Municipalidad Distrital de los Olivos — Res. 589-2025

Mediante Orden de Inspección N° 12845-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 3004-2019-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de, entre otras, una (01) infracción muy grave a la labor

Que, mediante Imputación de Cargos N° 2146-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 06 de noviembre de 2020, notificada al impugnante el 14 enero de 20212 se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1000-2021-SUNAFIL/ILM/AI2 de fecha 30 de abril de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Resolución 4 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 1022-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE4 de fecha 12 de octubre de 2021, notificada a la impugnante en fecha 14 de octubre de 20213, multó a la impugnante por la suma de S/ 132,300.00 soles por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 20 de octubre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación4 contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1022-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE4, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 1156-2022-SUNAFIL/ILM de fecha 06 de julio de 20225, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 15 de mayo de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1156- 2022-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORÁNDUM-001586-

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299816, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299817, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo8 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR9, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR10 (en adelante, el Reglamento

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LOS OLIVOS presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1156-2022-SUNAFIL/ILM emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/ 132,300.00 por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave a labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 8 de julio de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LOS OLIVOS.

Con fecha 15 de mayo de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1156-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:

Se debe indicar que, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 - Ley de Procedimientos Administrativos General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, (en adelante, TUO de la LPAG) contiene normas comunes para las actuaciones de la función administrativa del Estado y regula todos los procedimientos administrativos desarrollados en las entidades, incluyendo los procedimientos especiales. En ese contexto, el artículo 259° del citado cuerpo legal señala que, el plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (09) meses contados desde la fecha de notificación de la imputación de cargos; no obstante, el referido plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (03) meses, debiendo ser debidamente sustentada dicha decisión.

En este punto cabe resaltar que según el numeral 145.3 del artículo 145 del TUO de la LPAG, los plazos administrativos fijados en meses o años, y son contados de fecha a fecha, concluyendo el día igual al del mes o año que inició completando el número de meses o años fijados para el lapso.

En el presente caso, se aprecia que el procedimiento administrativo sancionador inició el 14 de enero de 202112 con la notificación de la Imputación de Cargos N° 2146-2020- SUNAFIL/ILM/AI2, por lo que de conformidad con el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG, la autoridad sancionadora (Subintendencia de Sanción) tenía hasta el 14 de octubre de 2021, para emitir y notificar la resolución de sanción de primera instancia, y así interrumpir el plazo de caducidad, toda vez que el artículo 259 del TUO de la LPAG es enfático en establecer que la caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo.

Al respecto, se aprecia de autos que la Sub Intendencia de Sanción 4 de la Intendencia de Lima Metropolitana emitió en fecha 12 de octubre de 2021, la Resolución de Subintendencia N° 1022-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE4, la cual fue notificada13 en fecha 14 de octubre de 2021.

Es decir, se emitió y notificó la correspondiente resolución de sanción dentro del plazo de 9 meses iniciado el procedimiento administrativo sancionador. De ese modo, corresponde desestimar el recurso de revisión interpuesto por la impugnante en este extremo al no haber operado la caducidad del procedimiento administrativo sancionador.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante insta una presunta vulneración al debido procedimiento. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.

El debido procedimiento administrativo se manifiesta en la necesidad de garantizar a las partes todos los derechos y garantías asociadas al procedimiento sancionador, de acuerdo con lo regulado en el numeral 1.2 del artículo IV. Principios del Procedimiento Administrativo del TUO de la LPAG, el principio del debido procedimiento implica que los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento

En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Por otro lado, de acuerdo a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 1022-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE4, como la Resolución de Intendencia N° 1156-2022-SUNAFIL/ILM, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, así como, no se advierte vulneración genérica por ausencia de motivación. Por tanto, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo, debiendo ser desestimados; sin perjuicio de examinarse la motivación específica respecto de cada reproche administrativo, calificados como infracciones muy graves.

Por tales razones, no corresponde amparar los argumentos expuestos en este extremo del recurso de revisión.

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

En ese orden de ideas, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:

Como se evidencia de las normas acotadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.

Teniendo en cuenta la naturaleza jurídica de la medida de requerimiento, el Inspector de Trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”14:

En similar sentido -y de manera referencial– la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021- SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el

En el presente caso de la revisión de los actuados se observa que el Inspector comisionado emitió la medida inspectiva de requerimiento de fecha 25 de julio de 2019, notificada en la misma fecha y otorga un plazo de ocho (08) días hábiles a fin de que adopte las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vigentes en materia de seguridad y salud en el trabajo, con la debida advertencia de que el incumplimiento de requerimiento constituirá una infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, conforme se puede apreciar a continuación:

Sin embargo, conforme consta en el considerando noveno del Acta de Infracción, el sujeto inspeccionado no cumplió con la medida de requerimiento adoptada el día 25 de julio de 2019; generando con ello una infracción a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

En su recurso de revisión, la impugnante refiere que se afectó los principios de razonabilidad y proporcionalidad en la infracción a la labor inspectiva porque no se

Al respecto, de la verificación del expediente inspectivo y sancionador no se aprecia algún documento que acredite la existencia del envío o presentación de dicho escrito que refiere la impugnante haberlo enviado por correo electrónico. Asimismo, no se aprecia que haya adjuntado junto con sus descargos o medios impugnatorios la constancia de envío de dicha documentación, por lo cual, no puede considerarse por cumplido el mandato en este extremo.

Adicionalmente, se verifica que el mandato contenido en la medida inspectiva de requerimiento reúne todos los requisitos de validez que establece la norma, porque estuvo destinado a revertir los incumplimientos que identificó el Inspector comisionado respecto a la falta de implementación de la Matriz IPERC, la contratación del SCTR y entrega de EPP necesarios a los trabajadores identificados como afectados.

Ahora, sobre la razonabilidad del plazo otorgado, debe tomarse en cuenta que desde el primer requerimiento de información de fecha 27 de junio de 2019 el Inspector comisionado dejó constancia que la finalidad de la inspección era comprobar el cumplimiento de las obligaciones de seguridad y salud en el trabajo, relacionadas a la Matriz IPER, contratación del SCTR y entrega de EPP.

Sobre el particular, el Pleno del Tribunal de Fiscalización Laboral ha emitido la Resolución de Sala Plena N° 014-2022-SUNAFIL/TFL publicada en el Diario Oficial El Peruano el 29 de diciembre de 2022, donde se estableció como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos 6.10, 6.14 y 6.16 referidos a la razonabilidad del plazo otorgado para el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento.

Sin embargo, existen supuestos específicos —como el caso materia de autos— en el cual la naturaleza de los incumplimientos y la reincidencia en el incumplimiento de las conductas obligan a efectuar un análisis que comprenda tanto al plazo otorgado por los inspectores comisionados (evaluando si el mismo era suficiente para el cumplimiento de lo conminado), como al lapso transcurrido durante en el que el sujeto inspeccionado pudo adoptar acciones tendientes a cumplir con conductas que le eran conocidas de antemano, al haber sido objeto de sanción previamente o al haber tomado conocimiento de los acontecimientos constituyentes de incumplimiento durante las actuaciones inspectivas. 6.14 Un análisis circunscrito únicamente al plazo otorgado en la medida inspectiva de requerimiento conllevaría a concluir, apriorísticamente, el quiebre del principio de razonabilidad (arguyéndose a la “razonabilidad” del tiempo otorgado al sujeto inspeccionado como fundamento). Sin embargo, tal conclusión constituye un resultado que es contradictorio al contenido de dicho principio, como manifestación de una adecuada proporción entre los medios y fines dispuestos ante un caso concreto. Por ello, el plazo otorgado en la medida inspectiva de requerimiento debe analizarse de

De acuerdo al criterio del citado precedente, en el presente caso no hubo un plazo irrazonable para cumplir la medida inspectiva de requerimiento, toda vez que la impugnante conocía de antemano las obligaciones que estaban siendo inspeccionadas en materia de seguridad y salud en el trabajo, en tal sentido, tuvo tiempo suficiente para enmendar estas deficiencias, y el no haberlo hecho configuró la infracción a la labor inspectiva objeto de sanción.

Por último, en cuanto a las limitaciones presupuestales que invoca la impugnante, debe tomarse en cuenta los criterios vinculantes establecidos en los numerales 39, 40 y 41 de la Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL publicado en diario oficial El Peruano en fecha 18 de noviembre de 2021, sobre el principio de culpabilidad y disponibilidad presupuestal de entidades públicas:

Al respecto, en el presente caso la impugnante no acreditó haber hecho alguna diligencia o gestión a efectos de intentar provisionarse de fondos para cumplir todos los extremos solicitados de la medida inspectiva de requerimiento.

Ahora, el hecho de que la impugnante indique que maneja fondos públicos no lo exime de cumplir con las sanciones por los incumplimientos detectados. Asimismo, no existe normativa que permita al personal inspectivo o sancionador graduar las multas con criterios de proporcionalidad y razonabilidad diferentes al caso en concreto, ya que se trata de un sistema de multas tasada, el cual, según el artículo 38 de la LGIT determina que las multas se gradúan atendiendo a los siguientes criterios generales: a) gravedad de la falta cometida b) número de trabajadores afectados y c) tipo de empresa.

Por tanto, de los actuados se verifica la observancia del principio de razonabilidad y proporcionalidad al momento de imponer la presente multa administrativa, obedeciendo la misma, a los parámetros legalmente establecidos por el ordenamiento de inspección de trabajo, siendo la medida punible más idónea y de menor afectación para la inconducta verificada en autos y de acuerdo con la dimensión de la entidad impugnante. Por consiguiente, corresponde a la impugnante asumir la sanción económica impuesta, no resultando amparable dicho extremo del recurso de revisión.

Siendo ello así, corresponde desestimar los agravios invocados en este extremo, y confirmar la sanción impuesta por la infracción muy grave referida al incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.