados del Acta de Infracción, esta Sala ha podido advertir que los requerimientos de información no solo contenía la exigencia de acreditación de inscripción de los trabajadores afectados en planilla electrónica y en seguridad social (pensiones y salud), sino que se requería se exhiba otra clase de documentación, tales como datos laborales de los trabajadores solicitados (nombres, apellidos, DNI, fecha ingreso al área, cargo u ocupación, remuneración, jornada y horario de trabajo), copia de los recibos por honorarios de los seis últimos meses, que se acredite la representación legal, requerimiento que no se cumplió en lo absoluto dentro de su plazo otorgado, correspondiendo confirmar la sanción impuesta respecto de los 106 trabajadores afectados.
Conforme a lo anterior, corresponde desestimar el recurso de revisión interpuesto por la impugnante.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Conducta sancionada Tipo legal y calificación No acreditar la inscripción en la planilla electrónica. Numeral 25.20 del artículo 25° del RLGIT MUY GRAVE No acreditar la inscripción en el régimen de la seguridad social en pensiones. Numeral 44-B.1 del artículo 44° del RLGIT MUY GRAVE No acreditar la inscripción en el régimen de la seguridad social en salud. Numeral 44-B.1 del artículo 44° del RLGIT MUY GRAVE No proporcionar la información solicitada en el Requerimiento de Información notificado con fecha 17 de agosto de 2021. Numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT MUY GRAVE No proporcionar la información solicitada en el Requerimiento de Información notificado con fecha 16 de setiembre de 2021. Numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT MUY GRAVE No cumplir con la medida inspectiva de requerimiento. Numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SAN JUAN BAUTISTA, contra la Resolución de Intendencia N° 010-2022- SUNAFIL/IRE-LOR, emitida por la Intendencia Regional de Loreto, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 107-2021-SUNAFIL/IRE- LOR, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 010-2022-SUNAFIL/IRE-LOR, en todos sus extremos.
TERCERO. – Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. – Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SAN JUAN BAUTISTA, y a la Intendencia Regional de Loreto, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. – Devolver los actuados a la Intendencia Regional de Loreto, para que respecto a las infracciones muy graves confirmadas procedan de la manera correspondiente.
SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral –SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
20230215JCR
¿Tu empresa enfrenta un caso parecido ante SUNAFIL?
Analizamos tu expediente y construimos la defensa hasta el Tribunal. Diagnóstico inicial sin costo.
Defensa SUNAFIL para empresas →Documento de carácter público reproducido con fines informativos y de análisis jurídico. Los datos de los trabajadores aparecen anonimizados por la propia autoridad. La fuente oficial y vinculante es la publicada por SUNAFIL.