| Resolución N° | 0970-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 3206-2019-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Municipalidad Distrital de los Olivos |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 1724-2021- |
| Materia | RELACIONES LABORALES |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 24 de octubre de 2022 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LOS OLIVOS, en contra de la Resolución de Intendencia N° 1724-2021-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 3206- 2019-SUNAFIL/ILM.
SEGUNDO.- DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante Resolución de Sub Intendencia N° 116-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 27 de noviembre de 2020, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 1724-2021-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1724-2021-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 25.1 del artículo 25 del RLGIT y en los numerales 46.10 del artículo 46 del RLGIT.
CUARTO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
QUINTO.- Notificar la presente resolución a MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LOS OLIVOS, y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
20221019RAN
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 017314-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral en materia de relaciones laborales1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 4004-2018-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago íntegro de la remuneración mínima vital desde el mes de enero 2014 a septiembre 2018 más intereses legales y tres (3) infracciones muy graves a la labor inspectiva, como consecuencia de la denuncia presentada por el señor Felix Mamani Mamani, en su calidad de obrero contratado de la municipalidad, señalando que no se cumplía con el pago de acuerdo a ley de la remuneración mínima
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Remuneraciones (Sub materia: Pago íntegro y oportuno de la remuneración convencional (Sueldos y salarios) soft PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20555195444 soft 20555195444 soft
vital, habiendo ingresado a laborar el 01 de septiembre de 2009 a la referida municipalidad.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 1172-2019-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 18 de octubre de 2019, notificado a la Procuraduría Pública de la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LOS OLIVOS el 22 de noviembre de 2019, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 698-2020- SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 25 de septiembre de 2020 (en adelante, el Informe Final), a través del cual se determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, precisándose que el período comprendido entre enero 2014 a julio 2016 se encontraba prescrito, y que se imputaba la responsabilidad por el periodo comprendido del 01 de agosto de 2016 al 30 de agosto de 2018, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 2 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 116-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 27 de noviembre de 2020, notificada el 27 de noviembre de 2020 a la Procuraduría Pública2, multa a la impugnante por la suma de S/ 37,350.00, por haber incurrido en la siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de la remuneración mínima vital desde agosto de 2016 a septiembre de 2018, incluyendo los intereses legales, tipificada en el numeral 25.1 del artículo 25 del RLGIT. Con una multa de S/ 9,332.50.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no asistir a la comparecencia programada para el día 05 de noviembre de 2018, a las 10:30 horas, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT. Con una multa de S/ 9,337.50.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no asistir a la comparecencia programada para el día 03 de diciembre de 2018, a las 10:30 horas, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT. Con una multa de S/ 9,337.50.
2 Según el cargo de notificación N° 058696-2020, obrante a folios 74 del expediente sancionador, se notifica a la Procuraduría Pública de la Municipalidad Distrital de Los Olivos con la Resolución de Sub Intendencia N° 116-2020- SUNAFIL/ILM/SIRE2 recién el 17 de diciembre de 2020, al no haberse respondido la comunicación enviada por correo electrónico. Esta demora en la recepción motivó a la emisión de un Proveído s/n obrante a folios 70 del expediente sancionador, que amplió el plazo del procedimiento administrativo sancionador por tres (3) meses. Sin embargo, mediante escrito de reconsideración, la propia Procuraduría reconoce haber sido notificada el 27 de noviembre de 2020, por lo que en virtud del numeral 27.2 del artículo 27 del TUO de la LPAG, se tiene por notificado a la Procuraduría Pública de la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LOS OLIVOS desde el 27 de noviembre de 2020.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir íntegra y oportunamente con la medida inspectiva de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Con una multa de S/ 9,337.50.
Con fecha 17 de diciembre de 2020, la impugnante interpuso recurso de reconsideración en contra de la Resolución de Sub Intendencia N° 116-2020- SUNAFIL/ILM/SIRE2, sosteniendo, entre otros argumentos, que en el período de agosto 2016 ha operado la prescripción administrativa en exceso al haber transcurrido un plazo de cuatro (04) años, cinco meses y trece (13) días; así como la nulidad por el error en el nombre del trabajador denunciante en uno de los cuadros, acompañando con respecto a este último argumento el Memorándum N° 1736-2020-MDLO/GRRHH, emitida por la Gerencia de Recursos Humanos de fecha 10 de diciembre de 2020.
Mediante Resolución de Sub Intendencia N° 192-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE2, del 23 de diciembre de 2020, la Sub Intendencia de Resolución declaró improcedente3 el recurso de reconsideración interpuesto por la impugnante, por no haber acompañado prueba nueva dentro de su solicitud.
Con fecha 24 de mayo de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 192-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE2, argumentando lo siguiente:
i. La infracción que fue objeto el procedimiento administrativo sancionador, es de naturaleza instantánea, tal y como lo señala el Informe Final en su numeral 7; en ese sentido, el computo de la prescripción se contabiliza a partir del día de su propio cumplimiento, esto es desde el periodo de agosto 2016, cuyo término del plazo prescriptorio de 04 años, previsto en el artículo 252 del TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General y el artículo 51 del RLGIT, venció el 30 de agosto de 2019, por lo que la interrupción al referido plazo solo correspondía cuando se notificó la imputación de cargos, el 11 de noviembre de 2019, fecha en la cual ya había operado la prescripción administrativa. ii. El inicio de la actuación inspectiva se dio el 19 de mayo de 2018, en ese sentido el plazo razonable para que dichas actuaciones inspectivas concluyan fue el 29 de noviembre de 2018, ya que se cumplió con los 30 días fijados como límite máximo por el artículo 13 del RLGIT, habiendo transcurrido 32 días en el presente caso. iii. Respecto a la infracción del Decreto Supremo N° 004-2018-TR, se ha omitido realizar una valoración jurídica adecuada de la aplicación de la norma infringida al caso concreto, en virtud del pronunciamiento de SERVIR contenido en el Informe Técnico N° 096-2019-SERVIR/GPSC, referido al monto mínimo mensual que debe ser otorgado al
3 Mediante fundamentos 3.1 al 3.2 de la Resolución de Intendencia N° 1724-2021-SUNAFIL/ILM del 29 de octubre de 2021, se corrigió el error material de la Resolución N° 116-2020-SUINAFIL/ILM/SIRE2, que declarada infundado el recurso de reconsideración; corrigiéndose y declarándose como IMPROCEDENTE.
trabajador por la puesta a disposición de sus servicios dentro de una Jornada inferior a cuatro horas diarias a veinticuatro semanales. Además de las boletas de pago del señor Félix Mamani Mamani ha tenido una remuneración mensual {incluyéndose a la remuneración básica e ingresos percibidos por convenio colectivo) ascienden a un monto superior a la RMV y por ende no resulta amparable el incremento. iv. Se ha omitido analizar que la presunta afectación versa sobre un extrabajador, por lo que el monto de la multa no se ajusta al test de proporcionalidad, ya que no se afecta el interés general y por el contrario sólo se trataría de una supuesta afectación individual. v. Se advierte una manifiesta incongruencia procesal en la decisión administrativa ya que la resolución apelada concluye en su numeral 22 que corresponde declarar infundado el recurso de reconsideración presentado, sin embargo, en la parte resolutiva, la Sub Intendencia resuelve declarar improcedente el referido recurso. Por cuyas razones solicita se declare la nulidad de la Resolución de Sub Intendencia N° 192-2020- SUNAFIL/ILM/SIRE2 y se revoque declarándola fundada el recurso de apelación
Mediante Resolución de Intendencia N° 1724-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 29 de octubre de 20214, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Se advierte que el numeral 22 de la resolución apelada consigna de manera errónea el declarar infundado el recurso de reconsideración, cuando lo correcto debía ser el declararlo IMPROCEDENTE, por lo que se corrige este extremo de la resolución apelada. ii. De la revisión de autos, se advierte que el 17 de diciembre de 2020 la inspeccionada interpuso recurso de reconsideración contra la resolución de Sub Intendencia N” 116-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE2, sin anexar medio probatorio alguno que califique como nueva prueba.; encontrándose que los alegatos y los documentos adjuntados ya habían sido evaluados por la resolución de primera instancia que impuso la sanción, tal como se puede apreciar de los considerandos 13, 15, 17, 19 y 21 de dicha resolución. iii. Al tratarse de una infracción de carácter instantánea, se consuma con la conducta misma del no pago de la remuneración en el mes correspondiente, empezándose a computarse desde la consumación de la infracción conforme se indica en el tema N° 1 de la Resolución de Superintendencia N” 061-2019-SUNAFIL, precisando que para el periodo del mes de agosto 2016, el plazo de los 4 años culminaría en el mes de agosto del 2020, pero al haberse interrumpido el plazo de prescripción a raíz de la notificación del acta de infracción y la imputación de cargos el día 22 de noviembre de 2019, dicho periodo no se encuentra prescrito. iv. De conformidad con lo establecido en el segundo párrafo del numeral 252.2 del artículo 252 del TUO de la LPAG, que señala: “El cómputo del plazo de prescripción sólo se suspende con la iniciación del procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 255, inciso 3. Dicho cómputo deberá reanudarse inmediatamente si el trámite del procedimiento sancionador se mantuviera paralizado por más de veinticinco (25) días hábiles, por causa no imputable al administrado”. v. AI respecto, efectuado el análisis del tiempo transcurrido, es necesario detallar que, en el caso de autos desde la fecha en que se consumió la infracción del no pago de la remuneración de agosto de 2016, desde el 01 de setiembre de 2016
4 Notificada a la inspeccionada el 21 de diciembre de 2021. Ver folio 154 del expediente sancionador.
hasta la notificación de la imputación de cargos, efectuado el 22 de noviembre de 2019 transcurrieron tres (3) años, dos (2) meses y veintiún (21) días, fecha desde el cual deduciendo aun solo los 25 días hábiles de paralización prevista en la normativa legal antes citada hasta el 30 de diciembre de 2019, fechas desde el cual se reanuda el cómputo del plazo desde hasta el 16 de marzo de 2020, fecha en que a raíz de la declaratoria de emergencia nacional por la propagación del covid-19, la SUNAFiL suspendió el cómputo de plazos de los procedimientos administrativos mediante Resoluciones de Superintendencia N° 74, 80, 83, 87-2020, reiniciando el computo de plazo desde el 30 de junio de 2020, en cuyo periodo transcurrieron dos (2) mes y catorce (14) días del plazo computable; en seguida, desde el 30 de junio de 2020 hasta el 30 de noviembre de 2020 fecha en que se notificó la Resolución de Sub Intendencia N” 116-2020-SUNAFIL/1LM/SIRE2, transcurrieron cinco (5) meses: siendo así, de la sumatoria de los plazos señalados, se advierte que transcurrieron tres (3) años diez (10) meses y cinco (5) días, en tal sentido se verifica que en presente caso, la resolución sancionadora fue emitida dentro del plazo para que la autoridad administrativa pueda determinar la existencia de infracciones administrativas, conforme a lo establecido en el numeral 252.1 del artículo 252 del TUO de la LPAG, que señala: "252.1 La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas, prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales, sin perjuicio del cómputo de los plazos de prescripción respecto de las demás obligaciones que se deriven de los efectos de la comisión de la infracción. En caso ello no hubiera sido determinado, dicha facultad de la autoridad prescribirá a los cuatro (4) años."; por tanto, lo alegado por la inspeccionada en este extremo, carece de asidero fáctico y jurídico. vi. Entre la comprobación de datos con el que se dio inicio al procedimiento investigatorio efectuado el 19 de octubre de 2018, hasta la última actuación efectuada el 03 de diciembre de 2018, mediante la verificación de cumplimiento de la medida de requerimiento, transcurrieron treinta (30) días hábiles, teniendo en cuenta que el 01 de noviembre no es día hábil, sino día feriado; de lo cual se advierte que las actuaciones inspectivas de investigación fueron efectuadas dentro del plazo señalado en la Orden de Inspección, conforme a lo dispuesto en el numeral 13.3 del artículo 13 del RLGIT; siendo lo alegado carente de asidero. vii. En cuanto a lo señalado en el numeral iii) del recurso de apelación, del considerando 14 y 15 de la resolución apelada, así como del fundamento 23 de la resolución sancionadora, se advierte que la autoridad de primera instancia ha emitido su pronunciamiento y desvirtuado lo alegado por la inspeccionada, que este Despacho comparte, en tanto, se ha precisado que:
"23. (...) de la revisión de las boletas de pago correspondiente al periodo desde el mes de agosto 2016 a setiembre de 2018, que adjunta el sujeto inspeccionado, se aprecia que en adición a la remuneración, otros
conceptos laborales como : Laudo arbitral, ingreso_jnof, movilidad, bono vacacional, bonificación extraordinaria, entre otros, de los cuales no advertimos si dichos ingresos se otorgaron o no en relación a la remuneración mínima vital, toda vez que de la revisión del expediente investigatorio no se advierte documentación sobre ello, por tanto, no es posible determinar si es aplicable lo indicado en el referido informe técnico.
24. Por tanto, los alegatos expuestos por el sujeto inspeccionado no desvirtúan fehacientemente lo verificado por el Inspector comisionado, quedando acreditado que el sujeto inspeccionado no cumplió con acreditar el pago de la remuneración mínima vital más los intereses legales a favor del extrabajador Félix Mamani Mamani durante el periodo de agosto 2016 a setiembre 2018".
viii. Los beneficios laborales otorgados, referido a la asignación familiar, Ingreso Inaf, movilidad; laudo arbitral no pueden ser considerados conceptos integrantes de la remuneración mínima vital, toda vez que, cada uno de dichos conceptos, se encuentran regulados en la normativa legal expresa que son otorgados adicionalmente a la remuneración mínima vital o la remuneración pactada que no puede ser Inferior a la remuneración mínima vital vigente, en tanto el trabajador Félix Mamani Maman, fue contratado por la inspeccionada bajo el régimen laboral de la actividad privada siendo carente de asidero fáctico pretender sumar los beneficios que por ley corresponden, máxime sí en el caso de autos no se advierte que estos hayan sido otorgados voluntariamente por el empleador sino por la obligatoriedad en su cumplimiento dispuesta en norma expresa o por acuerdo de partes; en tanto, la remuneración constituye un derecho fundamental reconocido por la Constitución Política del Perú, conforme al artículo 24 que señala: "El trabajador tiene derecho a una remuneración equitativa y suficiente, que procure, para él y su familia, el bienestar material y espiritual', concordante con el artículo 23 que dispone: "El trabajo, en sus diversas modalidades, es objeto de atención prioritaria del Estado, (...) Nadie está obligado a prestar trabajo sin retribución o sin su libre consentimiento" y siendo la Remuneración Mínima Vital (RMV), la cantidad mínima de dinero que se le paga a un trabajador que labora una jornada completa de 8 horas diarias o 48 horas semanales, que para el caso de autos, los montos determinados en el procedimiento se refieren a los fijados mediante Decreto supremo N° 005-2016-TR con vigencia del 01/05/2016 al 31/03/2016 en 5/ 850.00 y por Decreto supremo N° 004-2018-TR del 01/04/2018 a la fecha en la suma 5/ 930; por tanto lo alegado por la inspeccionada en este extremo no exime de su obligación de otorgar al trabajador afectado, el pago de por lo menos la remuneración mínima vital vigente en cada uno de los periodos así establecidos por norma taxativa de obligatorio cumplimiento; toda vez que el trabajador tiene derecho a percibir como mínimo la remuneración fijada por ley. (Fundamento 3.16)
Con fecha 07 de enero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1724-2021-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000406- 2022-SUNAFIL/ILM, recibido el 18 de febrero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299815, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299816, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo7 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR8, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR9 (en adelante, el
5 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 6“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 7 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 8“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 9“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal
Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”10.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 10 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14
por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad Distrital De Los Olivos
De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LOS OLIVOS presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1724-2021-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/ 37,350.00 por la comisión una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.1 del artículo 25 del RLGIT y de tres (03) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en los numerales 46.10 y 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución, el 22 de diciembre de 2021.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LOS OLIVOS
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 07 de enero de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1724-2021-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:
- Solicita se declare la nulidad la resolución de Intendencia, por no encontrarse conforme a Ley.
- Sostiene que se han vulnerado los principios de razonabilidad y proporcionalidad de la sanción por “no acreditar el pago de la remuneración mínima vital del período agosto 2016, en el artículo 39 del RLGIT, artículo IV numeral 1.2 del Título Preliminar y Artículo 248 numeral 3 del TUO de la LPAG, pese a que se declaró la prescripción administrativa respecto del período de enero 2014 a julio de 2016
- Así, la Resolución de Intendencia N° 1427-2021-SUNAFIL/ILM, incurre en contravención al principio de proporcionalidad y razonabilidad al confirmar la multa de S/ 37,500.00 teniendo en cuenta que la sanción de “no acreditar el pago de la RMV
desde agosto 2016 hasta septiembre a 2018” asciende a 02 UIT (…) correspondía, inicialmente por el período de enero 2014 hasta septiembre 2018. Periodo que, en los extremos de enero 2014 hasta julio de 2016, conforme se ha expuesto (…), ha operado la prescripción administrativa de los cuatro años, por lo que la resolución contraviene el principio de razonabilidad y proporcionalidad.
- De igual forma, se reconoce como un principio del procedimiento administrativo sancionador al debido procedimiento (artículo 248 del TUO de la LPAG), el cual exige que las resoluciones se encuentren debidamente motivadas, fundada en derecho.
- La Resolución de Intendencia de Lima Metropolitana que resuelve confirmar la Resolución de Sub Intendencia N° 192-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE2 y declarar infundada la nulidad planteada en el recurso de apelación, han incurrido en infracción normativa de las normas que garantizan el debido procedimiento administrativo, toda vez que durante el procedimiento sancionador se vuelve a omitir analizar que la presunta afectación versa sobre un (01) ex trabajador, por lo que el monto pecuniario no se ajusta al test de proporcionalidad (necesidad e idoneidad de la sanción pecuniaria impuesta), máxime si la misma sanción persistente ha dejado de tener sus efectos en tanto que durante el procedimiento sancionador se ha declarado la prescripción administrativa en los extremos de los periodos inicialmente imputados por SUNAFIL. En ese sentido, ante el supuesto del hecho infractor impuesta por SUNAFIL, que concierne principalmente a una medida de requerimiento el cual versa sobre un (01) ex trabajador, no se ha afectado el interés público (en tanto que el procedimiento no versa sobre una afectación colectiva o difusa), sino por el contrario, se trata de una supuesta afectación individual de una persona. Por lo que, la decisión adoptada por la Autoridad decisoria también contraviene al Principio de Proporcionalidad y Razonabilidad, y, por ende, a las garantías del Debido Procedimiento Administrativo
- Sostiene que los principios del Debido Proceso, han sido señalados en los escritos de descargo frente al Acta de Inspección, así como también en el recurso de apelación con fecha, fundamentos tácticos y jurídicos que no han sido tomados en consideración, incurriendo en una Motivación defectuosa de la Resolución recurrida, toda vez que la entidad municipal no ha incurrido en la infracción administrativa de “incumplimiento del pago de la Remuneración Mínima Vital”, toda vez que se ha demostrado en las Boletas de pago aportados en el procedimiento inspectiva, los Informes de la Autoridad-Nacional de Servicio Civil (SERVIR) y los documentos procedentes de la Gerencia de Recursos Humanos, mediante los cuales se han acreditado que el señor Félix Mamani Mamani ha percibido una remuneración mensual total que es superior a la Remuneración Mínima vital. Por lo que, se puede advertir que SUNAFIL ha omitido valorarlos al momento de resolver.
Análisis Del Recurso De Revisión
De las infracciones cometidas y el plazo de prescripción de las mismas
Conforme lo analiza detalladamente la Intendencia de Lima Metropolitana a través de los fundamentos 3.11 a 3.14 de la Resolución de Intendencia N° 1724-2021- SUNAFIL/ILM, que es objeto de revisión, al tratarse las infracciones como una de carácter instantáneo, ésta se ha consumado con el no pago de la remuneración en el mes correspondiente, precisando que para el período del mes de agosto 2016 el plazo de los cuatro (4) años que el artículo 252 del TUO de la LPAG establece culminaría en el mes de agosto del 2020, pero al haberse interrumpido el plazo prescriptorio a raíz
de la notificación del Acta de Infracción y de la Imputación de Cargos, ocurrido el 22 de noviembre de 2019, este plazo no habría prescrito.
Por ello, como se señaló en el literal v) del numeral 1.5 de la presente resolución, a la fecha han transcurrido tres (3) años, diez (10) meses y cinco (5) días del plazo de prescripción referido a la infracción tipificada en el numeral 25.1 del artículo 25 del RLGIT, por no haber pagado un monto que supere la remuneración mínima vital por los períodos de agosto de 2016 hasta septiembre de 2018, encontrándose de acuerdo a Ley la multa impuesta en este extremo, respecto del plazo prescriptorio.
Con respecto a las pretendidas falta de razonabilidad y proporcionalidad de la multa impuesta, esta Sala hace suyo el análisis de la instancia anterior (fundamentos 3.17 a 3.19 de la resolución de Intendencia), reconociéndose que la multa impuesta se calculó de conformidad con los criterios del artículo 38 de la LGIT, y acudiendo a la tabla de cuantía y aplicación e sanciones estipulada en el numeral 48.1 del artículo 48 del RLGIT, la cual “…contempla valores fijos, sin que la autoridad tenga discrecionalidad para imponer un monto diferente al establecido por el legislador”, recogiéndose en ésta los principios de proporcionalidad y razonabilidad dispuesto en el TUO de la LPAG.
En similar sentido, esta Sala comparte los criterios planteados por la primera instancia respecto del contenido del Informe Informe Técnico N° 096-2019-SERVIR/GPGSC, de fecha 21 de enero de 2019, emitido por la Autoridad Nacional de Servicio Civil (SERVIR), al señalar que “…no se advierte que haya sido distinguida como precedente vinculante para resolver estos casos, además, sin perjuicio de ello, si bien el mencionado informe indica que el incremento producto del reajuste de la remuneración mínima vital procede solo a favor de los trabajadores cuyo ingreso mensual total sea inferior a la remuneración mínima vigente, el ingreso mensual total al que hace referencia incluye también aquellas entregas económicas otorgadas voluntariamente por el empleador y los conceptos producto de pactos colectivos, salvo que el propio convenio colectivo establezca que el incremento se otorga en relación a la remuneración mínima vital. En ese sentido, de la revisión de las boletas de pago correspondiente al periodo desde el mes de agosto 2016 a setiembre 2018, que adjunta el sujeto inspeccionado, se aprecia que en adición a la remuneración, otros conceptos laborales como: Laudo arbitral, ingreso_inaf, movilidad, bono vacacional, bonificación extraordinaria, entre otros, de los cuales no advertimos, si dichos ingresos se otorgaron o no en relación a la remuneración mínimo vital, toda vez que de la revisión del expediente investigatorio no se advierte documentación sobre ello, por tanto, no es posible determinar si es aplicable lo indicado en el referido informe técnico.”
Por tanto, no es correcto el alegato de que no se ha motivado adecuadamente ni se han analizado los alegatos presentados por la propia impugnante a lo largo del presente procedimiento administrativo sancionador, debiéndose confirmar la infracción en este extremo.
En similar sentido, en tanto no ha sido objeto de cuestionamiento las inasistencias a las comparecencias dispuesta por el inspector comisionado durante la etapa inspectiva, no se analizarán estas dos infracciones tipificadas en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT, manteniéndose las multas impuestas.
De la medida inspectiva de requerimiento dictada el 27 de noviembre de 2018
Sin embargo, en esta línea argumentativa se observa que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 27 de noviembre de 2018, obrante a folios 83 del expediente inspectivo, contiene el siguiente mandato:
Figura N° 01: Medida inspectiva de requerimento
Al respecto, cabe precisar que, en el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.
En ese orden de ideas, el artículo 14 de la LGIT, establece:
“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones
necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse”.
En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:
“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).
Por otro lado, es necesario precisar que, conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13° del mismo reglamento.
El numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, que en relación con un trabajador se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, así como se establezca que el contrato de trabajo sujeto a modalidad es a plazo indeterminado y la continuidad del trabajador cuando corresponda, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.
Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del PAS.
Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de
orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y de seguridad y salud en el trabajo.
En tal sentido, corresponde analizar si en uso de dicha facultad, los inspectores comisionados extendieron la medida inspectiva de requerimiento en consideración al presupuesto principal contenido en el artículo 14 de la LGIT y numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, referente a la comprobación de la existencia de infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral al momento de emitir dicho requerimiento.
Tal y como se aprecia del primer requerimiento, el 27 de noviembre de 2018 se solicitó a la impugnante que cumpla con el pago de las remuneraciones comprendidas desde el período de enero 2014 a septiembre 2018, y en tanto a la fecha de emisión de dicha medida, ya había transcurrido el plazo prescriptorio de los cuatro (4) años antes invocado, no correspondía exigirle a la impugnante, el cumplimiento de los períodos de enero a noviembre 2014.
Como ya se ha indicado anteriormente por esta Sala, el administrado inspeccionado se encuentra obligado a cumplir todas y cada una de las disposiciones contenidas dentro de una medida inspectiva de requerimiento, no pudiendo elegir aquellas que se encuentren dentro de su esfera de acción u omitir cumplir los mandatos que se encuentran en clara colisión con la normativa vigente, como lo es el caso materia de autos.
En ese sentido, en tanto lo solicitado por la autoridad inspectiva no se encontraba acorde a derecho al exigir el cumplimiento de obligaciones respecto de las cuales ya había transcurrido el plazo prescriptorio (entiéndase la facultad de la administración para determinar la existencia de infracciones administrativas, conforme lo precisa el numeral 252.1 del artículo 252 del TUO de la LPAG), corresponde dejar sin efecto la multa impuesta por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:
N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y calificación Relaciones Laborales No acreditar el pago de la remuneración mínima vital desde agosto de 2016 a septiembre de 2018, incluyendo los intereses legales Numeral 25.1 del artículo 25 del RLGIT aprobado por Decreto Supremo N° 019- 2006-TR
MUY GRAVE Labor Inspectiva No asistir a la comparecencia programada para el día 05 de noviembre de 2018, a las 10:30 horas Numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT aprobado por Decreto Supremo N° 019- 2006-TR
MUY GRAVE
Labor Inspectiva No asistir a la comparecencia programada para el día 03 de diciembre de 2018, a las 10:30 horas Numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT aprobado por Decreto Supremo N° 019- 2006-TR
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019- 2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LOS OLIVOS, en contra de la Resolución de Intendencia N° 1724-2021-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 3206- 2019-SUNAFIL/ILM.
SEGUNDO.- DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante Resolución de Sub Intendencia N° 116-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 27 de noviembre de 2020, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 1724-2021-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1724-2021-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 25.1 del artículo 25 del RLGIT y en los numerales 46.10 del artículo 46 del RLGIT.
CUARTO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
QUINTO.- Notificar la presente resolución a MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LOS OLIVOS, y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
20221019RAN
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