Municipalidad Distrital de Miraflores — Res. 915-2025

Mediante Orden de Inspección N° 2801-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, SST)1. Las actuaciones inspectivas culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1135- 2021-SUNAFIL/IRE-AQP (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, infracción identificada en las actuaciones inspectiva generadas en mérito al operativo OP FISCALIZACIÓN SST MUNICIPALIDADES IRE AQP OCTUBRE 2021.

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 583-2022-SUNAFIL/IRE-AQP/SIFN, de fecha 22 de agosto de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Arequipa, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 189-2023- SUNAFIL/IRE-SISA-AQP, de fecha 24 de febrero de 2023, notificada al procurador público el 04 de abril de 2023, multó a la impugnante por la suma de S/ 57,640.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 27 de abril de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 189-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-AQP, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 155-2023-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 13 de junio de 20232, la Intendencia Regional de Arequipa declaró infundado el recurso de

Con escrito de fecha 18 de julio de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 155-2023-SUNAFIL/IRE-AQP.

La Intendencia Regional de Arequipa admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 1389-2023- SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 04 de agosto de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE MIRAFLORES presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N°

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE MIRAFLORES.

Revisado el recurso de revisión interpuesto, es oportuno señalar que esta Sala solo es competente para evaluar las infracciones sancionadas como MUY GRAVES; por lo que, estando a los actuados, se evidencia que la resolución impugnada contiene una (01) infracciones GRAVES, así como una (01) infracción MUY GRAVE, siendo materia de análisis sólo esta última. Por lo tanto, los argumentos tendientes a cuestionar la imposición de la sanción grave, son argumentos respecto de los cuales esta Sala no tiene competencia para pronunciarse, toda vez que respecto a la misma ya se ha agotado la vía administrativa.

Asimismo, previamente al análisis de los alegatos materia de recurso, debe tenerse en cuenta que, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, vigente desde el 18 de agosto de 2022, este Tribunal estableció el precedente de observancia obligatoria, señalando que:

Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones.

Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación.”

En ese entendido del recurso de revisión se evidencia que algunos alegatos son generales, no vinculados a los criterios antes señalados, esto es, algunos de los fundamentos del recurso no se sustentan en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal, así como tampoco se encuentran vinculados a las infracciones muy graves materia de sanción. Por lo tanto, corresponde a esta instancia analizar solo los fundamentos vinculados a los aspectos señalados en el precedente antes invocado y/o los referentes a la invocación de la afectación del debido procedimiento9, no correspondiendo

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

El artículo 14 de la LGIT establece lo siguiente, respecto de las medidas de requerimiento: “Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse” (énfasis añadido).

Por ello, la LGIT señala que la emisión de medidas de requerimiento constituye una potestad de los inspectores de trabajo10, con la finalidad de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización en aquellos supuestos en los que la autoridad determine que la vulneración o infracción del ordenamiento jurídico es subsanable dentro de un plazo razonable, calificándose como una infracción a la labor inspectiva el incumplimiento del mandato dictado por el inspector11.

Es decir, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador12. En aquellos casos en los que el inspector tiene conocimiento de la insubsanabilidad de la conducta o de la imposibilidad del sujeto inspeccionado de cumplirla, su emisión -a consideración de esta Sala- atenta contra el Principio de Razonabilidad13.

De la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de una (1) infracción grave en materia de SST, tipificada en el numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT. Asimismo, por la comisión de la infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

De autos se observa que la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 1 de diciembre del 2021, contenía el siguiente mandato: “Contar con un comedor según lo establecido en el artículo 20 del Reglamento de Seguridad y Salud en el Trabajo de los obreros municipales del Perú, aprobado por Decreto Supremo N° 017-2017-TR”. Otorgando para dicho efecto un plazo máximo de tres (3) días hábiles para la adopción de las medidas requeridas, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento.

En mérito a dicho requerimiento, el comisionado realizó la visita inspectiva al centro de trabajo, el día 7 de diciembre de 2021, conforme se advierte de la “Constancia de actuaciones inspectivas de investigación”14. Del referido documento se advierte que en la visita efectuada, el comisionado verificó que la inspeccionada no contaba con un comedor habilitado. Asimismo, se dejó constancia de que la inspeccionada presentó el Informe N° 00751-2021-UGTH-MDH, por medio del cual señala que solicitó que se “realice el estudio técnico para la implementación del comedor de los trabajadores obreros municipales”, manifestando que luego se solicitará la certificación presupuestal una vez determinada el área de construcción. Adicionalmente, indica que debe señalarse que se encontraba ante el cierre del ejercicio presupuestal, por lo que

Como se puede verificar del Acta de Infracción, el incumplimiento de lo solicitado en la medida inspectiva de requerimiento fue imputado a título de “falta grave”. Es decir, para efectos del análisis del recurso de revisión (enfocado en la presente infracción a la labor inspectiva), es ineludible la apreciación sobre la comisión o subsanación del incumplimiento en materia de SST, calificado por el RLGIT como “falta grave”.

Sobre el particular, debemos tener en cuenta el precedente administrativo de observancia obligatoria contenido en la Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022, que en sus fundamentos 6.8, 6.9 y 6.10 establece:

En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT,15 pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal.

De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad y razonabilidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia.”

Es oportuno señalar que, este Tribunal mediante Resolución de Sala Plena N° 001- 2021-SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, señalando: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la

Estando a lo señalado, se debe tener en cuenta que, respecto a la infracción que es materia de solicitud de subsanación en la medida inspectiva de requerimiento, calificada como infracción grave en el acta de infracción, se ha agotado la vía administrativa, esto es, ha causado estado16, no siendo objeto de análisis en la presente resolución.

Por otro lado, de la revisión de la medida inspectiva de requerimiento se advierte que el inspector comisionado, al determinar la conducta infractora, ha realizado una correcta aplicación de los artículos 14 de la LGIT y 17.217 del RLGIT, referente a que, para la emisión de una medida inspectiva de requerimiento, resulta de vital importancia que se compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, cumpliendo con el principio de legalidad. Pues conforme verificó en las visitas inspectivas realizadas, lo señalado por la impugnante en el Informe N° 00751- 2021-UGTH-MDH y en los documentos presentados en el procedimiento administrativo sancionador, la impugnante no contaba con un comedor implementado.

Ahora bien, habiéndose verificado que la infracción en materia de SST se encontraba correctamente determinada, resulta oportuno efectuar el análisis de razonabilidad respecto de las acciones requeridas como mecanismo de subsanación, así como si el

En ese entendido, de lo señalado en la medida inspectiva de requerimiento, se advierte que se otorgó el plazo de tres (03) días hábiles para contar e implementar un comedor de acuerdo a lo previsto en el artículo 20 del Decreto Supremo Nº 017-2017-TR18, “Aprueban el Reglamento de Seguridad y Salud en el Trabajo de los Obreros Municipales del Perú”.

En ese entendido, se advierte que lo requerido comprendía la ejecución de acciones orientadas a la habilitación del espacio para el comedor y la adquisición de bienes, para su posterior implementación y/o cumplimiento. Acciones que, para el caso de las entidades públicas, como la impugnante, se encuentran sometidas a los procedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico para su correcta adquisición, sometiéndose al cumplimiento de procedimientos y plazos específicos, a niveles de autorización y a la consideración del presupuesto a ser utilizado. Es importante recalcar que, para el caso de las entidades públicas, cuando los requerimientos comprendan el uso de presupuesto público, deberán acreditar las gestiones realizadas19, supuesto que de alguna forma se desprende del Informe N° 00751-2021- UGTH-MDH. Sin perjuicio de ello, se advierte que el plazo otorgado para la subsanación no permitiría la subsanación de la infracción advertida ni la acreditación fehaciente de las acciones realizadas, no resultando razonable.

Se advierte que, si bien el comisionado ha efectuado la determinación de la señalada conducta infractora objeto de subsanación, no ha considerado la razonabilidad del plazo otorgado para el cumplimiento de la conducta requerida, las acciones que comprendía la misma y el marco legal aplicable para su correcto cumplimiento, teniendo en cuenta que la inspeccionada era una entidad pública, vulnerando el principio de razonabilidad.

Por las consideraciones antes señaladas, la medida inspectiva de requerimiento no se encuentra correctamente emitida, correspondiendo dejar sin efecto la sanción por dicha infracción.

Sin perjuicio de lo resuelto, debemos señalar que lo analizado no implica la nulidad de las resoluciones emitidas por las instancias previas, afectando solo a la medida inspectiva de requerimiento. Asimismo, se reitera que no corresponde emitir pronunciamiento sobre los demás alegatos del recurso de revisión al estar referidos a la infracción grave, que no es competencia de esta Sala.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.