Municipalidad Distrital de los Olivos — Res. 646-2022

Mediante Orden de Inspección N° 8407-2016-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 2397-2016- SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por incumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 05 de agosto de 2016, que disponía que cumpla con la modificación de la declaración en la planilla electrónica de remuneraciones con el formato TR-05 actualizado, asimismo acreditar el cumplimiento del numeral 2 del Acta de Continuidad y Cierre de Negociaciones de Pliego y Cierre de la Negociación del Pliego 2015 del SINATROMO, en el plazo de dos días hábiles.

Mediante Proveído s/n de fecha 21 de junio de 2018, notificado el 11 de julio de 2018, a la procuraduría pública de la Municipalidad Distrital de Los Olivos, la Sub Intendencia de Resolución 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana remitió a la impugnante el Acta de Infracción y dio inicio al procedimiento sancionador, otorgándole un plazo de quince (15) días hábiles para la formulación de los descargos que estimen pertinentes, conforme el inciso c) del artículo 45 de la Ley Nº 28806- Ley General de Inspección de Trabajo (en adelante, la LGIT).

Recibidos los descargos, la Sub Intendencia de Resolución 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana emitió la Resolución de Sub Intendencia N° 205-2019-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 06 de marzo de 20192, multó a la impugnante por la suma de S/ 96,775.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 09 de abril de 2019, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 205-2019-SUNAFIL/ILM/SIRE1, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 1234-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 27 de julio de 20213, la Intendencia de Lima Metropolitana, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 21 de octubre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1234- 2021-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000028- 2022-SUNAFIL/ILM, recibido el 06 de enero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias9.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LOS OLIVOS, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1234-2021-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/ 96,775.00, por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 06 de octubre de 2021.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LOS OLIVOS.

Se debe precisar que, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de una infracción grave en materia de relaciones laborales, tipificadas en los numerales 24.2 y 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Asimismo, por la comisión de una (01) infracción muy grave la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

En ese sentido, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG, establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, el artículo 49 con la siguiente redacción:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT, establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en los puntos 3.4 de la presente resolución.

Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:

Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con la infracción muy grave, e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente, por lo que no corresponde que esta Sala se pronuncie por lo alegado por el impugnante en relación a las infracciones graves.

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad, y de seguridad y salud en el trabajo.

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, del 22 de abril de 2022, publicado el 06 de mayo de 2022, en el diario

Así, en tanto el objeto de la medida inspectiva de requerimiento es la de revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado. En la búsqueda de dicho cumplimiento, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”10:

En similar sentido -y de manera referencial – la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021- SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.

Respecto de la razonabilidad, el Título Preliminar del TUO de la LPAG, reconoce a la misma como un principio del procedimiento administrativo:

En ese sentido, de la revisión de los actuados se observa que el inspector comisionado emitieron la medida inspectiva de requerimiento de fecha 05 de agosto de 2016 y otorgaron un plazo de dos días hábiles a la impugnante para que acredite: “la modificación en la declaración de la respectiva Planilla Electrónica de Remuneraciones con el Formato TR-5 del T-Registro actualizado, donde deberán aparecer los registros de los trabajadores afectados con contratos a plazo fijo señalados anteriormente, en calidad de trabajadores a plazo indeterminado: asimismo la inspeccionada deberá acreditar el cumplimento del numeral 2 del Acta de Continuidad y Cierre de la Negociación de Pliego 2014 de instalación y Cierre de la Negociación del Pliego 2015 del SINTROMO Los Olivos”; advirtiéndose que el incumplimiento de dicha medida constituiría infracción a la labor inspectiva, sancionable con una multa.

En similar sentido, se observa la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, en tanto fue emitida como dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N°8407-2016- SUNAFIL/ILM, y en relación a los hallazgos que posteriormente fueron consolidadas en el Acta de Infracción. Por tanto, corresponde declarar infundado el recurso de revisión

Cabe precisar que la impugnante en su recurso de revisión reitera los argumentos expuestos en su recurso de apelación, señalando que el plazo otorgado de dos días por el inspector comisionado, le imposibilito- en tan breve tiempo- cumplir con lo requerido. Argumentos que han sido debidamente absueltos por la instancia de mérito, en los numerales 3.13 y 3.14 de la resolución impugnada. Sin que se haya aportado nuevos argumentos o elementos, que desvirtúen los fundamentos expuestos por la instancia de mérito. Más aún, si la afirmación referida al cuestionamiento del plazo otorgado por la autoridad inspectiva se contradice con el Oficio Nº 147- 2016/MDLO/GAF/SGRRHH, presentada en la fase inspectiva, en la que lejos de solicitar una ampliación del plazo otorgado o acreditar la imposibilidad del cumplimiento a lo solicitado por el inspector comisionado, solo se limita a comunicar que no otorga la condición de trabajadores a plazo indeterminado, al personal sindicalizado de SINTROMO, porque estos no ingresaron por un concurso público de méritos a una plaza indeterminada, presupuestada y vacante. Asimismo, presentó un reporte de beneficios otorgados a los sindicatos11- año 2015: SITRAMUN, SITRAOMO, SIGETRAMUN, SINTROMO, SOMOS LOS OLIVOS y no sindicalizados (empleados permanentes), pero que no evidencia el cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva.

En tal sentido, se evidencia que la impugnante no cumplió con lo señalado en la medida inspectiva de requerimiento, ni acreditó la imposibilidad para su cumplimiento íntegro, es decir, que haya realizado trámites internos y/o ante el Ministerio de Economía y Finanzas, en atención a las normas presupuestarias, con el objeto de garantizar el cumplimiento de sus obligaciones laborales. En consecuencia, debe mantenerse la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT y desestimarse los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona en una presunta vulneración a la debida motivación, como elemento esencial del debido procedimiento. Al respecto, el debido procedimiento exige la debida motivación del acto administrativo, entendido como una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.

De conformidad con lo señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo criterios jurisprudenciales que deben ser tenidos en cuenta por quienes deban administrar justicia, al momento de resolver, de acuerdo con el artículo VII del Código Procesal Constitucional12.

A este entender, el Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA, una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:

Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material13.

En esta misma línea, el Tribunal Constitucional precisa lo siguiente en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-PA/TC:

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos; ello como garantía del debido procedimiento administrativo (énfasis añadido).

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica que las Resoluciones de Sub Intendencia N° 205-2019-SUNAFIL/ILM/SIRE1, han evaluado los alegatos de defensa de la impugnante. En similar sentido, la Resolución de Intendencia N° 1234-2021- SUNAFIL/ILM, evalúa los argumentos expuestos por la impugnante, así como evalúa y valora los medios probatorios aportados en el presente procedimiento, incluso los presentados en el recurso de apelación de fecha 09 de abril de 2019, conforme se verifica del numeral 3.12 cuando analiza y valora el memorando Nº 0114-2019- MDLO/DRH.

En cuanto, al memorándum Nº 2411-2020.MDLO/GAF, al que hace referencia la impugnante en el ítem 3.7 de su recurso de revisión para sostener que la instancia de mérito no ha realizado una debida valoración probatoria, debe indicare esta documental no fue presentada en el recurso de apelación de fecha 09 de abril de 2019; ni tampoco en la fase inspectiva o instructora; ya que las únicas documentales presentadas al recurso de apelación, son: “1.A. Copia de DNI del Procurador Público Municipal; 1.B. Resolución de Alcaldía Nº 251-2019/MDLO, de fecha 01 de marzo de 2019, en la cual designa al Procurador Público Municipal; 1.C Memorándum Nº 0114- 2019/MDLO/DRH, de fecha 09.04.2019”; y en el escrito de descargos, de fecha 20 de julio de 2018, presenta: “1.A Copia de DNI del Procurador Público Municipal; 1.B Copia de la Resolución de Alcaldía 008-2018-MDLO”. De lo que se evidencia que no adjunto ni memorándum Nº 2411-2020.MDLO/GAF ni tickets de telebanking, al que hace referencia en su recurso de revisión. En consecuencia, lo argumentado en este extremo carece de sustento legal y fáctico y debe ser desestimado.

En tal sentido, se corrobora, de los actuados, que ni el procedimiento inspectivo ni el sancionador, así como tampoco la resolución impugnada, contravienen a la Constitución, ni a las leyes o normas reglamentarias, además contiene los requisitos de validez del acto administrativo relacionados a la competencia, objeto o contenido, finalidad pública y procedimiento regular. Además, es necesario añadir que, la resolución impugnada se encuentra debidamente motivada, al exponer una relación concreta y directa de los hechos probados durante el desarrollo del presente procedimiento, derivado de la comisión de infracciones previstas en el RLGIT, no verificándose la vulneración del principio del debido proceso, ni al deber de motivación. Por lo que, corresponde no acoger los argumentos expuestos en este extremo del recurso, al no verificarse una vulneración de los artículos 3, 139 incisos 3 y 5, y 14 de la constitución política del Perú, concordante con los artículos IV del TUO de la LPAG, en los términos alegados por la impugnante.

Por tales razones, la nulidad deducida por la impugnante, no debe ser acogida, al no evidenciarse que la instancia de mérito haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Por tales razones, no corresponde amparar los argumentos expuestos en este extremo.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva. POR TANTO