| Resolución N° | 1058-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 1756-2020-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Municipalidad Distrital de Pueblo Libre |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 1788-2021- |
| Materia | RELACIONES LABORALES |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 21 de noviembre de 2022 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar, FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE PUEBLO LIBRE, en contra de la Resolución de Intendencia Nº 1788-2021-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador Nº 1756-2020- SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. – ADECUAR la sanción impuesta mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 324- 2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 12 de mayo de 2021, confirmada a través de la Resolución de Intendencia Nº 1788-2021-SUNAFIL/ILM, referente a la infracción muy grave en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, considerando dicha infracción como grave, según lo dispuesto en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT; en consecuencia, la sanción impuesta asciende a la suma de S/ 5,602.50 (Cinco mil seiscientos dos con 50/100 soles). TERCERO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1788-2021-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
CUARTO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. QUINTO. - Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE PUEBLO LIBRE, y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
KATTY ANGÉLICA CABALLERO SEGA
20221116ECHV
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 11124-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 3688-2018-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de dos (02) infracciones muy graves en materia de relaciones laborales y a la labor inspectiva, respectivamente; por incumplir con la medida inspectiva de requerimiento, que disponía se cumpla con acreditar el pago de la remuneración vacacional de los periodos de 2014 a 2018, así como el periodo trunco del 2018-2019, entre otros.
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Bonificación no remunerativa; remuneraciones (sub materia: gratificaciones); jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (sub materia: vacaciones); compensación por tiempo de servicios (sub materia: depósitos de CTS). soft 20555195444 soft CABALLERO SEGA Katty Angelica FAU 20555195444 soft
Mediante Imputación de Cargos N° 899-2020-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 21 de agosto de 2020, notificada a la impugnante y a la Procuraduría de la Municipalidad Distrital de Pueblo Libre el 12 de octubre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 521-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 19 de marzo de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 2 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 324-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE22 de fecha 12 de mayo de 2021, notificada el 14 de mayo de 20213, multó a la impugnante por la suma de S/ 35,482.50, por haber incurrido, en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de la gratificación legal trunca de julio de 2018, más los intereses legales a favor del ex trabajador Teodoro Flores Parí, tipificado en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,602.50.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de la bonificación legal extraordinaria trunca de julio de 2018, más los intereses legales a favor del ex trabajador Teodoro Flores Parí, tipificado en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,602.50.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de la compensación por tiempo de servicios del semestre vencido de noviembre de 2016, 2017, y el periodo trunco de mayo de 2018, más los intereses legales a favor del ex trabajador Teodoro Flores Parí, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,602.50.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de las remuneraciones vacacionales correspondientes al periodo 2015-2016, 2016-2017, 2017-2018 y trunco de 2018-2019, a favor de la ex trabajador Teodoro Flores Pari, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,337.50.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,337.50.
2 Corregida en su considerando 10, por la Resolución de Sub Intendencia Nº 344-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, notificada el 24 de mayo de 2021, conforme se aprecia a folios 359 del expediente sancionador- Tomo II. 3 Notificada a la Procuraduría de la Municipalidad Distrital de Pueblo Libre, el 07 de junio de 2021, conforme se aprecia a folio 362 del expediente sancionador- Tomo II.
Con fecha 16 de junio de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 324-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, argumentando lo siguiente:
i. No se valoró que luego del cese del trabajador, se emitió la Resolución de Gerencia de Administración Nº 149-2019-MPL-GA, en la que se efectuó su liquidación de beneficios sociales, los cuales ya se han hecho efectivos, conforme se advierte de los comprobantes de pago. ii. La sanción impuesta es improcedente, pues, acredita con los comprobantes de pago, anexos a su recurso, el cumplimiento de la cancelación de los beneficios sociales a favor del señor Teodoro Flores Parí. iii. Con el Memorando Nº 714-2016-MPL-GAF/SGRH y el Memorando Nº 1053-2017- MPL-GSF/SGRH, se acredita que el ex trabajador gozó de sus vacaciones correspondientes al periodo 2015-2016, 2016-2017. iv. Se debe valorar que la actual gestión edil (2019-2022) al conocer de la medida inspectiva de requerimiento, expedida durante la gestión anterior (2015-2018), ha dado cumplimiento a la misma, por ello se expidió la Resolución de Gerencia de Administración Nº 149-2019-MPL-GA.
Mediante Resolución de Intendencia N° 1788-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 22 de diciembre de 20214, la Intendencia de Lima Metropolitana, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. La Resolución de Gerencia de Administración Nº 149-2019-MPLGA, dispone que el pago se haría efectivo conforme a la disponibilidad presupuestaria y financiera de la entidad, por su parte los comprobantes de pago presentados por la impugnante, no contienen una documentación adicional que evidencie que se ha depositado a la cuenta bancaria del extrabajador en los montos señalados en los Comprobantes de Pago Nº 6222, de fecha 30 de noviembre de 2020, Registro SIAF 4406; Nº 452, de fecha 28 de enero de 2021 registro SIAF 433, y Nº 1410, de fecha 12 de marzo de 2021, registro SIAF. Asimismo, los Comprobantes de Pago Nº 6222 y Nº 452, no contienen los sellos y firmas del Jefe de la Oficina de Tesorería y del Jefe de la Oficina de Contabilidad. Además, aprecia que, en ninguno de los documentos presentados se aprecia que se haya pagado los intereses legales por cada concepto que fue objeto de sanción. Por tanto, se debe concluir que no se han subsanado las infracciones sancionadas, debiendo confirmarse la sanción impuesta por ellas. ii. Respecto a la liquidación de las vacaciones, la inspeccionada ha presentado los Memorando Nº 714-2016-MPL-GAF/SGRH y Nº 1053-2017-MPLGSF/SGRH, con la
4 Notificada a la impugnante el 28 de diciembre de 2021, véase folio 389 del expediente sancionador. Y notificada a su Procurador Público en fecha 23 de febrero de 2022.
firma del señor Teodoro Flores Pari, de los cuales se desprende que dicho extrabajador gozó de sus vacaciones correspondientes a los periodos 2015-2016 y 2016-2017. Sin embargo, en el presente caso, no está en discusión el otorgamiento del descanso físico vacacional por los referidos periodos, sino el pago de la remuneración vacacional que le correspondía por dicho lapso, lo cual debe ser acreditado con la información registrada en la planilla electrónica o, en su defecto, con las boletas de pagos firmadas por el extrabajador, u otro medio probatorio que revele el pago de dicho concepto, lo cual no se ha aportado en el presente procedimiento; por lo que no se desvirtúa su responsabilidad en la comisión de esta infracción. iii. Sobre la medida inspectiva de requerimiento, concluye que, al no cumplirse con lo dispuesto en ella, se ha configurado la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. iv. Finalmente, concluye que, los argumentos esbozados en la apelación no desvirtúan las infracciones en las que ha Incurrido la Inspeccionada, las cuales han sido debidamente determinadas por la autoridad sancionadora. Por tanto, corresponde confirmar la resolución apelada.
Con fecha 17 de enero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Nº 1788- 2021-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-000507-2022- SUNAFIL/ILM, recibido el 07 de marzo de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
Con fecha 15 de marzo de 2022, la impugnante presentó un escrito por medio de la hoja de ruta Nº 0000036354-2018.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299815, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299816, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo7 (en adelante, LGIT), el artículo 17
5 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 6“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.”
del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR8, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR9 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
7 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 8“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 16. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.” 9“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”10.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad Distrital De Pueblo Libre
De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE PUEBLO LIBRE, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1788-2021-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/ 35,482.50, por la comisión, entre otras, de dos (02) infracciones MUY GRAVES, tipificadas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT y en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución, el 29 de diciembre de 2021.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE PUEBLO LIBRE.
10 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 17 de enero y 15 de marzo de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1788-2021-SUNAFIL/ILM, señalando lo siguiente:
i. Afirma que ha cumplido, luego del cese del ex trabajador Teodoro Flores Parí, con el pago de sus beneficios sociales, conforme se acreditó con los comprobantes de pago presentados. Por tanto, ha sido satisfecha a cabalidad, el pago de los conceptos imputados a la impugnante. ii. En cuanto a las vacaciones, refiere que ha cumplido con adjuntar el Memorando Nº 5714-2016-MPL-GAF/SGRH y Nº 1053-2017-MPL-GSF/SGRH, los cuales están, debidamente, recepcionados por el ex trabajador Teodoro Flores Pari. Con lo cual acredita el goce del descanso vacacional correspondiente a los periodos 2015-2016 y 2016-2017. iii. Solicita la nulidad de la Resolución de Intendencia Nº 1788-2021-SUNAFIL/ILM. iv. Señala que, la medida inspectiva de requerimiento fue dictada con fecha 10 de diciembre de 2018, siendo que la Gestión Municipal del periodo 2015-2018, ya no contaba con capacidad de gestión de pagos; pues carecía de presupuesto financiero, además, no tenía capacidad económica para cumplir con el requerimiento, ya que estaba en proceso de transferencia a la Gestión Municipal del periodo 2019-2022. v. Señala se afectó el principio de presunción de veracidad. vi. Finalmente, alega con relación al pago de los intereses legales fueron detallados en el recurso de apelación.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre las infracciones graves
Se debe precisar que, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de tres infracciones graves en materia de relaciones laborales, tipificadas en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Asimismo, dos infracciones muy graves, tipificadas en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT y en el numeral 46.7 del artículo 46.
En ese sentido, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, el artículo 49 con la siguiente redacción:
"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.”
En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en los puntos 3.4 de la presente resolución.
Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:
“…la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019- 2006-TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).
Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre éstas se han producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente. Por lo expuesto, no corresponde emitir pronunciamiento sobre alegatos efectuados por la impugnante vinculada a las infracciones graves, pues no son de competencia de este Tribunal (énfasis añadido).
Sobre la Infracción tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT
Respecto al pago de vacaciones legales, el artículo 10 del Decreto Legislativo N° 713, regula los descansos remunerados de los trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada, disponiendo que el trabajador tiene derecho a treinta (30) días calendario de descanso vacacional por cada año completo de servicios; además, dicho derecho está condicionado al cumplimiento de un récord conforme a la jornada
semanal. Asimismo, en su artículo 12 establece: “Para efectos del récord vacacional se considera como días efectivos de trabajo los siguientes: a) La jornada ordinaria mínima de cuatro horas”.
Ahora bien, en el presente caso, los Memorando Nº 714-2016-MPL-GAF/SGRH y Nº 1053-2017-MPL-GSF/SGRH, mediante los cuales se otorgó el descanso vacacional al trabajador afectado en los periodos 2015-2016 y 2016-2017, estos no desvirtúan la imputación efectuada en contra de la impugnante, pues, no es materia del presente procedimiento, que el trabajador afectado no haya gozado de su descanso vacacional, sino solo el pago de los periodos 2015-2016 y 2016-2017, pues conforme advierte la instancia de mérito en el numeral 3.9 de la Resolución de Intendencia Nº 1788-2021- SUNAFIL/ILM, ya que en la liquidación presentada por la impugnante, se consideró el pago vacacional de los periodos correspondientes al 2018 y de las vacaciones truncas del 02 de enero de 2018 al 28 de febrero de 2018. No obstante, no acredita el pago del goce vacacional en los periodos 2015-2016 y 2016-2017, con medio de prueba idóneo, así como de los intereses legales por dicho periodo11.
En ese sentido, cabe precisar que, para tipificar una conducta como infractora dentro del tipo sancionador por el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, el cual sanciona la falta de goce del derecho al descanso vacacional, se debe verificar que el trabajador(a), haya alcanzado el derecho al descanso vacacional anual, y segundo, que la inspeccionada no haya cumplido con su otorgamiento.
De los actuados se advierte que, al momento de subsumir la conducta infractora, se confundió la omisión del pago íntegro de la remuneración vacacional, con la omisión de otorgamiento del descanso vacacional, lo cual resulta erróneo, pues se trata de dos conductas distintas. Tal es así que, para la configuración del primer tipo infractor, se requiere que el trabajador haya gozado de su descanso vacacional, sin embargo, el empleador no canceló de forma íntegra y oportuna la remuneración vacacional correspondiente. Mientras que, para el segundo, el trabajador (a) debe haber alcanzado el derecho al descanso vacacional; y, a pesar de ello, su empleador no cumplir con su otorgamiento, es decir, que el trabajador no haya gozado de su derecho al descanso vacacional, supuesto último que no se desprende de los hechos constatados por el inspector comisionado.
En ese orden de ideas, en el presente caso, se ha tipificado erróneamente la infracción en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. En razón de ello, en su lugar, ejerciendo la facultad de integración reconocida en el artículo 17º del Reglamento del Tribunal de
11 conforme fue requerido en la medida inspectiva de requerimiento en el literal 2.1, ítem b) y d).
Fiscalización Laboral, Decreto Supremo Nº 004-2017-TR, corresponde que esta Sala redirija la sanción a la contemplada por el tipo infractor, pertinente, esto es, a la infracción grave en materia de relaciones laborales tipificada en el inciso 24.4 del artículo 24 del RLGIT, que sanciona la conducta referida a: “No pagar u otorgar íntegra y oportunamente las remuneraciones y los beneficios laborales a los que tienen derecho los trabajadores por todo concepto, incluidos los establecidos por convenios colectivos, laudos arbitrales, así como la reducción de los mismos en fraude a la ley”, pues, en esta se subsume la conducta de la impugnante, referida al incumplimiento del pago íntegro de la remuneración vacacional del periodo 2015-2016 y 2016-2017.
En ese sentido, en estricta aplicación de los artículos 14 y 17 del reglamento del Tribunal, corresponde adecuar la infracción imputada.
N° Materia Conducta Infractora Normas vulneradas Tipificación legal y clasificación Trab. Afectad os Multa impuesta Relaciones laborales No acreditar el pago de las remuneraciones vacacionales correspondientes a la remuneración vacacional del periodo 2015-2016 y 2016-2017, a favor del ex trabajador Teodoro Flores Parí Arts. 10, 15 y Decreto Legislativo Nº 713.
Arts. 11, 12, 16 y 23 Decreto Supremo Nº 012-92-TR
Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR.
GRAVE
UIT (*)
S/ 5,602.50 MULTA IMPUESTA S/ 5,602.50 (*) Vigente al momento de configurar la falta, conforme el D.S. 380-2017-EF, es de S/. 4,150.00.
En consecuencia, la conducta se encontraría subsumida bajo los alcances del numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT, y la multa confirmada por la instancia inferior se adecuaría, siendo el monto total de S/ 5,602.50 (Cinco mil seiscientos dos con 50/100 soles).
Se debe precisar que la valoración distinta de los hechos constatados y del análisis del RLGIT, que pueda realizar esta Sala, no desvirtúa la legalidad ni la validez de las decisiones de las instancias anteriores, conforme lo dispone el segundo párrafo del numeral 6.3 del artículo 612 del TUO de la LPAG, pues, la apreciación distinta de este Tribunal sobre los hechos o aplicación del derecho del caso en revisión, no implica que se haya producido la afectación al debido procedimiento de la impugnante.
12 TUO de la LPAG: Artículo 6: Motivación del acto administrativo (…) “6.3 No constituye causal de nulidad el hecho de que el superior jerárquico de la autoridad que emitió el acto que se impugna tenga una apreciación distinta respecto de la valoración de los medios probatorios o de la aplicación o interpretación del derecho contenida en dicho acto. Dicha apreciación distinta debe conducir a estimar parcial o totalmente el recurso presentado contra el acto impugnado” (énfasis añadido).
De la infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.
A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.
Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).
Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y de seguridad y salud en el trabajo.
En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:
“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir
imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).
Así, en tanto el objeto de la medida inspectiva de requerimiento es la de revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado. En la búsqueda de dicho cumplimiento, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”13:
Figura 1: Numeral 7.14.5 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII
En similar sentido -y de manera referencial – la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021- SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.
13 Aprobada por Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL, del 03 de febrero de 2020.
En ese sentido, de la revisión de los actuados se observa que el inspector comisionado emite la medida inspectiva de requerimiento de fecha 10 de diciembre de 2018 y otorgaron un plazo de cinco (05) días hábiles a la impugnante para que cumpla con subsanar su conducta, advirtiéndose que el incumplimiento de dicha medida constituiría infracción a la labor inspectiva, sancionable con una multa. Sin embargo, conforme consta en los hechos constatados en el Acta de Infracción, la impugnante no cumplió en su totalidad con lo dispuesto en la medida de requerimiento y dentro del plazo otorgado por la autoridad inspectiva.
En tal sentido, debe mantenerse la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT y desestimarse todos los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo; por lo que se encontraba en el deber de cumplir con lo dispuesto por la autoridad inspectiva, al no evidenciarse una vulneración en la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, que transgreda lo dispuesto por el artículo 14 de la LPAG y el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT.
Siendo que, se observa la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, en tanto fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 11124-2018-SUNAFIL/ILM, y en relación a los hallazgos que posteriormente fueron consolidadas en el Acta de Infracción. Por tanto, corresponde declarar infundado el recurso de revisión en este extremo, en tanto la impugnante no acreditó el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, conforme lo han determinado las instancias de mérito, al evaluar y valorar todas las documentales presentadas.
Por tanto, estando a que la autoridad administrativa cumplió con el estándar de prueba fijado para el procedimiento administrativo sancionador, desvirtuando el principio de licitud del administrado, al determinar las infracciones incurridas por parte del sujeto inspeccionado, luego de la valoración presentada en la fase inspectiva y sancionadora; por lo que, correspondía al sujeto inspeccionado, en ejercicio de su derecho de contradicción y defensa, presentar los medios documentales que sustenten su alegato.
En tal sentido, se evidencia que la impugnante no cumplió con lo señalado en la medida inspectiva de requerimiento, ni acreditó la imposibilidad para su cumplimiento íntegro, es decir, que haya realizado trámites internos y/o ante el Ministerio de Economía y Finanzas, en atención a las normas presupuestarias, con el objeto de garantizar el cumplimiento de sus obligaciones laborales, siendo que solo alega su imposibilidad presupuestaria, financiera y económica, sin mayor sustento. Por lo que, debe mantenerse la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT y desestimarse los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.
En tal sentido, es oportuno señalar que, pese a haberse dejado sin efecto la infracción muy grave tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT y redirigirla al tipo infractor contenido en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT, dado lo señalado en los fundamentos precedentes y la naturaleza independiente de la infracción a la labor inspectiva imputada, la misma subsiste, en aplicación de la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, de fecha 30 de julio de 2021, emitió precedente administrativo de observancia obligatoria donde, entre otros, se fijó el criterio sobre la naturaleza de la infracciones a la labor inspectiva:
“8. En esa medida, además de las infracciones detectadas por incumplimientos a la normativa sociolaboral y de la seguridad y salud en el trabajo, las infracciones a la labor inspectiva se configuran, entre otros supuestos, cuando existe una obstrucción de parte de los inspeccionados al deber de colaboración en las actuaciones inspectivas. 9. Por consiguiente, en tanto que el ordenamiento jurídico no disponga cosa distinta, los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente, respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo.”
Sobre la supuesta inaplicación de la presunción de veracidad por parte de las instancias previas.
Sobre el principio de presunción de veracidad14, Morón Urbina señala que: “(…) es un principio informador de las relaciones entre la Administración y los ciudadanos, consistente en suponer por adelantado y con carácter provisorio que los administrados proceden con verdad en sus actuaciones en el procedimiento en que intervengan de modo que se invierte la carga de la prueba previa de veracidad a cargo del administrado, por la acreditación de la falsedad a cargo de la Administración en vía posterior (...)”15.
Respecto a lo alegado por el recurrente, se debe indicar que, si bien la autoridad administrativa de trabajo debe presumir que los documentos y declaraciones formulados por los administrados, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman, en razón al mismo principio, se contempla que la presunción de veracidad puede ser derrotada por la actividad probatoria de la administración y, a juicio de esta Sala, en este caso ello ha ocurrido. La administración ha determinado un comportamiento encuadrable en la infracción establecida en el Acta de Infracción.
14 Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, Decreto Supremo N° 004-2019-JUS “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (...) 1.7. Principio de presunción de veracidad. - En la tramitación del procedimiento administrativo, se presume que los documentos y declaraciones formulados por los administrados en la forma prescrita por esta Ley, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman. Esta presunción admite prueba en contrario”. 15 MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios de la Ley del Procedimiento Administrativo. Editorial Gaceta Jurídica. Décima Edición. 2014. pp. 79-81. Citado en fundamento 8 de la Sentencia Casación N° 4943 - 2015 LIMA, Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República.
Para el presente caso, la impugnante alega que se ha configurado una vulneración al principio de veracidad, contenido en el numeral 1.7 del artículo IV del TUO de la LPAG16. Sobre el particular, se debe señalar que no se aprecia afectación a este principio, por cuanto la instancia de mérito no consideró ni determinó que la documentación presentada sea falsa o no corresponda a la veracidad en su contenido. En consecuencia, se deben desestimar los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo
En cuanto a la nulidad alegada por la impugnante17, esta no debe ser acogida, al no evidenciarse que se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Por tales razones, no corresponde amparar los argumentos expuestos en este extremo.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° MATERIA CONDUCTA INFRACTORA TIPO LEGAL Y CALIFICACIÓN Relaciones Laborales No acreditar el pago de la gratificación legal trunca de julio de 2018, más los intereses legales a favor del ex trabajador Teodoro Flores Parí. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT GRAVE Relaciones Laborales No acreditar el pago de la bonificación legal extraordinaria trunca de julio de 2018, más los intereses legales a favor del ex trabajador Teodoro Flores Parí Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT GRAVE
16 TUO de la LPAG Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.7. Principio de presunción de veracidad. - En la tramitación del procedimiento administrativo, se presume que los documentos y declaraciones formulados por los administrados en la forma prescrita por esta Ley, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman. Esta presunción admite prueba en contrario.
17 Conforme se aprecia del ítem 1 de la página 8 de su recurso de revisión.
Relaciones Laborales No acreditar el pago de la compensación por tiempo de servicios del semestre vencido de noviembre de 2016, 2017, y el periodo trunco de mayo de 2018, más los intereses legales a favor del ex trabajador Teodoro Flores Parí. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT GRAVE Relaciones Laborales No acreditar el pago de las remuneraciones vacacionales correspondientes al periodo 2015-2016, 2016-2017, a favor del ex trabajador Teodoro Flores Parí. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT GRAVE Labor Inspectiva No cumplir con la medida inspectiva de requerimiento. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar, FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE PUEBLO LIBRE, en contra de la Resolución de Intendencia Nº 1788-2021-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador Nº 1756-2020- SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. – ADECUAR la sanción impuesta mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 324- 2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 12 de mayo de 2021, confirmada a través de la Resolución de Intendencia Nº 1788-2021-SUNAFIL/ILM, referente a la infracción muy grave en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, considerando dicha infracción como grave, según lo dispuesto en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT; en consecuencia, la sanción impuesta asciende a la suma de S/ 5,602.50 (Cinco mil seiscientos dos con 50/100 soles). TERCERO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1788-2021-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
CUARTO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. QUINTO. - Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE PUEBLO LIBRE, y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
KATTY ANGÉLICA CABALLERO SEGA
20221116ECHV
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