Municipalidad Distrital de Pichari — Res. 235-2021

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre lo siguiente: Verificación de regímenes especiales y grupos específicos (Construcción civil), Equipo de protección personal (todos), Planes y Programas de Seguridad y Salud en el Trabajo (todos), Remuneraciones (Pago de las remuneraciones – sueldos y salarios, Pago de bonificaciones). Bianca FAU 20555195444 soft 19:20:18-0500 PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft 20555195444 soft

Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir la medida inspectiva de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

i. No existe una adecuada valoración de los medios probatorios presentados en este procedimiento administrativo sancionador, vulnerándose el debido procedimiento administrativo y la adecuada motivación, utilizándose para la decisión materia de cuestionamiento únicamente al Informe Final de Instrucción N° 162-2021-SUNAFIL/IRE- CUSCO/SIAI, “pese a que durante la fase de instrucción hubieron acciones desarrolladas por el área administrativa de mi defendida (Residencia, Supervisión y Unidad de Recursos Humanos), esto con la finalidad de subsanar las observaciones efectuadas por el ente fiscalizador plasmadas en el ACTA DE INFRACCIÓN (…) a sabiendas de que la administración pública lamentablemente así funciona casi en todos los niveles del aparato estatal, donde solo importa lo material o intereses personales y que las actuaciones se realizan de manera tardía, pero se realizan o se ejecutan”.

ii. Respecto de la observación referida al PVPC, sostiene que levantó esta observación por cuanto aprobaron el referido plan para el año 2021; reconociendo que el PVPC inicial “era una copia y pega de aquellos planes que salieron a nivel nacional”.

iii. Respecto de la entrega de EPI (o EPP), refiere que “durante el proceso de instrucción se ha señalado que esta decisión de entregar dos polos y no camisas a los obreros se tomó luego de una evaluación técnica-anatómica por parte del Residente, del Supervisor y también por pedido de los trabajadores de la obra, en vista que según este criterio adoptado la prenda de vestir (polo) entregada a los obreros cumplía lo señalado por el numeral 13. ROPA DE TRABAJO de la NTE G.050 SEGURIDAD DURANTE LA CONSTRUCCIÓN, donde se establece que la indumentaria ‘será adecuada a las labores y a la estación´, este criterio no fue valorado adecuadamente por la Sub Intendencia de Resolución”; respecto de los impermeables, señala que éstos no habían sido entregados al no haberse programado “trabajos en exposición a la intemperie en épocas de lluvia, pero estos bienes se encontraban ya comprados tal y como se demuestra con la Orden de Compra y Guía de Internamiento N° 0001413”.

iv. Respecto del pago de la bonificación extraordinaria, refiere que se procedió con el pago a los trabajadores agraviados, según acreditó en los escritos de fecha 22 de marzo de 2021 y del 27 de abril de 2021, los cuales no han sido valorados por la Sub Intendencia.

v. Finalmente, respecto de la medida inspectiva de requerimiento, señalan que en la actualidad ya se tiene un nuevo PVPC, se procedió al llenado del formato del Anexo 5 y se identificó el riesgo de cada trabajador (escrito de fecha 29 de abril de 2021), se entregaron los impermeables a cada trabajador (escribo del 29 de abril de 2021) y se han pagado la bonificación observada por el Fiscalizador (escritos del 21 de marzo de 2021 y 27 de abril de 2021), por lo que considera que ya cumplió con la medida de requerimiento, debiéndose dejar sin efecto la multa impuesta.

i. Respecto del PVPC, se observa que la impugnate presenta escrito de descargo al Informe Final de Instrucción, acompañando documentación, entre ella, el referido PVPC que obra a fojas 49 a 63 del expediente inspectivo; sin embargo, “De acuerdo a lo verificado a fojas 47 del referido expediente, se adjunta el Acta de Reunión Extraordinaria realizada en fecha 01.03.2021, que evidencia que recién a dicha fecha se cumplió con presentar la aprobación del PVPC COVID-19, aspecto que subsana en parte lo advertido en fase inspectiva, más verificando si en efecto se cumplió con lo apercibido respecto a que dicho PVPC COVID-19 está adecuado de acuerdo al contenido de lo previsto en la R.M. 448-2020-MINSA (modificado por la R.M. 972-2020-MINSA) y a la R.M. N° 085-2020-VIVIENDA, se verifica que a la fecha, persiste el incumplimiento corroborado en fase de investigación, pues del contenido del documento mencionado, no se observa el cumplimiento de los datos exigidos de Acuerdo N° 05 de la R.M. N° 972-2020-MINSA, pues en el mismo PVPC COVID-19, no se evidencia la nómina de trabajadores por riesgo de exposición a COVID-19”

Añadiendo que “a fojas 102 del expediente sancionador, el apelante adjunta un documento denominado ‘nómina de trabajadores por riesgo de exposición a COVID-19”, el cual no cumple con el formato propuesto en el Anexo 05 de la Resolución Ministerial N° 972-2020- MINSA, al no señalar los datos del servicio de seguridad y salud de los trabajadores, ni adjuntar la lista de chequeo de vigilancia, persistiendo la conducta de incumplimiento y confirmándose la sanción en este extremo.

ii. Respecto de la entrega de EPI completo, la resolución señala que “no es cierto que no se haya tomado en cuenta las condiciones establecidas en la NTE G0050, toda vez que, el inspector que señala ‘no se cumple con la obligación de entregar ropa de trabajo conforme al numeral 13.1 de la NTET G.50, esto en atención a que no se entrega a los trabajadores identificados en obra visitada camisa de mangas largas y uniforme impermeable por época de lluvia y/o zona lluviosa (…)’, motivo por el que en atención a dicho dispositivo legal,

2 Notificada a la inspeccionada el 14 de junio de 2021.

resultó exigible el cumplimiento de dicha obligación por parte del apelante”, manteniéndose la sanción propuesta en este extremo.

iii. Respecto del pago por concepto de bonificación extraordinaria prevista en la Ley N° 30334, se observa en el reverso de fojas 68 del expediente sancionador el reporte SIAF adjunto por la impugnante.

“Sin embargo, dicho documento probatorio resulta insuficiente, pues es posible verificar de manera individualizada si en efecto se cumplió con el depósito a favor de cada trabajador afectado, con los montos a reintegrar, además de las boletas de pago remitidas, se observa que no se acreditó el pago del concepto indicado respecto al mes de setiembre de 2020, pues únicamente se adjunta boletas correspondientes a los meses de octubre y noviembre de 2020; de esta manera, se observa la persistencia de la conducta infractora, al no haberse probado debidamente el cumplimiento en lo extremo de lo ya referido”.

iv. Finalmente, dada la persistencia de las conductas infractoras, “se ratifica también el extremo de incumplimiento a la medida inspectiva de requerimiento, confirmándose la sanción impuesta bajo lo tipificado en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT”.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…)

Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad Distrital De Pichari

Fundamentos Del Recurso De Revisión

i. En términos similares al recurso de apelación señala que “se hicieron todos los esfuerzos posibles y al alcance de esta comuna a fin de satisfacer las observaciones realizadas por el personal y fiscalización de la SUNAFIL”, contando actualmente con un PVPC debidamente aprobada por el Comité de Seguridad de la Municipalidad, con una nómina de trabajadores conforma al Anexo 5 de la Resolución Ministerial N° 972-2020-MINSA.

ii. Reitera los alegatos esgrimidos en el recurso de apelación, señalando que los uniformes consistentes en polos han sido debidamente distribuidos al personal, así como los ponchos impermeables.

8 Iniciándose el plazo el 15 de junio de 2021.

iii. Refiere que en cuanto al pago íntegro y oportuno de las remuneraciones y los beneficios laborales a los que tienen derecho los trabajadores por todo concepto, “al momento de haber sido intervenida (…) el área de Recursos Humanos de la Municipalidad tuvo que hacer las gestiones correspondientes para poder dar cumplimiento a esta observación y en la actualidad ya se pagó el integro de los derechos que le corresponden a los trabajadores de esta obra”, refiriendo que “estos documentos se encuentran en el expediente administrativo que obra ante su representada y que por el tema de pandemia no ha sido posible revisar los folios correspondientes para poder señalar de manera exacta a fin de que el Tribunal de Fiscalización Laboral pueda verificar nuestro dicho., por lo que pedimos que el tribunal tenga a bien revisarlo”.

iv. Señala que la Municipalidad cumplió “dentro de los parámetros de la administración pública con subsanar las observaciones que hoy lamentablemente se persiste en sancionar a sabiendas que ya fueron subsanadas”, tomando en consideración que ningún trabajador a la fecha se contagió de Covid-19.

v. Invoca al principio de equidad, aludiendo que la obra civil en la cual se investigó el cumplimiento de la normativa sociolaboral tiene como finalidad el proporcionar bienestar a la población de la localidad, por lo que al actuarse de manera oportuna subsanándose las observaciones advertidas, existe una “inadecuada utilización e interpretación del numeral 46.7 del artículo 46 del Decreto Supremo N° 019-2006-TR”.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la naturaleza y finalidad del recurso de revisión

9Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 217. Facultad de contradicción 217.1 Conforme a lo señalado en el artículo 120, frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa mediante los recursos administrativos señalados en el artículo siguiente, iniciándose el correspondiente procedimiento recursivo. (…)

TUO de la LPAG10, pudiendo incluso “solicitar la nulidad de los actos administrativos que les conciernan por medio de los recursos administrativos previstos en el Título III Capítulo II de la presente Ley”11, esto es, los recursos establecidos en el artículo 218 antes citado.

"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019- JUS.

El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.”

“La adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal.

El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).

10 “Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 218. Recursos administrativos 218.1 Los recursos administrativos son: a) Recurso de reconsideración b) Recurso de apelación Solo en caso que por ley o decreto legislativo se establezca expresamente, cabe la interposición del recurso administrativo de revisión. 218.2 El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días perentorios, y deberán resolverse en el plazo de treinta (30) días.” 11 Numeral 1 del artículo 11 del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS.

Sobre la medida inspectiva de requerimiento

“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse” (énfasis añadido).

“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).

“En las medidas de requerimiento, paralización o prohibición de trabajos o tareas, los Inspectores actuantes detallan y describen de forma clara, precisa y concisa los hechos o actos constitutivos de incumplimientos sociolaborales y de seguridad y salud en el

12 Texto vigente a la fecha de las actuaciones inspectivas del caso materia de autos. Mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021-SUNAFIL se aprobó la versión 2 de la referida directiva, de fecha 10 de agosto de 2021.

trabajo, los trabajadores afectados, las normas vulneradas, el respectivo numeral del RLGIT que tipifica los hechos como infracciones, de existir el mismo, los períodos de comisión de las infracciones, la obligación normativa que exige su cumplimiento y el riesgo grave o inminente advertido, según corresponda”

a) Cantidad de trabajadores afectados. b) Gravedad y naturaleza de la infracción. c) Urgencia de la medida de requerimiento d) Razonabilidad e) Cualquier otro factor que, a su juicio, le permitan evaluar la duración de dicho plazo.

13 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias” (….)

trabajadores involucrados en la inspección, conforme a las observaciones realizadas en el numeral 4 y Anexo 1 del extremo hechos verificados, acreditando el cumplimiento de la obligación a través de la presentación de Boletas de pago de remuneraciones correspondiente a los períodos de septiembre, octubre y noviembre de 2020, y constancia de depósito de la misma; v) Pago de la bonificación extraordinaria prevista por Ley N° 30334, correspondiente al pago de la gratificación proporcional de navidad 2020, conforme a las observaciones realizadas en el numeral 4 y Anexo 1 de hechos verificados, debiéndose acreditar esta obligación con la presentación de las boletas de pago de remuneraciones de dichos períodos, así como la constancia de depósito; Para el cumplimiento de las mismas, otorgaron un plazo de cuatro (04) días hábiles, bajo apercibimiento de multa por infracción a la labor inspectiva, en caso de incumplimiento.

14 Véase folio 162 del expediente inspectivo.

15 Lineamientos de prevención y control frente a la propagación del COVID-19 en la ejecución de obras de construcción. Cabe señalar que esta norma fue reemplazada por la Resolución Ministerial N° 87-2020-VIVIENDA, publicada el 08 de mayo de 2020 en el diario oficial El Peruano. 16 Obrante a fojas 85 del expediente inspectivo. 17 Numeral 2 del artículo II del Título Preliminar del TUO de la LPAG. 18 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 247.- Ámbito de aplicación de este capítulo (…) 247.2 Las disposiciones contenidas en el presente Capítulo se aplican con carácter supletorio a todos los procedimientos establecidos en leyes especiales, incluyendo los tributarios, los que deben observar necesariamente los principios de la potestad sancionadora administrativa a que se refiere el artículo 248, así como la estructura y garantías previstas para el procedimiento administrativo sancionador. Los procedimientos especiales no pueden imponer condiciones menos favorables a los administrados, que las previstas en este Capítulo. (…) 19 Dentro del Capítulo III (Procedimiento Sancionador) del Título IV (Del procedimiento trilateral, del procedimiento sancionador y la actividad administrativa de fiscalización).

con carácter supletorio a todos los procedimientos establecidos en leyes especiales y, por ende, al procedimiento administrativo sancionador laboral.

“Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”

Sobre los alegatos referidos al pago las bonificaciones y la medida de requerimiento

POR TANTO Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley N° 29981 – Ley que crea la SUNAFIL, el artículo 41 de la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, los artículos 15 y 17 del Decreto Supremo N° 007-2013-TR – Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL y sus modificatorias, y los artículos 2, 3 y 17 del Decreto Supremo N° 004-2017-TR – Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral,

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE PICHARI, en contra de la Resolución de Intendencia N° 113-2021-SUNAFIL/IRE-CUS , de fecha 09 de junio de 2021, emitida por la Intendencia Regional de Cusco dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 049-2021-SUNAFIL/IRE-CUS, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO.- REVOCAR EN PARTE la Resolución de Intendencia N° 113-2021-SUNAFIL/IRE-CUS, en el extremo referente a la infracción por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento de fecha 07 de enero de 2021, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dejando sin efecto la multa impuesta por dicha infracción.

TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

CUARTO.- Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE PICHARI y a la Intendencia Regional de Cusco, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO.- Devolver los actuados a la Intendencia Regional de Cusco.

SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Documento firmado digitalmente

Documento firmado digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas

Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente

Documento firmado digitalmente Luz Imelda Pacheco Zerga