Municipalidad Distrital de Namora — Res. 1051-2022

Mediante Orden de Inspección N° 948-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 440-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos infracciones muy graves; en mérito a la denuncia formulada por la recurrente Zelada Torres Teodora, a efectos de verificar los presuntos actos de hostilidad de los que estaría siendo objeto, debido a los malos tratos que estaría recibiendo al hacerla laborar en condiciones insalubres, no otorgándole el EPP correspondiente ni brindarle las capacitaciones necesarias.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 440-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, de fecha 20 de octubre de 2021, notificado el 22 de octubre de 20212, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 482-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, de fecha 16 de noviembre de 2021, (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cajamarca, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 573-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, de fecha 10 de diciembre de 20213, multó a la impugnante por la suma de S/ 23,144.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 04 de enero de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 573-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 016-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 04 de febrero de 20224, la Intendencia Regional de Cajamarca declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 28 de febrero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cajamarca, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 016- 2022-SUNAFIL/IRE-CAJ.

La Intendencia Regional de Cajamarca admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 170-2022- SUNAFIL/IRE-CAJ, recibido el 03 de marzo de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299815, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299816, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo7 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR8,y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”10.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE NAMORA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 016- 2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, emitida por la Intendencia Regional de Cajamarca, que confirmó la sanción impuesta de S/ 23,144.00 por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES, tipificadas en el numeral 25.14 del artículo 25 y el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del 23 de febrero de 2022, el primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos jurídicos, previstos en el ordenamiento jurídico corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE NAMORA.

Nuestro ordenamiento jurídico otorga primacía a la dignidad de la persona humana, toda vez que el artículo 1 de la Constitución Política de 1993 consagra que "la defensa de la persona humana y el respeto a su dignidad son el fin supremo de la sociedad y el Estado". Asimismo, en el ámbito laboral, el artículo 23 de la mencionada norma suprema establece que: "(...) ninguna relación puede limitar el ejercicio de los derechos constitucionales, ni desconocer o rebajar la dignidad del trabajador."

Además, el artículo 22 de la mencionada norma suprema dispone que: "El trabajo es un deber y un derecho. Es base del bienestar social y un medio de realización de la persona."

El artículo 9 del TUO del Decreto Legislativo N° 728 "Ley de Productividad y Competitividad Laboral", aprobado par Decreto Supremo N° 003-97-TR (en lo sucesivo, el TUO de la LPCL), establece que: "Por la subordinación, el trabajador presta sus servicios bajo dirección de su empleador, el cual tiene facultades para normar reglamentariamente las labores, dictar las órdenes necesarias para la ejecución de las mismas, y sancionar disciplinariamente, dentro de los límites de la razonabilidad, cualquier infracción o incumplimiento de las obligaciones a cargo del trabajador (...)"

Los actos de hostilidad son supuestos donde el empleador se excede en su facultad de dirección, así el artículo 30 del TUO LPCL señala que son actos de hostilidad equiparables al despido: " (...) d) La inobservancia de medidas de higiene y seguridad que pueda afectar o poner en riesgo la vida y la salud del trabajador (...)".

Por su parte, según el artículo 33 de la LGIT, son infracciones administrativas en materia de relaciones laborales, los incumplimientos de las disposiciones legales y convencionales de trabajo, individuales y colectivas, colocación, fomento del empleo y modalidades formativas, mediante la acción u omisión de los distintos sujetos responsables.

En ese contexto, el RLGIT establece en el numeral 25.14 de su artículo 25, que los actos de hostilidad, así como cualquier otro acto que afecte la dignidad del trabajador o el ejercicio de sus derechos constitucionales, constituye una infracción muy grave en materia de relaciones laborales, la cual es pasible de sanción económica.

Al respecto, es pertinente tener en cuenta que, si bien toda relación laboral supone para el trabajador el cumplimiento de obligaciones; y para el empleador, el derecho a normar reglamentariamente las labores, dictar las órdenes y sancionar la falta de acatamiento de las mismas, lo cual es traducido como el poder de dirección; empero, éste como cualquier otro derecho no es absoluto y arbitrario, sino que debe practicarse de acuerdo a ciertos parámetros, los cuales son: a) la sujeción a la ley, la Constitución, normas jurídicas y reglamentarias; y b) el principio de razonabilidad que lo limita de tomar decisiones arbitrarias. Se trata, por tanto, de la comparación de dos intensidades o

En el mismo sentido, la Corte Suprema de Justicia de la República, interpretando los alcances de la Casación N° 18711-2015-AREQUIPA, ha manifestado lo siguiente11:

En el caso materia de análisis, se ha sancionado a la impugnante por la comisión de la infracción prevista en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT, referente a haber incurrido en actos de hostilidad en contra de la trabajadora Teodora Zelada Torres, al no haberle otorgado licencia con goce de haber en el contexto de estado de emergencia, a pesar de que la trabajadora se encontraba en el grupo de riesgo para el COVID-19 por su condición médica, y habiendo sido solicitado en reiteradas oportunidades. Sin embargo, el Sujeto inspeccionado denegó la solicitud de la trabajadora, sin tener una justificación valida que lo ampare.

Dicha situación, se dejó constancia en los considerandos 4.5 y 4.6 del Acta de Infracción, donde el inspector comisionado señala lo siguiente:

Sobre ello, cabe precisar que durante la pandemia generada por el COVID-19, y a efectos de proteger a la población, el Estado adopto una serie de medidas, promulgándose el Decreto de Urgencia N° 026-2020, la Resolución Ministerial N° 972-2020/ MINSA, entre otros, mediante el cual se establecieron diversas medidas excepcionales y temporales para prevenir la propagación del coronavirus en el territorio nacional.

Dentro de estas medidas excepcionales se estableció el trabajo remoto. Cabe precisar que la aplicación del trabajo remoto es opcional a elección del empleador, salvo en los casos de los trabajadores incluidos en el grupo de riesgo, para ellos, el trabajo remoto resulta obligatorio.

Asimismo, se dispuso que cuando la naturaleza de las labores no sea compatible con el trabajo remoto y mientras dure la emergencia sanitaria por el COVID-19, el empleador debe otorgar una licencia con goce de haber sujeta a compensación posterior. En ese sentido, podemos concluir que deben realizar trabajo remoto los trabajadores que

Por tanto, ha quedado establecido que con arreglo al Decreto de Urgencia N° 026- 2020-PCM, publicado el 15 de marzo de 2020, y la Resolución Ministerial N° 972- 2020/MINSA, de fecha 27 de noviembre del 2020, se dispone lo siguiente:

El empleador debe identificar y priorizar a los trabajadores considerados en el grupo de riesgo por edad y factores clínicos establecido en el documento técnico denominado “Atención y manejo clínico de casos de COVID-19 - Escenario de transmisión focalizada”, aprobado por Resolución Ministerial Nº 084-2020-MINSA y sus modificatorias, a efectos de aplicar de manera obligatoria el trabajo remoto en estos casos.

Cuando la naturaleza de las labores no sea compatible con el trabajo remoto y mientras dure la emergencia sanitaria por el COVID-19, el empleador debe otorgar una licencia con goce de haber sujeta a compensación posterior.

Ahora bien, en el presente caso es pertinente señalar que la trabajadora Teodora Zelada Torres se encontraba dentro del grupo de riesgo para COVID-19, puesto que, padecía de hipertensión arterial y lumbociatalgia severa, tal como se puede observar del INFORME MEDICO N° 174-DMED-DM-RACAJ-ESSALUD-2021, emitido por ESSALUD en fecha 26 de enero del 2021, conforme se puede apreciar a continuación:

Sobre el particular, debemos mencionar que con fechas 08 de marzo y 20 de agosto del 2021, la trabajadora en mención solicito se le otorgue licencia con goce de haber mientras dure el estado de emergencia sanitaria por el contexto del COVID-19, acompañando a su solicitud el referido informe médico. No obstante, la Inspeccionada decidió injustificadamente y sin sustento legal que lo avale denegar esta solicitud, señalando en su Informe legal N° 022-2021-MMDN/AJE, lo siguiente:

De lo expuesto, se evidencia la conducta hostil del Sujeto inspeccionado, ya que, con su accionar puso en riesgo la vida y la salud de la trabajadora.

Ahora bien, esta omisión por parte del empleador de las medidas de higiene y seguridad que afecten o pongan en riesgo la vida y salud del trabajador vulnera el derecho a la vida establecido en el artículo 2 de la Constitución Política del Perú.

Al respecto, Sánchez Zapata señala que “(….)por tanto, es posible concluir que aquellos hechos relacionados con el cumplimiento o desarrollo de todas las actividades laborales y que puedan o generen algún accidente o enfermedad derivada del incumplimiento de medidas de seguridad del empleador, son considerados actos de hostilidad relacionados con la inobservancia de medidas de higiene y seguridad que pueda afectar o poner en riesgo la vida y la salud del trabajador, y por lo cual, pueden dar paso al procedimiento de reclamo directo o la consideración de haber sufrido un despido indirecto por parte del trabajador, con todos los efectos que ello conllevará contra el empleador”.12

Asimismo, en el Título preliminar de la Ley N° 29783 - Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo se establece como principios los siguientes:

En el presente caso nos encontramos frente a una trabajadora con diagnostico medico de hipertensión arterial, factor de riesgo para el COVID-19 contemplado en la Resolución Ministerial N° 972-2020/MINSA. En ese sentido, el Sujeto inspeccionado se encontraba en la obligación de otorgarle a la trabajadora Teodora Zelada Torres la licencia con goce de haber compensable, debido a que, por la naturaleza de sus labores no era compatible que pueda realizar trabajo remoto.

En ese orden de ideas, la denegatoria de la licencia con goce de haber a la trabajadora evidencia claramente el acto de hostilidad en el que ha incurrido la Inspeccionada por haber inobservado las medidas de seguridad que podían afectar la vida y salud de la señora Zelada. Por consiguiente, la Inspeccionado no ha cumplido con su deber de prevención, responsabilidad y protección al trabajador.

En consecuencia, los argumentos esgrimidos por la Inspeccionada no desvirtúan las infracciones en las que ha incurrido, hechos que han sido plenamente detallados en el Acta de infracción correspondiente, resultado de las actuaciones realizadas por el personal inspectivo durante la etapa investigatoria.

Ahora bien, en la resolución impugnada, se comprueba que, el órgano sancionador ha expuesto las razones de hecho y de derecho para concluir que la Empresa incurrió en actos de hostilidad por la inobservancia de las medidas de higiene y seguridad que puso en riesgo la salud de la recurrente, incumpliendo de esta forma con las disposiciones establecidas en el Decreto de Urgencia N° 026-2020 y la Resolución Ministerial N° 972-2020/ MINSA. Asimismo, incurriendo en una infracción muy grave en materia de relaciones laborales conforme a lo establecido en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT.

Respecto a que se estaría vulnerando el debido procedimiento, debemos precisar que el artículo 44° inciso a) de la LGIT establece como uno de los principios del procedimiento sancionador la Observancia al Debido Proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión motivada por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Sobre el particular, del análisis de la Resolución de Intendencia se evidencia que la autoridad de segunda instancia, en sus fundamentos se ha pronunciado sobre los aspectos alegados en el recurso de apelación planteado por la Inspeccionada, en consideración a los hechos corroborados en las actuaciones inspectivas. Adicionalmente, no se identifica una pretendida vulneración del derecho al debido procedimiento, en tanto no sólo se ha garantizado la debida notificación, motivación de las actuaciones y documentos emitidos por la autoridad competente, sino que se ha valorado y merituado cada uno de los argumentos de defensa y la información remitida, evidenciándose que se confirma sanción por la omisión proscrita, correspondiendo no amparar el referido recurso.

En cuanto a la vulneración del principio de informalismo13, es de precisar que, si bien el mencionado principio señala que las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la admisión y decisión final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento, debe tenerse en cuenta que el plazo para el cumplimiento de la medida de requerimiento efectuado por parte del inspector comisionado no puede considerarse de modo alguno requisito de aspecto formal.

Ahora bien, en el presente caso las infracciones versan sobre la labor inspectiva y actos de hostilidad incurridos por el Inspeccionado, en ese sentido, el inspector comisionado le otorgo un plazo al empleador, con la finalidad que adoptara las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vigentes en materia de normas sociolaborales. Por lo que, si el administrado no cumple con lo señalado por el inspector comisionado, en las formas y los plazos requeridos, estaría incumpliendo con su deber de colaboración frente a la administración pública.

Cabe señalar que, dentro del plazo otorgado en la medida de requerimiento, y de la valoración realizada por el personal inspectivo, se corroboro que el Sujeto inspeccionado no acredito la subsanación del incumplimiento advertido. Así tenemos que la Carta N° 017-2021- URRHH/MDN-HBMA.-RAIP, de fecha 09 de septiembre de 2021, presentada por la Inspeccionada que tendría como finalidad el otorgamiento de una licencia con goce de haber

Sobre ello, es importante mencionar que el numeral 11 del artículo 248° del TUO de la LPAG, señala que la potestad sancionadora de todas las entidades está regida por el siguiente principio:

Ahora bien, por identidad del sujeto se entiende que ambas infracciones deben haberse cometido por la misma persona; por identidad de hechos, se tiene que la conducta realizada por la persona debe ser la misma y por identidad de fundamento se entiende que ambas infracciones deben vulnerar los mismos bienes jurídicos protegidos y los intereses tutelados14(énfasis añadido).

En ese sentido, cuando se propone una sanción por infringir normas sociolaborales y otra por incumplir la medida inspectiva de requerimiento, nos encontramos con que ambas han sido cometidas por la misma persona, por lo que se verifica la identidad de sujeto. En ese orden de ideas, se concuerda con los argumentos señalados por el sujeto inspeccionado.

En cuanto a la identidad de hecho, afirmamos que los incumplimientos de las normas sociolaborales son conductas que ocurren siempre con anterioridad a su constatación por parte del inspector incluso antes de que éste realice su primera actuación inspectiva, toda vez que es precisamente dicha vulneración la que se pretende investigar y por la que se emite la medida inspectiva de requerimiento. En cambio, el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento es una conducta que ocurre con posterioridad a la constatación de la conducta infractora por parte del inspector; por lo que tratándose de conductas diferenciadas se descarta la existencia la identidad de hecho (énfasis añadido).

En cuanto a la identidad de fundamento, se debe tener en cuenta que la sanción por el incumplimiento de las normas sociolaborales protege bienes jurídicos relacionados con la posición de desventaja que tienen los trabajadores en la relación laboral y el acceso a beneficios económicos de carácter alimenticio; en cambio la sanción por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento protege la institución o bien jurídico de la eficaz colaboración de los administrados con la labor inspectiva y se tiene por interés jurídico tutelado el de la Inspección del Trabajo. Por ende, no existe tampoco identidad de fundamento entre las infracciones materia de análisis (énfasis añadido).

De manera que, se puede concluir que, no ha existido vulneración de dicho principio, pues los incumplimientos del administrado son distintos, así como los fundamentos jurídicos invocados. En ese orden de ideas, no se ha producido la afectación de dicho principio(énfasis añadido). Sobre la vulneración al principio de razonabilidad 6.41. En el presente caso, es preciso mencionar que, no se ha producido la vulneración al principio de razonabilidad15, toda vez que, si bien el principio de razonabilidad establecido en el numeral 3 del artículo 248 del TUO de la LPAG, establece una serie de criterios que deben ser seguidos para la imposición de la sanción; en el presente procedimiento, la Autoridad Instructora y Sancionadora, no tiene discrecionalidad para imponer un monto diferente al establecido en la tabla de multas recogido por el legislador, según lo regulado en el artículo 48 del numeral 48.1 del RLGIT; por lo tanto, la propuesta de multa contenida en la resolución impugnada, no afecta dicho principio, en tanto la graduación de dicha multa, ha sido realizada en función al número de trabajadores afectados, la gravedad de la falta cometida y el tipo de empresa, conforme se establece en el artículo 38 de la LGIT.

En tal sentido, tal como se expuesto, la multa impuesta a la Inspeccionada ha sido impuesta respetando el principio de razonabilidad. Por los considerandos expuestos, no puede ampararse lo alegado por la Inspeccionada en este extremo. VII. INFORMACIÓN ADICIONAL 7.1. Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.